公共預算改革

公共預算公開是公共預算改革的根基

全球預算透明指數，中國排名居末

國際預算夥伴是一個旨在推動各國政府預算公開的非政府組織，他們發布的2012預算透明指數對全球100個國家的財政預算透明度進行了分析，結果顯示：中國以11分（滿分100）的得分位居第85位，遠低於全部受調查國家的平均分43。中國政府目前僅有年內報告、年終報告、和審計報告這3份文件對外公開，預算提案、財政預算案只供內部使用，而預算前報告、公民預算案、年中審查沒有發布。與其他國家相比，中國政府公開的文件不僅數量有限，而且質量和全面性都較低。[詳細]

國家財政資金主要源於納稅人，政府如何用，為何用，用向何處？必須向納稅人有一個交代，向納稅人負責，唯一的辦法是公開透明。這不僅是政府應盡的義務，而且也是建設民主法治政府，提高執政的合法性和公信力的需要，是反腐倡廉的治本之策。[詳細]

預算信息的公開應該既包括人大審議之前預算草案信息的公開，也包括人大對審批預算過程的信息公開。其中預算草案信息的公開主要應有三方面要求：（1）政府預算必須全面、準確地反映政府財政活動的真相，所有財政收支都應當在預算中詳細批露。政府報送的預算草案至少應詳細到項，而不能僅僅列出類或款。特別是對普通老百姓較為關注的政府開支，如政府部門「公車使用、公款接待、公款出國」等行政成本支出，應在政府預決算中以較詳細的類別列出。並且，應將目前遊離於預算之外的收入和開支均納入預算，以杜絕龐大的預算外資金的濫用。

（2）預算信息應該能讓人大代表和納稅人、媒體、分析人士及時、便捷地獲取。要做出科學的判斷和決策，僅僅靠人代會開會的幾天時間肯定是不夠的。財政部門應將詳細預算在將預算草案提交財經委和預工委初審時也一併交給人大代表，讓他們有充分的時間審閱、判斷和進行必要的調研。這在目前網路極其發達的條件下通過給代表發送電子郵件等方式就能輕易辦到。同時，預算草案本不應屬於國家秘密，而屬於應當讓公眾及時知曉、與公眾切身利益相關的信息，因此，也應通過報刊、網路向社會公眾提前公開，以使公眾能在初審階段就能了解，並將自己的意見及時反饋給人大代表，使人大代表得以在人大會議上代表民眾表達意見，使預算中的公眾參與得以實現。

（3）預算信息必須易於理解、具有可讀性。由於預算本身涉及很多專業知識，如果預算編得象「天書」，代表看都看不懂，談何審議?因此，政府預算信息應該力求一目了然，用詞避免模糊概念，詳細說明各種收支的標準和依據，為代表和公眾理解預算信息提供背景知識。同時，預算信息還應包括對上年度財政資金使用效益的評估說明，從而為本年度改進支出結構提供依據。[詳細]

美國的預算信息透明為公眾監督打開了方便之門，無論行政部門還是國會，只要是參與預算過程的組織機構，都有向公眾提供充分的了解預算信息的責任。總統的預算草案完全向社會公開，公眾可以方便地在相關的官方網站（如總統預算管理辦公室的網站）和書籍文件中查閱到，通常有數千頁之多。國會的預算文件及預算會議也是公開的。國會審查和辯論預算的會議也向公眾開放，公眾可以現場旁聽，也可以在相關網站或電視上收看實況轉播。

除了美國，目前世界上很多國家在預算監督透明化方面都已形成了相當成熟的經驗，包括允許公眾旁聽會議、出版議會辯論日誌、實況轉播議會活動全程等。在加拿大，議會活動會全天候報道，包括眾議院辯論、參議院會議、議會委員會的聽證會、特殊事務調查等。在中東地區，以色列議會是透明度最高的議會，除非法律規定和議長認為會危害國家安全，議會活動均應向公眾和媒體公開，媒體可以任意進入議會。英國議會除了允許傳媒對議會報道外，還實行文件公開制度。平民院的各類文件一律向公眾公開，其中包括平民院法案、平民院材料、貴族院材料以及奉旨呈文。[詳細]

強化人大對公共預算的監督和審查

完善《預演算法》，強化政府預算約束

李煒光：一部好的預演算法，首先須體現分權制衡的遊戲規則與法定預算授權程序，以憲法界定政府的公共責任和權力邊界；其次，應釐定人民代表大會的職能，使其成為真正的「財政議會」；再次，還須建立完善的事前、事中及事後監控。

去年由17位教授就《預演算法修正案》寫了一封公開信，其中給出的五條建議是我們的一致意見，是現行預演算法應當加以改進的方面： 第一，建議賦予人大代表預算修正權，更好地落實憲法和法律賦予人大的預算審查、批准與監督職能；建議進一步明確預算的權力主體，強調全國及各級人大對於本級預算的權力主體作用。第二，建議明確預算執行過程中的法定授權原則和人大的預算執行監督權。預算編製、預算執行等條款應該遵循法律保留原則，不應該隨意授權給行政部門進行立法。第三，建議明確國庫的構成、支配權與經理，確立央行的國庫經理地位。第四，建議完善預算支出項目相關的信息公開條款，提高預算透明度。另外，對於公眾申請預算公開的異議處理機制應該明確。第五，建議進一步明確《預演算法》的法律責任，補充、明確對違法行為的懲罰責任條款。[詳細]

我國人大會期較短，一年一度的全國人民代表大會會議會期一般不超過15天，地方人代會只有幾天，會上要討論的問題非常多，留給人大代表審查預算的時間就更少了，最多不超過一天，甚至只有幾個小時。特別是自從2005年開始在人代會上不再宣讀預算報告，改為書面審議後，人大代表對預算的關注程度明顯下降。目前每年人代會審議的中心是政府的工作報告，而在多數國家，預算都是立法機構審查的重中之重。應該儘快恢復預算報告在人代會上的宣讀程序，增強對預算報告的審議時間，將政府的大政方針通過政府預算體現出來，使預算報告成為人大審議的重點，以預算來約束政府的政策。[詳細]

要使政府預算真正起到「預」算的作用，至少要實行以下兩種改革方案中的一種：或者改變預算年度的起始時間，從日曆年度的7月1日起到第二年的6月30日；或者改變各級人大的會期，從每年春季改到秋季，提前審議通過下一年度的政府預算。而且，要把預算通過後的「預算一年」提前到預算通過前，事先制定出各單位分項目的預算，再將詳盡的單位預算匯總成政府預算提交人大審議通過。[詳細]

目前人大雖然有財經委員會和預算工作委員會，但是人大對預算的審查監督仍受限於人力、物力、財力的制約，應加快提高人大代表特別是財經委委員的專業化、職業化水平，同時應繼續增強人大常委會預算工作委員會的職能，使其能夠發揮類似美國國會預算局（CBO）的作用，以解決人大與政府之間的信息不對稱問題，為人大審查監督政府預算提供更好的決策建議。[詳細]

在發達國家，預算案提交議會全體會議審議之前，通常要由常設的預算委員會（撥款委員會、財政委員會等）及其下屬的小組委員會進行刨根問底的嚴密盤查。美國1974年設立了國會預算局（CBO）。國會預算局現聘有232名專職工作人員，其中204名為專家，28名為秘書等普通助理人員。他們負責幫助國會制定預算計劃，幫助國會保證預算案的實施，幫助國會評估聯邦政府履行新職能所需經費，以及幫助國會分析預算及經濟政策。[詳細]

參與式預算

參與式預算是一種民眾能夠決定部分或全部可支配預算或公共資源最終用處的機制和過程。在這種創新的決策過程中，公民直接參与決策，討論和決定公共預算和政策，確定資源分配、社會政策和政府支出的優先性，並監督公共支出。

參與式預算的最初目的是將弱勢群體吸納進決策過程，通過公平分配資源、激勵行政改革和監督行政官員，促進公共學習和積極公民權，消除社會排斥、實現社會公正，推進政府管理體制改革。參與式預算將直接民主和代議制民主結合起來，是參與式民主的一種形式。[詳細]

在中國，參與式預算的實踐始於2005年浙江省溫嶺市新河鎮，該鎮以民主懇談的方式，將公眾參與納入到基層人大制度框架內，探索建立參與式預算機制，觸及預算決策過程的深層機制，開創了中國基層公共預算改革的先河，引起學界與媒體的廣泛關注。目前參與式預算正在其他很多地區試點，主要是基層（城市街道、鄉鎮和社區），且有日益向縣、市層級推進的趨勢。[詳細]

目前，溫嶺市16個鎮（街道）已全面推廣參與式預算，總體操作程序漸趨規範，實際效果也十分明顯。各地的做法雖略有差異，但主要程序一般包括：一是會前初審。人代會前，以民主懇談為主要形式，組織人大代表和民眾代表初審政府預算草案。人大代表由鎮人大統一組織，民眾代表通過自願報名、推選邀請、隨機抽取等方式產生。初審程序為：先確定經濟發展、社會事業、村鎮建設、環境衛生、綜合治理等若干個初審小組；再舉行分組初審懇談，人大代表和民眾代表對預算草案逐項進行懇談、討論，鎮政府負責人回答有關問題；懇談會後鎮政府研究吸收初審意見並修改預算草案。在初審階段，還呈現出許多亮點。比如懇談之前開展預算相關知識培訓，提高人大代表和民眾代表預算審查監督的能力；通過乒乓球搖號的方式，在民眾中隨機抽取代表參與預算民主協商；將預算放到各個村居與基層老百姓進行充分、廣泛協商。

二是大會審查。人代會期間，採取分組與集中相結合的方式，通過大會審議、詢問、辯論、提出預算修正案等形式，加強對預算草案的審查。其中比較有亮點的是，人代會專門安排日程，開展大會集中審議和集中詢問，讓人大代表與政府圍繞預算進行互動對話、充分溝通；人大代表5人以上可聯名提出預算修正案，並在票決之前進行深入辯論，賦予人大代表實質性決定預算修正和調整的權利。

三是會後監督。人代會後，要求鎮政府半個月內及時公開預算及「三公」經費，其中公開的「三公」經費除了當年度預算外，還將上年度的「三公」經費執行情況、當年車輛計劃購置情況以及現有車輛數、核編車輛數等信息同步公開，成為國內預算信息公開的典範。同時還專門設立鎮人大財經小組，協助鎮人大對預算執行情況進行全程監督，要求政府每月向鎮人大及財經小組報送預算報表，年中彙報預算執行情況。[詳細]

結語：

在公民社會發育尚不夠完善、人民代表大會暫處於弱勢的今天，在推進預算改革、實現財政民主方面，人們有理由對執政黨寄予更多的期望。我們也相信，為了維護自身的執政合法性，為了實現自身的執政利益，執政黨有足夠的決心和動力推進改革。

當然，從長遠來看更需要納稅人權利意識的覺醒，以及由此產生的真正意義的民主選舉。

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