【中國亟需「海岸警衛隊」】

島礁正在被侵佔，資源正在被掠奪，國家尊嚴也受到侵犯，這種現狀與海上執法力量仍顯薄弱有關。

「以誰為主」組建中國海岸警衛隊的爭論，已經成為中國海洋執法體制改革的重要阻力。

能否在政府機構中組建一個正部級的「海洋部」，能否從法律基礎、執法範圍、執法職責等方面分清職責，這些問題已「箭在弦上」。

關心釣魚島問題的人們，對日本「海上保安廳」這個名字不會感到陌生。近年來，一系列攔截對峙、扣船、撞船等摩擦中，海上保安廳始終扮演著日方的核心角色。

通常，海上保安廳也被稱作「海岸警衛隊」，無論其英文名（Japan Coast Guard），還是角色定位，這支隊伍都與美歐多國的海岸警衛隊類似。

儘管中國海上糾紛時有上演，但至今沒有此類隊伍。在東海和南海的衝突事件中，在一線的常常是漁政船。

本月初「兩會」上，全國政協委員、中國軍事科學學會常務理事兼副秘書長羅援少將提交了一個主題提案：呼籲建立起中國自己的海岸警衛隊。

他認為，建立海岸警衛隊，有利於整合海上戰略資源，並給外交和軍事留下迴旋餘地。鑒於中國海洋執法的現狀，這一設想何時能落地成為現實，還有待觀察。

多龍鬧海，群龍無首

「島礁正在被侵佔，資源正在被掠奪，國家尊嚴也在受到侵犯。」羅援認為，這種現狀與海上執法力量仍顯薄弱有關。

日本海上保安廳裝備實力，堪稱為該國的「第二海軍」，美國的海岸警衛隊更是可以與一些中等國家的海軍匹敵。

另一個尷尬的事實是：新中國成立以來，還沒有發生一起中國抓捕他國漁船之後進入司法程序的案例。相反，2010年10月日本抓捕進入釣魚島爭議海域的中國漁船時，卻威脅啟動司法程序。

「多龍鬧海」是對中國海上執法力量的最好形容——當然，還得加上四個字：「群龍無首」。

目前，中國「涉海」的部門超過10個，主要的海上執法力量則是分別叫「海監」、「海警」、「漁政」、「海事」、「海關緝私」的「五條龍」，它們分別歸屬國土資源部國家海洋局、公安部邊防管理局、農業部漁業局、交通部海事局和海關總署。這些部門在地方上又設置了垂直領導的分支機構，導致「條條」與「塊塊」並存的局面。

如此權責交叉的格局，除了已經建立的國家海上搜救部際聯席會議，各部門之間的高層涉海事務協調機制還非常匱乏。

「儘管我們在西沙、北部灣等海域跟公安邊防部門有所合作，但總體而言，各個部門更多還是履行各自的職能，整體協同有待加強。」農業部南海區漁政局辦公室主任黃作平說。

多頭管理的弊端還體現在一些小細節上。

一位不願具名的海警系統內部人士透露：2010年上海世博會開始前，安保工作要求在沿海各主要卡口和重點地段統一安裝視頻監控系統，然而在現實操作中，幾家單位卻各自為政，安裝自己的攝像頭，以致出現沿海各處攝像頭「滿天飛」的局面。

這位人士還指出：釣魚島撞船事件發生後，漁政船和海監船都曾被派至附近海域執法，但他們都是沒有武裝執法能力的隊伍，無法與日本海上保安廳相抗衡。

此種體制與國外流行的統一執法隊伍存在巨大差距。

以美國為例，其海岸警衛隊由國土安全部管理，集交通、漁業、執法、環境保護、海上反恐、海洋維權等功能為一體。「統分結合、伸縮自如的機構設置，伸出去的時候能夠形成拳頭，收回來的時候便於積蓄力量。」國防大學教授、海軍少將張召忠說。

中美、中日、中韓等國之間進行海上執法部門定期會晤時，中方的一支隊伍中要包括海事、漁政、邊防、海關等多個部門的成員；而中方的麻煩之處則在於，接待來訪隊伍時需要把他們一一帶到不同單位，接觸不同的「大蓋帽」。

一艘中國海警船與日本海上保安廳的船擦肩而過。（/圖）

誰整合誰？

設立中國「海岸警衛隊」或其他形式的海上統一執法力量，算不上什麼新鮮的建議。

早在1985年，海疆史地學者李德潮就曾撰文提出：中國必須建立一支准軍事化力量的海上執法隊伍，以更好地維護國家主權。

在十餘年前的第九屆全國人大會議中，海南代表團也曾提出類似設想，並建議分兩步走：第一步，實行海上聯合執法；第二步，建設一體化執法隊伍，由國家海洋綜合管理部門統一管理。

2008年「大部制」改革啟動時，相關學者曾對整合海上執法力量寄予厚望，但後來又失望地發現：大部制改革並不涉及海上執法體制。

具體而言，要將「五條龍」整合為「一條龍」，最大的現實問題在於：誰整合誰？公安海警高等專科學校教授何忠龍就指出：「以誰為主」組建的爭論問題，已經成為中國海洋執法體制改革的重要阻力。

各相關部門自然都希望自己成為整合的主體，比如，海警希望最終建立的統一執法部隊，能夠整合到強勢的公安部麾下，而海監則更希望這支隊伍統一由國家海洋局管理。一位海洋局內部人士就提出：「海洋的執法機構交給一個不管海洋的部門，顯然不合適。」

在來自中央層面的統一部署出台之前，各支力量都在進行著幕後的角力，並不斷加大投入，鍛造自身力量。比如，2011年5月，5500噸級的「海巡01」輪在武漢開建。這艘中國迄今噸位最大、裝備最先進的海事監管、巡航救助船將於2012年交付使用，它屬於上海海事局所有。

2007年，公安邊防海警部隊啟用了新的英文名稱：「China Coast Guard」。倘若直譯，這支隊伍就叫「中國海岸警衛隊」。只不過，它實際上與美日等國真正的海岸警衛隊相去甚遠。

鑒於問題的敏感性，涉及海上執法的五個部門均婉拒了南方周末記者的採訪。「這個問題是有統一口徑的，我們暫時沒有新消息可以發布。」國家海洋局新聞辦主任李謀勝說。

農業部南海區漁政局辦公室主任黃作平則認為，以漁政為主進行整合的可能性不大，「因為我們主要是維護漁業方面的工作，保衛領海並不是我們最擅長的。」

儘管中央層面的海上執法體制改革前景未明，但在地方層面已經有一些整合的嘗試出現。

2004年，廈門成立了海上綜合執法協調小組，整合了該市的海洋管理監察大隊、漁政管理處、海上安全監督局廈門監督站、水上公安分局、漁港監督局、城監支隊環保大隊、水路運輸管理處和航道分局。

不是一支警衛隊那麼簡單

「海岸警衛隊」的設想遲遲未能變為現實，另一個原因是，學界和軍方對此也有一些不同的意見存在。

與羅援同為全國政協委員的海軍信息化專家委員會主任尹卓少將就認為，「海軍主要在近海活動，建立海岸警衛隊就會有很多的重複建設。島嶼歸屬、海洋劃界問題，靠海岸警衛隊是解決不了的。」

尹卓認為，中國的海洋維權當務之急是以立法的形式，確立國家海洋戰略。

中國邊疆史地研究中心副主任、南海問題專家李國強也認為，眼下法律體系的健全是最重要的工作。「海岸警衛隊跟目前的海警、海監、漁政等執法力量之間是怎樣的關係？在法律基礎、執法範圍、執法職責等方面有何具體設想？處理漁業等非軍事問題時，海岸警衛隊是否合適？「要解決這些問題，還是要從體制機制上入手，不斷完善法律體系，分清職責。」

也有人提出這樣的反對意見：漁政、海監等部門屬於柔性的民事執法力量，一旦在海上與國外船隻發生摩擦，在外交和軍事上都有緩衝餘地；而海上警衛隊則屬於「准軍事力量」，容易導致摩擦升級為軍事對峙，甚至衝突，還會給所謂的「中國威脅論」製造借口。

「美國有海岸警衛隊，日本有海上保安廳，韓國有海洋警察署，俄羅斯有邊防警衛隊，我們為什麼不能有海岸警備隊？」羅援說，「海岸警備隊是一支准軍事部隊，可以起到危機控制和危機處理的作用，給我們的軍事鬥爭和外交斡旋留有更大的迴旋餘地和有為空間。一旦出現危機，海岸警備隊可以在相關海域進行執法；一旦局勢失控升級，海軍將成為的堅強後盾。」

儘管對於是否要成立「海岸警衛隊」仍然存在爭議，但各方都同意，中國的海上執法力量有許多問題亟待解決。與此同時，一些具體的改革方案也不斷被設計出來。全國政協常委、原福建省委書記陳明義建議中央成立國家海洋委員會，同時在政府機構中組建一個正部級的「海洋部」。

組建新的海上執法機構已刻不容緩，但在近期，仍將很難看到「海岸警衛隊」出現在中國海洋權益維護第一線。
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