中國人口城鎮化戰略研究

　　本文受「中國特色人口城鎮化戰略研究」課題資助。執筆人： 桂江豐、馬力、姜衛平、王欽池、張許穎、陳佳鵬、王軍平。

　　1 引言

　　諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學家斯蒂格利茨( Joseph Stieglitz) 斷言，21 世紀美國高科技產業和中國城市化是兩個影響世界最大的事件。我黨「十六大」報告提出： 「2020 年我國將全面實現小康社會，到本世紀中葉基本實現現代化」的宏偉目標，人口城鎮化水平是衡量小康社會、現代化發展水平的重要指標，人口城鎮化將成為我國未來社會發展的基本國情，城鄉結構的重大調整將伴隨我國現代化的全過程，對我國未來繁榮發展的源泉和動力產生重大影響。

　　1． 1 加快人口城鎮化意義重大

　　城鎮化是一個長期結構性調整的過程，正在引發深刻的變革： 社會形態由傳統農業社會向現代工業社會轉變，基本制度框架由城鄉二元結構向城鄉一體化轉變，經濟發展方式由出口、投資拉動向消費、投資拉動轉變，產業、就業結構由低端製造業、服務業向中高端製造業、服務業轉變，人口發展由人力資源大國向人力資本強國轉變。人口城鎮化是以上變革的條件，亟待加速推進。

　　第一，加快人口城鎮化是實現城鄉一體化載體。30 年城鄉分割的增量改革對經濟增長拉動的邊際效應逐步遞減，亟待構建以存量改革為主、新舊利益格局重新分配的現代社會體系，改革進入以人口城鎮化為主導、推動城鄉一體化的第二次制度變革。

　　第二，加快人口城鎮化是經濟增長的穩定驅動力。人口城鎮化促進產業、人口、資本向城鎮聚集，推動農業富餘勞動力逐步向二、三產業轉移，促進產業結構調整，提供更多就業崗位，推動人力資本重組，大大提高城市活力，不斷提升財富創造力和國際競爭力。

　　第三，加快人口城鎮化是啟動內需重要舉措。工業化提供供給、城鎮化提供需求，人口城鎮化將帶動交通、通訊、供電、供氣、供水等基礎設施需求和基本生活、住房、教育、衛生等直接消費需求，以及農村規模經營和勞動生產率提高帶來的農村消費擴大，拉動巨大的內需市場。

　　第四，加快人口城鎮化是解決三農問題根本出路。人口城鎮化的本質是三農發展轉變問題，三農問題出路在於減少農民，人口城鎮化使三農問題的解決由農業內部向城鄉統籌轉變； 家庭聯產承包責任制使農民跨過「溫飽線」，人口城鎮化將推動農民跨過「富裕坎」，從根本上解決農村發展的深層次矛盾。

　　第五，高質量城鎮化是實現現代化的前提。城鎮化發展綜合體現現代化質量，充分體現城鎮化進程中人口城鎮化、城市現代化、城鄉一體化三重內涵。只有農村富裕勞動力和農村人口變為城鎮居民，人口素質不斷提高，城鄉收入差距不斷縮小，社會階層發生重大變化，才能使廣大民眾分享發展成果，中等收入群體不斷擴大，實現人們生產生活方式更加文明、體面而有尊嚴。

　　1． 2 亟待加強人口城鎮化戰略研究

　　「實施城鎮化戰略，促進城鄉共同發展」已成為當前和今後一段時期的政策選擇( 侯靜珠、魏廣君，2007) ，因此，積極探索研究中國特色的人口城鎮化道路是一項重要的時代課題。

　　縱觀文獻發現，近 30 年來人口城鎮化一直是學界研究的熱點問題，各領域的學者對此進行了廣泛研究和深入探討，並取得了十分豐碩的研究成果。但目前關於人口城鎮化方面的研究大多屬於「學院派」，現象描述和因果分析的研究較多，如人口城鎮化與土地城鎮化( 陳春，2008) 、人口城鎮化與工業化( 段祿峰、張沛，2009) 、人口城鎮化與非農化( 姚士謀等，2009) 、城鎮化的動力機制( 陳波翀等，2004) 等； 而政策對策研究較少，且主要聚焦在人口城鎮化的發展策略方面，如城鎮化道路之爭—以小城鎮( 費孝通，1984) 為重點、以中等城市( 馬庚存、冷靜，2001) 為重點、以大城市( 杜珂、王小魯，2010)為重點等，關於可操作性的對策研究少之又少。

　　因此亟待加強人口城鎮化戰略研究，提出更具針對性、系統性的對策建議，以指導實踐。本研究重點研究人口城鎮化的中國特色，並在客觀分析人口城鎮化未來發展趨勢的基礎上，關注人口城鎮化過程中的「就業促進」和「戶籍改革」兩大焦點問題，提出具體操作性措施。

　　2 中國人口城鎮化現狀趨勢分析

　　2． 1 人口城鎮化進程中國特色顯著

　　2010 年中國人口城鎮化率 49． 7% ，城鎮人口 6． 7 億，流動人口 2． 2 億( 國家統計局，2011) 。30 年來人口城鎮化快速發展，1980 ～2010 年，年均增加近1 個百分點。其中，前半期，人口城鎮化率從1980年的 19． 4%上升到 1995 年的 29． 0%，年均增加 0．64 個百分點； 後半期繼續加速，人口城鎮化率從1996 年的 30．5% 上升到 2010 年的 49． 7% ，年均增加 1． 37 個百分點，速度是前半期的 2 倍( 見圖 1) 。在加速推進的進程中，我國人口城鎮化發展中國特色明顯。

　　第一，人口城鎮化滯後於工業化。國際經驗表明，城鎮化率與工業化率合理比值為 1． 4 ～2． 5( 趙文丁，2003) ，2010 年我國為 1．06，尚未進入合理區間。投資拉動型主導的發展方式，過早追求發展資本密集型產業，出現了資本替代勞動的趨勢，同時服務業發展滯後，導致「高增長、低就業」，就業彈性逐年下降，由「九五」期間的 0．14 下降到「十五」期間的 0． 12，2008 年僅為 0． 08( 易鵬，2009) ，是發展中國家平均水平的 1/4 和發達國家的 1/6，使得城鎮吸納勞動力及人口能力不足。

　　第二，人口城鎮化滯後於土地城鎮化。2000 年以來，土地城鎮化率以年均 3． 8 個百分點快速增長( 潘家華、魏後凱，2009) ，人口城鎮化率年均提高 1． 4 個百分點，相差近 3 倍。事權與財權不對等的財稅體制和追求 GDP 增長的衝動，導致地方政府通過經營土地彌補支出，將城鎮化等同於城市建設，注重「規模擴大」，忽視「產業聚集」，難以為勞動力轉移創造就業條件，同時提高農民轉移成本，延緩人口城鎮化進程。

　　第三，戶籍人口城鎮化滯後於常住人口城鎮化。由於城鄉差距導致大量農村人口進城，近三成農業戶籍人口居住在城鎮( 汝信等，2012) ； 但由於城鄉戶籍承載的福利人均相差 33 萬元( 傅沙沙，2011) ，目前只有 1． 7% 的農民工落戶城鎮，導致大量農村人口進城後仍然持有農業戶籍，出現戶籍人口城鎮化低於常住人口城鎮化近 20 個百分點。二元戶籍制度制約農民工在城鎮長期定居和消費，成為人口城鎮化進程中的制度瓶頸。

　　2． 2 人口城鎮化進入新一輪發展時期

　　「十二五」期間，中國人口城鎮化率將超過 50% ( 姜衛平，2010) ，到 2011 年末人口城鎮化率已達51． 27% ，城市人口首次超過農村人口，城鎮化發展方向由單純速度向速度與質量並重轉變，改革進入以推進深度人口城鎮化為特徵、促進城鄉一體化的新階段。

　　第一，人口城鎮化空間形態將由東部、大城市為主向中西部、中小城市和小城鎮分散轉變，從空間布局上構建新的城鎮化戰略格局。2009年農民工東部達9000萬人，比2008年下降8．9%，中、西部分別為2500萬人、3000萬人，分別增長33．2%、35．8%；長三角、珠三角農民工分別為2800萬人、3300萬人，比上年減少7．8%、22．5%；2007年城市和城鎮分別有655個、1．9萬個，比1978年增長2．4倍、7．9倍，其中，200萬人以上、20萬人以下城市分別為41個、264個，增長4．1倍、5．4倍(發改委城市與小城鎮改革發展中心課題組，2010)，城鎮、小城市增長速度超過大中城市的增長速度。

　　中國中、西部基礎設施建設逐步完善，產業供應鏈初步形成，已具備新城市群接納產業轉移的基礎。中國城鎮化發展以「沿海及京廣、京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，特大城市和大城市為龍頭」為主，向重點培育壯大中西部新城市群，尤其是小城鎮，加強對農村的輻射能力轉變，並作為新的經濟增長極，進一步吸納人口、壯大經濟，帶動城鄉、區域協調發展。

　　第二，人口城鎮化遷移模式由「鐘擺式」向「穩定式」轉變。遷移主體由第一代農民工向新生代農民工轉變，2009 年 1． 5 億外出農民工中 60%為「80、90 後」，達 1 億人。相對於第一代以勞務流動為主農民工，新生代農民工勞動力成本增加，回報預期提升，土地情結弱化，由半農、半工為主轉變為非農為主，定居城鎮的意願強烈； 遷移單元由勞動力個體流動向舉家遷移轉變，1990 ～2005 年，流動人口性別比由 125 下降至 101，女性遷移流動大幅增加，農民工從流動逐漸轉為定居( 段成榮等，2008) ，20% 攜家眷進城定居，達 3000 萬人( 發改委城市與小城鎮改革發展中心課題組，2010) ； 遷移動力由生存型向發展型轉變，流動人口思想觀念、生活習慣、行為方式與城市不斷融合，向上流動意願強烈，市民化訴求剛性，人口城鎮化穩定趨勢顯著。

　　第三，人口城鎮化聚集效應由人力資源向人力資源和人力資本並存轉變。中國是世界勞動年齡人口數量最多的國家，超過歐洲人口總和，人口紅利創造經濟增長動力。2010年15～64歲勞動年齡人口為9．9億；未來近25年，中國還處在「人口紅利期」；2050年仍達8．8億人；與2000年基本持平，勞動力供給數量優勢將繼續保持。

　　目前沿海地區出現技術與普通工人雙缺的「民工荒」現象。一是東部地區農民工工資較低，勞動條件較差，用工制度難以充分保護農民工權益，使得農民工跨區流動拉力不足； 二是沿海製造業升級，推動沿海製造業加速向內地、中西部轉移，外加農村政策傾斜、生活成本相對較低、比較效益相對較高，為農民工就近就業提供內在動力。

　　勞動力優勢與產業梯度發展，仍將保持未來 10 ～15 年「中國製造」的人力資源優勢。同時隨著農村人口受教育程度不斷提高，流動人口平均受教育年限從1982年的5．58年增加到2005年的8．89年(段成榮等，2008)，從平均小學水平上升到初中水平，人口城鎮化促進人力資本提升、聚集重組，逐步實現由「廉價規模勞動力」向「技能勞動力」再向「知識勞動力」轉變，實現質量對數量的替代，不斷提升中國在國際市場中人力資本優勢。

　　第四，人口城鎮化由農村勞動力轉移為主向解決農村人口發展問題為主轉變。農村轉移人口中勞動年齡人口佔84%，一方面隨著戶籍制度改革，農民工特別是大規模新生代農民工在城鎮落戶，農村人口將呈現「兩頭高、中間低」特徵。0～14歲少兒人口和65歲以上老年人口分別比城鎮高5．35和1．06個百分點，勞動年齡人口則比城鎮低6．41個百分點，其中20～35歲生育旺盛期人口比城鎮低5．86個百分點(見圖2)，加上城鄉生育水平差距不斷縮小，導致「城鎮出生率相對提高、農村死亡率相對提高」，城鎮人口比重自然升高的同時，農村留守兒童、老人、婦女等人口發展問題凸顯；另一方面隨著產業梯度發展，大量產業向中西部、小城鎮轉移，農民工就地城鎮化比例大幅增加，使得農村人口發展問題得以緩解。

　　因此，「十二五」乃至更長時期，人口城鎮化發展新階段要求將人口城鎮化與經濟增長放在同等重要地位，城鎮化發展格局由簡單依賴自然資源承載力向自然資源和制度資源綜合承載力轉變，城鎮對流動人口由經濟制度接納向經濟、社會制度共同接納轉變，流動人口政策重點由就業服務向就業、定居服務並重轉變。

　　3 人口城鎮化發展思路及目標

　　3．1 思路

　　以科學發展觀為指導，把人口城鎮化作為深化改革的主導力量，改變以城鄉間二元結構和城鎮內二元結構為主要特徵的社會制度構架，堅持立足國情，圍繞加快人口城鎮化進程，以擴大城鎮就業、戶籍制度改革為基本導向，發揮人力資源優勢，促進發展方式轉變，大力提高人口城鎮化水平和質量，推動城鄉公共服務均等化，促進人口與經濟、社會、資源、環境協調可持續發展，實現城鄉一體化，走出一條中國特色人口城鎮化道路。

　　3．2 目標

　　到 2020 年，人口城鎮化率達到 60%，超過世界城鎮化平均水平，戶籍人口城鎮化率達 50%，實現中小城市和小城鎮基本公共服務均等化，城鎮就業比重達到 55%，城鄉發展相對差距擴大趨勢得到遏制。

　　到 2030 年，人口城鎮化率達到 70%，達到中等偏上收入國家城鎮化水平，戶籍人口城鎮化率達60% ，實現城鎮基本公共服務均等化，城鎮就業比重達到 65% ，城鄉發展絕對差距趨於縮小。

　　到 2050 年，人口城鎮化率達 80%，達到中等發達國家城鎮化水平，戶籍人口城鎮化與人口城鎮化並軌，實現城鄉基本公共服務均等化，城鎮就業比重達 75%，城鄉進入均衡發展時期。

　　3． 3 原則

　　城鎮化本身是一個綜合概念，涉及到人口聚集、產業轉移、生活方式轉變等多重內涵。因此，實施人口城鎮化戰略是一項系統工程，需要協同人口、土地、交通、社保、就業、住房、農業等部門共同開展。在科學調控人口、合理利用土地、優化基礎設施、推進公共服務、促進經濟包容性增長等領域協調發展，需要處理好以下幾組關係：

　　第一，在主體方面，處理好市場和政府的關係。從本質看，地區之間、城鄉之間的經濟差別是人口跨區域流動遷移、人口城鎮化的內因。從長期看，在市場機制的作用下，勞動力從高收益的發達地區、城市向低收益的欠發達地區、農村流動，工資收益率差距不斷縮小，最終實現區域、城鄉均衡發展； 從短期看，規避市場外部性，引導人口合理流動遷移，政府需要發揮宏觀調控作用，通過信息引導和規劃先行，消除人口城鎮化過程中的盲目性。

　　第二，在驅動力方面，處理好經濟驅動和社會驅動的關係。國際經驗表明，國家發展戰略決定城鎮化格局，不同的戰略方向決定不同的城鎮化格局。在基於公平的社會發展主導下的國家，城鎮化表現為中小型城市的城市集群和多中心的發展，基於效益經濟增長主導下的國家，城鎮化表現為大型城市和超大型城市的飛速發展。我國在近 20 年城鎮化加速發展階段，大城市無限膨脹，小城鎮逐步萎縮，城鎮格局的馬太效應越來越明顯，未來要更加註重城鎮化質量，更加註重城鎮化過程中的社會驅動，更加註重流動人口公共服務均等化，最終推動實現協調均衡的城鎮化格局。

　　第三，在戰略方面，處理好傳統戰略與現代戰略的關係。城鎮化是以工業化為支撐，國際先發國家城鎮化道路主要通過「先污染、後治理」，「初期內部粗放式增長、後期通過產業結構的外部轉移實現集約式發展」的傳統城鎮化戰略，完成了城鎮化的升級過程。但是隨著環境問題國際化、貨幣化以及產業國際梯度轉移空間有限，後發國家難以延續先發國家的傳統城鎮化道路，必須在城鎮化進程中，安排產業布局要充分考量環境成本，實施現代的可持續發展城鎮化戰略，實現經濟效益、生態效益和社會效益的綜合效益最優，努力形成人口均衡型、資源節約型、環境友好型的城鎮發展新格局。

　　第四，在區域方面，要處理好因地制宜和整體推進的關係。中國最大的特點是區域發展不平衡，在城鎮化推進的進程中，除了在國家層面制定城鎮化統一規劃實施整體推進外，各地更要因地制宜實施具有區域特色的城鎮化道路，最終實現協同發展。在近期，東中西區域、大中小城市可以通過積分制、設門檻等制度實施遞次發展戰略，西部地區要充分利用區域資源比較優勢，合理規劃產業布局，引導產業和人口向西部地區資源環境承載能力較好的地方集聚，來化解人口集中湧向東部地區的問題，同時通過改善交通網路等基礎設施的通達性來引導產業向中小城市和小城鎮布局，增強中小城市和小城鎮吸納人口的能力，即而緩解特大城市的壓力。

　　第五，在戰略重點方面，要處理好城鎮發展和農村發展關係。城鄉關係長期以來是一對孿生兄弟，城鎮發展需要農村支持，農村發展需要城鎮帶動。我國在發展的不同時期實施不同的戰略重點，在城鎮化初期，通過農村支持城市，為城鎮化奠定了堅實的產業基礎。目前處在促進城鄉一體化發展階段，必須使城鎮和農村協同發展，實施城鎮化和新農村建設雙輪驅動，讓進城流動人口在城鎮享有平等的發展機會、融入城鎮，讓留在農村的人口共享改革發展成果、安居樂業，做到進城和留鄉各得其所。

　　4 推進人口城鎮化的路徑分析

　　4． 1 基本路徑

　　「十二五」期間優先發展小城鎮，在放開小城鎮戶籍的基礎上，享受小城鎮福利保障水平，大力發展勞動密集型產業，以小城鎮作為新增就業的主體，促進就地城鎮化，推動現代農業的建立和發展。「十二五」期間放寬、2020 年前放開中小城市戶籍，發揮其在推進工業化的主體作用，推動製造業由大城市向中小城市轉移，不斷擴大中小城市吸納勞動力和人口的能力，提高中小城市對小城鎮的輻射能力。

　　大城市郊區放開、特大城市輪候，2030 年前放開大城市的戶籍制度； 十二五期間及更長時期，培育壯大中西部為主的城市群，發揮城市群的帶動作用，推動產業升級，提高第三產業和現代服務業的比重； 2050 年基本形成大中小城市和小城鎮協調發展的格局，實現城鄉一體化。

　　4． 2 供需分析

　　4． 2． 1 人口城鎮化供給測算

　　(1)未來農村轉移人口規模。2020年人口城鎮化要實現60%水平，城鎮總人口將由2010年的6．7億增加到2020年的8．5億，增加1．8億，其中自然增長0．4億，農村轉移1．4億，年均轉移1400萬人。

　　(2) 未來農村轉移勞動力攜帶家眷規模。目前，中國農村轉移人口主要以勞動力為主，家庭中大約還有3000萬子女和2000萬老人留在農村，如果在2020年前解決流動人口子女教育和老人贍養問題，進城攜帶率分別按70%、50%估算，轉入城市3000萬，在不增加就業壓力的條件下，有利於啟動內需、提高城鎮公共服務資源利用效率，推動人口城鎮化進程。

　　(3) 未來農村轉移人口就業規模。在剩餘需要轉移的 1．1 億人口中，「就地城鎮化」和「農村流入城鎮」人口按1∶1計算，均為0．55億人，其中需提供「農村流入城鎮」就業崗位4620萬個，年均462萬個，「就地城鎮化」2753萬個，年均275萬個。每年由農村轉移的勞動力共需提供新增就業崗位737萬個。

　　4． 2． 2 人口城鎮化需求測算

　　(1) 從人口城鎮化發展的區域不平衡看。我國人口城鎮化東、中、西部呈階梯分布，2008 年東部地區人口城鎮化率為54．7%，高出全國平均水平9個百分點；中西部地區為43．5%和37．2%，分別低於全國平均水平2．2個和8．4個百分點，人口城鎮化率不足40%的後8個省全部為中、西部省份。2010年，中國660多個城市中，沿海省份雖不到300個，但它們佔全國城市人口總量的55%，平均而言，每個沿海省份城市的人口數量要比非沿海省份城市多 30 萬人。

　　同時，人口城鎮化發展的不平衡性也為我國人口城鎮化發展提供了潛力。如果實施均衡型人口城鎮化戰略，未來10 年，東部人口城鎮化每年1 個點，由55%提高至65%； 中部每年1． 5 個百分點，由44% 提高至 60% ； 西部每年 1． 3 個百分點，由 37% 提高至 50% ，人口城鎮化率在 2020 年將達到 60% 。(2) 從人口城鎮化滯後於土地城鎮化看。超前的土地城鎮化可以為後期人口快速城鎮化提供空間支持。2001 ～2010 年中國城鎮人口增加 2． 1 億，按照中國土地城鎮化超前於人口城鎮化 2 倍保守估計，如果實施集約型人口城鎮化戰略，超前的土地城鎮化可再容納 2． 1 億轉移人口。

　　(3) 從工業化超前於人口城鎮化看。如果中國在產業發展過程中處理好第二產業中的勞動密集型和資本密集型產業的關係，在產業發展的時候考慮到就業目標，重點發展符合中國的資源稟賦特徵和比較優勢勞動密集型產業，同時加大第三產業內部結構升級，引入市場機制，打破行業壁壘，促進對勞動力的需求。如果能使平均就業彈性提高到 0． 2( 依然低於發展中國家的平均水平) ，年均 7% ～8% 的 GDP 增長能帶來 1500 萬個就業崗位。

　　4． 3 具體方案

　　分區域看，東部地區城鎮格局網狀發展，重點提高大城市輻射能力，加大中小城市尤其是小城鎮人口聚集度，合理疏散大城市流動人口； 中部地區城鎮格局帶狀發展，重點培育城市群、壯大中小城市、優先發展小城鎮，提高就地吸納農村轉移人口能力； 西部地區城鎮格局點狀發展，適度發展大城市，重點扶持中小城市，引導人口向城市聚集。

　　4． 3． 1 就業促進

　　城鎮就業是農村人口流向城市的必要條件。加速人口城鎮化需實施就業優先戰略，重點解決新的農村轉移勞動力流向。

　　第一，優化城市產業布局。以產業發展為基礎，以就業崗位增加為前提，促進農村人口向城鎮轉移。完善促進就業、鼓勵創業、扶助失業等系列相關政策。優化產業結構，大力發展第三產業、中小企業，技術密集型和勞動密集型產業並舉，積極開發公益性就業崗位，支持非全日制、臨時性、季節性等靈活多樣的、非正規的彈性就業形式，擴大就業崗位。完善公共就業服務體系，促進跨區域勞務協作和國際勞務輸出，健全就業援助制度。拉伸產業鏈，增加附加值和提高就業彈性，促進產業結構升級。

　　第二，提高農村轉移勞動力就業率。建立城鄉統一的勞動力市場，健全就業信息傳遞機制，充分利用網路、電視、電台、報紙等發布就業政策和勞動力供需信息，提高農民工就業參與率。發展壯大農民工勞務組織，推進農村剩餘勞動力有序轉移。建立小城鎮工業園區，促進產業聚集，提高小城鎮吸納農村勞動力能力。通過稅收優惠等措施，營造自主創業、非正規就業等多種就業方式的市場環境，擴大就業規模。

　　第三，提高農村勞動力素質。扶持面向勞務市場的農民工職業學校，逐步實現免費教育； 通過政府補貼對農村轉移勞動力進行技能培訓，做到「人人有技能」； 建立與專業技術職稱並軌的專業技能職稱體系，提升農村勞動力職業技術能力，提高熟練工、技術骨幹社會地位和收入回報，增強參與市場競爭和就業能力，創造向上流動機制。

　　第四，提高勞動者工資收入。目前，我國處在由低收入國家向中等收入國家轉變階段，但我國在要素分配過程中，勞動收入分配相對不足，導致貧富差距越拉越大，難以實現由「金字塔」結構向「橄欖型」結構轉變，極易掉入「低收入」陷阱。促進就業的最終目標是實現結果均等，即通過優化國民收入分配結構，創造條件使更多群眾擁有財產性收入，擴大中等收入者比重，培育中產階級。加大收入分配製度改革力度，通過一次分配，完善最低工資保障制度，提高勞動報酬占國民收入的比例，提高工資收入占勞動收入的比例，確保工資隨勞動生產率增長而增長。通過二次分配，為勞動者提供醫療、養老、失業、工傷、生育等保障，建立健全社會救助制度。

　　4． 3． 2 戶籍制度改革

　　第一，逐步剝離戶籍制度關聯福利。改革與現行戶籍制度相關聯的不合理制度，是成功實現戶籍制度改革的根本。我國現行戶籍管理制度是一種身份制度，將農村和城鎮人口人為地分割為性質不同的農業戶口與非農業戶口，並在就業、就學、就醫等社會保障領域實施差別化福利待遇，造就了不平等的城市階層和農村階層，是計劃經濟模式的產物。在市場經濟條件下，推進戶籍制度改革，打破城鄉二元結構，是一項系統工程，涉及社會管理體制系列問題。只有逐步剝離賦予在戶口上諸多不合理功能，淡化其戶口作用，使其返璞歸真，恢復戶口僅作為統計的本來面目，才能保證戶籍制度徹底改革。

　　第二，推行一元化戶籍登記。逐步取消農業戶口與非農業戶口的分類登記形式，回歸戶籍的人口登記功能； 配套推進附著於戶籍之上的社會福利制度改革，將就業、勞動保障、教育、醫療衛生等權利獲取由「門檻式」向「階梯式」過渡( 王列軍，2010) ； 實行居住證制度，納入屬地管理，以居住年限、社會保障參保年限作為獲得基本公共服務和落戶的條件，優先推進家庭流動和新生代流動人口的市民化進程。

　　第三，穩步推進農村土地流轉。對農村居民轉為城市居民的，允許其在一定時期內繼續保留承包地、宅基地及農房的收益權或使用權，確保農村和土地的「穩定器」和「蓄水池」的戰略地位。鼓勵進城農民將土地承包經營權、宅基地採取轉包、租賃、互換、轉讓等方式進行流轉，土地實施規模經營入股集體分紅，土地承包權轉讓收取租金等方式增加進城農民財產性收入，作為進入城鎮的啟動資金和城鄉待遇差別的補償。

　　第四，強化流動人口公共服務管理統籌協調職能。實現流動人口管理重點由治安管理為主向公共服務為主轉變，徹底改變流動人口作為區域社會治安隱患的管理模式，樹立流動人口公共服務管理均等化的新理念，逐步實現流動人口在住房、教育、衛生、社會保障等基本公共服務享受戶籍人口同等待遇。

　　4． 4 保障措施

　　第一，制定實施國家人口城鎮化發展戰略。整合經濟社會資源，綜合編製國家人口城鎮化中長期規劃，統籌人口城鎮化與人口分布、產業結構調整、內需啟動、城鄉收入分配等之間的關係，科學規劃市、鎮、鄉、村布局，促進城市和小城鎮、農村協調發展。

　　第二，構建加速人口城鎮化的財稅體制。理順中央和地方財政分配關係，適時建立和完善以居民財產、居民消費為稅基的稅收制度，中央財政按人口規模補助地方公共服務資金，逐步形成地方財政收入隨人口聚集度增長的機制，引導地方發展重點由經濟增長向人口聚集和居民生活改善等城市綜合能力提高轉變； 適度降低鎮、小城市和中等城市增值稅的中央分成比例，為中小城鎮發展提供條件。

　　第三，擴大中小城市、中心鎮的發展許可權。按照城鎮實際管理的人口規模，賦予相應行政管理許可權，增加機構人員編製，加大土地、規劃和投融資制度改革； 根據城鎮常住人口規模，開展「擴權強鎮」試點，常住人口規模超大鎮設立「鎮級市」，建立一級獨立財政和行政管理體制； 常住人口規模大鎮試點賦予縣級行政和執法許可權。

　　第四，保障特殊群體利益。對勞動力轉移導致養老資源緊缺的家庭實行政府救助，建立農村社區養老服務網路，發展公益性非盈利養老機構，不斷提升農村老齡人口的福利水平； 暢通留守兒童與外出父母的心理溝通和交流渠道，免費學校寄宿，大力提高農村教育質量； 確保農民工生育政策平穩過渡，延續農民工進城後的農村生育政策，通過漸進實施「雙獨—單獨—全面二孩」的生育政策，逐步淡化生育政策城鄉差別。

　　第五，建立人口城鎮化發展評價體系。科學制定人口城鎮化質量評價指標體系，加大農民工吸納、就業安置、戶籍保障以及服務質量等指標權重，監測人口城鎮化進程和質量，定期發布人口城鎮化評價結果； 將人口城鎮化納入政績考核、重大事項督查範圍，強化人口城鎮化在經濟社會發展中的作用。