解讀中央城鎮化工作會議精神

06-29

中央城鎮化工作會議12月12日至13日在北京舉行。正如我們上周所指出的那樣，城鎮化工作會議與中央經濟工作會議兩大重要會議以「套開」的方式同時舉行。深受各界關注的城鎮化工作會議透露出了什麼信息？體現了何種政策傾向？安邦諮詢（ANBOUND）宏觀研究團隊在長期跟蹤研究的基礎上，對此次會議做如下簡要解讀：

首先，新型城鎮化的方向和內容比過去做出了很大調整。中央城鎮化工作會議的主要內容與過去討論的差別很大，在核心目標、主要任務、實現路徑、城鎮化特色、城鎮體系布局、空間規劃等多個方面，都有很多新的提法，反映了中央決策層對新型城鎮化的不同看法，這是今後國內城鎮化進程中需要高度關注的。另外，此次會議名為「中央城鎮化工作會議」，而非「全國城鎮化工作會議」，將會議提升到與中央經濟工作會議同等高度，顯示了中央對城鎮化工作的重視和把控意圖。未來推進城鎮化，不只是國務院系統的工作，而是中國全面改革工作的重要部分。

其次，優先強調城鎮化的重點是解決「三農」問題。在闡述推進城鎮化的若干意義中，會議首先提出的是，「推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑」，會議還認為，「城鎮化目標正確、方向對頭，……有利於破解城鄉二元結構」。這與我們一向強調的「新型城鎮化的重點在鄉鎮和農村」的觀點是一致的，未來小城鎮（包括村鎮）將成為主要的建設增量部分。

第三，中國不追求城鎮化的速度快和比例高。會議稱，「2012年，城鎮人口達到7.1億，城鎮化率基本達到世界平均水平」。這意味著，中央採納了城鎮化率達52.4%的統計，而不是所謂的戶籍城鎮化。會議還強調，「城鎮化是一個自然歷史過程……使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。確定城鎮化目標必須實事求是、切實可行，不能靠行政命令層層加碼、級級考核，不要急於求成、拔苗助長」。這意味著，中央不會拿城鎮化率來作為考核指標。

第四，推進城鎮化將優先消化存量，擴大增量屬次要地位。會議提出，「把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務」，「主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力」，「優先解決存量，有序引導增量」。這意味著，推進城鎮化將優先解決現有已轉移至城市的常住人口的市民化問題。

第五，新型城鎮化高度重視生態及保留農村形態和風貌。會議提出，「要堅持生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展」，「要傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮」，「要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依託現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然」。會議明確提出，「按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構」。在城鄉一體化發展中，「要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，儘可能在原有村莊形態上改善居民生活條件」。強調生態已成為未來城鎮化的一個重要特色。

第六，戶籍放開政策基本延續了此前的改革原則。會議提出，「全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模」。中央還反對趕農民上樓的做法，提出「推進農業轉移人口市民化要堅持自願、分類、有序，充分尊重農民意願」。

第七，強調了城市群的重要作用，新的城市群發展將向中西部和東北傾斜。會議提出，除了「京津冀、長三角、珠三角三大城市群，同時要在中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極，推動國土空間均衡開發」。會議還強調，「優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地，不是每個城鎮都要長成巨人」。

第八，限制城市邊界的空間規劃將成為未來城鎮規劃重點。會議強調，限制特大城市的空間擴張，「科學設置開發強度，儘快把每個城市特別是特大城市開發邊界劃定」。尤其值得重視提，「建立空間規劃體系……城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃」。此外，要「加強規劃立法工作」，「城市規劃要保持連續性，不能政府一換屆、規劃就換屆。編製空間規劃和城市規劃要多聽取群眾意見、尊重專家意見，形成後要通過立法形式確定下來，使之具有法律權威性」。

第九，城鎮化進程存在不少財稅及金融創新的機會。會議提出，「要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制」，「建立健全地方債券發行管理制度」。這意味著，今後的財稅改革、地方發債等都要與城鎮化掛鉤。會議還提出，「推進政策性金融機構改革，當前要發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構」。這意味著，政策性銀行今後是城鎮化的一個重要資金來源，國家還會鼓勵成立專門服務於城鎮化的金融機構。在資金來源方面，中央希望進行多元化的拓展，這為財稅改革和金融創新提供了空間。

最終分析結論（Final Analysis Conclusion）：

總體來看，此次中央城鎮化會議與十八屆三中全會一樣，為今後中國的城鎮化開出了一個大的任務清單，其中有理想的目標，也有改革的方向。在我們看來，新型城鎮化也體現出了轉型的特點——人的城鎮化、生態城鎮化、城市群與增長極、優化空間、土地集約、注重「三農」等，都是把握未來城鎮化的重要關鍵詞