周偉：論我國地方立法存在的問題及其解決

　　關鍵詞：地方立法/立法問題/立法出路　　內容提要：地方立法是我國立法的重要內容，我國地方立法存在缺乏必要性、具體性、越權嚴重、衝突廣泛、操作性差等問題；這些問題導致大量立法資源被浪費，不利於法的價值的實現、社會主義法制的統一、法律作用的實現，法律適用無所適從、地方保護主義合法化。地方立法存在問題的原因主要是地方立法目的不當、立法主體立法技術的欠缺、地方立法主體觀念滯後、立法依據不明、相應的國家機關怠於履行立法監督職責。解決地方立法問題的出路在於端正立法目的、更新立法觀念、實行立法專業化、明確地方立法依據、強化立法監督責任，建立地方立法「良法」標準等。　　地方立法包括地方權力機關的立法和地方行政機關的立法。地方權力機關的立法權源於憲法和組織法及立法法的規定。近年來，地方立法被廣泛運用，並保持著上升勢頭，其逐年遞增的比率遠遠大於中央立法。由於主客觀方面的原因，使得地方立法存在諸多問題。　　一、地方立法存在的問題　　憲法和法律雖然對地方立法基本問題做了規定，但從立法現狀來看，地方立法實行的狀況並不盡如人意，地方立法尚存在許多問題。　　（一）地方立法缺乏必要性　　並非所有的事務都需要地方立法，地方立法是有其必要性的。筆者認為，地方立法的必要性包括地方性和具體性。　　1.地方立法缺乏地方性。　　我國地域遼闊、人口眾多，是個多民族國家。不同的民族文化、民族習慣需要不同於全國統一實施的法律制度；不同的地理、氣候要求適用不同的法律制度處理這些特殊事務；特定地區的特定政治、經濟文化制度要求地方立法機關享有自主性立法解決地方特定政治、經濟文化問題。面對中國各地的具體情況，在中央立法完成之後，各地還應該根據地方的實際情況制定富有地方特色的地方立法，確保中央立法在地方得以實現。因此，地方性是地方立法的靈魂，沒有地方性的地方立法是無謂的立法。　　關於地方立法的地方性，有學者已經進行了闡述：地方立法能充分體現本地經濟水平、地理資源、歷史傳統、法制環境、人文背景、民情風俗等狀況，適合本地實際。在突出地方立法針對性的同時，應將執行性、創新性和自主性同解決本地實際問題結合起來[1]。就執行性地方立法而言，地方性指的是把中央立法和地方特定條件結合起來予以立法；就創新性地方立法而言，地方性指的是該地方存在適應地方創新立法的條件；就自主性地方立法而言，地方性指的是解決地方性特殊問題。因此，地方性是地方立法的前提條件。　　遺憾的是，我國的地方立法缺乏地方立法的靈魂性條件，一些不具有地方特殊性的地方也紛紛進行地方立法，為立法而立法的現象比較嚴重。例如：就行政首長出庭制度而言，國務院公布了《國務院關於印發全面推進依法行政實施綱要的通知》（國發［2004］10號）。為了落實該文件精神，湖北省政府2006年出台了《關於加強行政複議和行政應訴工作的意見》［鄂政發［2006］38號］。隨後，湖北省公安廳於2007年作出《關於加強行政複議和行政應訴工作的意見》，湖北省勞動保障廳於2007年頒布實施了《湖北省勞動保障廳行政複議和行政應訴工作綜合試點實施方案》，武漢市質量技術監督局制定了《關於加強行政複議和行政應訴工作的意見》和《關於明確行政複議和行政應訴工作職責的通知》等文件；鄂州市人民政府下發了《關於加強行政複議和行政應訴工作的意見》和《鄂州市行政機關首長出庭應訴暫行辦法》；黃岡市人民政府作出了《黃岡市人民政府關於加強行政複議和行政應訴工作的意見》（黃政發［2007］12號）、咸寧市人民政府於2007年1月頒布了《咸寧市人民政府關於加強行政複議和行政應訴工作的意見》（咸政發［2007］3號）、鍾祥市人民政府於2007年4月頒布了《鍾祥市人民政府關於加強行政複議和行政應訴工作的意見》；荊門市掇刀區政府制定《行政機關行政訴訟應訴工作暫行辦法》、竹山縣政府發布了《縣政府關於印發行政機關首長行政訴訟出庭應訴規定的通知》等，這些地方性規章、決定都對行政首長出庭應訴作出了制度性安排。從國務院到縣級政府，甚至區政府都做出相同或相近的規定。事實上，湖北省在行政複議和行政訴訟方面沒有什麼特殊的情況，只要各級行政機關按照國務院的規定予以執行就行了。這種缺乏地方性盲目立法的地方立法實在是沒有必要。　　2.地方立法缺乏具體性。　　地方性立法缺乏具體性主要表現在執行性地方立法。由於中央立法的普遍性和概括性，因此地方立法應當將這種普遍性和概括性具體化，使地方立法具有可操作性。但是，我國地方立法卻缺乏這種特性。這種具體性的缺乏主要表現在地方立法對上位法的重複方面。例如：廣東作為「僑鄉」，其地方性法規、規章在保護僑民利益方面應該非常完善、具體，為此筆者專門對《廣東省歸僑僑眷權益保護實施辦法》（以下簡稱《廣東實施辦法》）與國務院頒布的《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）進行了比較。非常遺憾的是，《廣東實施辦法》缺乏具體性。《廣東實施辦法》第六條第二款規定：「歸僑、僑眷依法組織的社會團體開展合法的社會活動，受法律保護，各級人民政府和有關部門應給予支持。歸僑、僑眷依法成立的社會團體擁有的合法財產受法律保護，任何單位或個人不得侵佔或損毀。」該款與《實施辦法》第五條第三款基本相同。《廣東實施辦法》第十條規定：歸僑、僑眷私有房屋的所有權受法律保護。歸僑、僑眷業權人享有佔有、使用、收益和處分的權利，任何單位或個人不得侵犯。該條與《實施辦法》第十一條基本上沒有區別。作為經濟比較發達的浙江省，對勞動保障監察制度的保護應該非常到位。為此筆者又專門比較了《浙江省勞動保障監察條例》（2005）與國務院《勞動保障監察條例》（2004），情況也不容樂觀。《浙江省勞動保障監察條例》第十三條第三款規定：「勞動保障行政部門之間對管轄有爭議的，應當報請共同的上一級勞動保障行政部門指定管轄。」這一規定與國務院《勞動保障監察條例》第十三條第二款的規定是相同的。　　這些情況並非個案，「據從事立法工作的人估測，地方立法重複中央立法者，約佔地方立法的70％—90％」[2]。地方立法在於通過具體性落實上位法，應在便於操作上下功夫。地方立法的重複立法使地方立法喪失了，從而使地方立法完全沒有必要。　　（二）地方立法越權嚴重　　中央和地方立法的許可權憲法和法律已經規定得很清楚。但是地方立法機關僭越中央立法機關的立法權不乏其例。1984年9月29日通過的《福建省普及初等義務教育暫行條例》第五條規定：「阻撓女學齡兒童入學的父母（撫養人），情節惡劣構成犯罪的，按虐待婦女、兒童罪論處。」2000年12月，北京市第十一屆人大常委會通過的《中關村科技園區條例》第二十五條規定：「風險投資機構可以採取有限合夥的形式。」地方性法規、規章直接對犯罪和刑罰、民事基本制度予以規定，顯然立法超越了地方立法許可權，僭越了全國人大及其常務委員會的立法權。　　（三）地方立法衝突廣泛　　法制統一是社會主義法制觀的核心。實現法制統一，地方國家立法機關要嚴格執行立法法的規定。按照立法法的規定，地方性規章不得與法律、行政法規、地方性法規和上級行政規章相抵觸。但是由於主客觀方面的原因，地方立法衝突的現象比較普遍，諸如地方立法與國家法律相衝突，地方立法與地方立法相衝突，地方性法規、規章與法的精神相悖不乏其例。　　1.地方性法規與法律衝突。　　儘管立法法明確規定地方性規章不得與法律相抵觸，但是地方性規章違反法律的現象並不新鮮。《種子法》第三十二條第二款規定：任何單位和個人不得非法干預種子經營者的自主經營權。按照該條規定，種子的收購和銷售可以按照市場價。《河南省農作物種子管理條例》（已廢止）第三十六條規定：「種子的收購和銷售，必須嚴格執行省統一價格政策，不得任意提價，省沒有規定統一價格的種子，由市（地）、縣級農業行政部門和物價部門共同商定。」即關於種子經營價格應執行政府定價。河南省洛陽市中級人民法院審理案件時認為《種子條例》作為法律位階較低的地方性法規與上位法——《種子法》的規定相衝突，根據立法法第六十二條規定的精神，作出了適用上位法——《種子法》的判決，從而引起了轟動一時的「洛陽種子案」。地方性法規與法律衝突不乏其例，此處不再一一列舉。　　2.地方性規章與地方性法規衝突。　　除了地方性法規與法律相衝突外，地方性行政規章與地方性法規相衝突的情況也屢見不鮮。例如山東省政府發布的《山東省海域使用管理規定》第十二條規定其屬於1000畝以上3000畝以下的海域使用項目，「須經市（地）海洋行政主管部門提出審查意見，報市（地）人民政府（行署）審批」。而按青島市人大常委會《青島市海域使用管理條例》的規定，其應屬於2000畝以下的其他海域使用項目，「應當向當地海域使用主管部門提出申請，由同級人民政府審批，並報市海域使用行政主管部門備案」。即在青島地區1000畝以上2000畝以下的海域使用項目上，《規定》要求其審批須經青島市海洋行政主管部門提出審查意見，報青島市政府批准。而《條例》要求其向縣或區海域使用主管部門提出申請，由縣或區人民政府審批，並報青島市海洋行政主管部門備案。省級政府的行政規章與地級市的地方性法規相互衝突。　　3.地方性法規和部門規章之間的衝突。　　2003年，廣州東悅居業主發現住宅維修資金賬戶是空的，於是向法院起訴，請求判令該物業開發商廣州東華實業股份有限公司繳納欠繳的專項維修資金190萬元。1998年《廣東省物業管理條例》第三十二條規定，物業管理維修基金，由物業建設單位按物業總投資的2％向業主委員會移交管理權的時候，一次性撥給業主委員會。根據廣東省《物業管理條例》，業主認為維修基金應該由開發商來交。而被告廣州東華實業股份有限公司認為維修基金應該由業主來交，其依據是建設部1999年實行的《住宅共同部位、共同設備維修基金管理辦法》。按照該辦法，商品房銷售的時候，購房者與購房單位應該簽訂維修基金繳納的約定，按照購房款的2％—3％的比例向售房單位交納維修基金。廣東省的條例和建設部的管理辦法，兩個管理規定是明顯矛盾的。　　4.多重複雜衝突。　　2005年6月24日黑龍江省十屆人大常委會根據《母嬰保健法》（1995年）修訂的《黑龍江省母嬰保健條例》規定：「沒有婚前醫學檢查證明的不予辦理結婚登記。」即該條例保留了《母嬰保健法》的婚前醫學檢查制度。但是2003年10月1日開始實行的國務院行政法規《婚姻登記條例》並未要求結婚登記的當事人必須提供醫學檢查證明，於是地方性法規與行政法規發生衝突，這樣《黑龍江省母嬰保健條例》因違反其上位法而無效。但是《黑龍江省母嬰保健條例》的立法依據是《母嬰保健法》，其做出這樣的規定又是合乎上位法的。但從現有的行為立法規範來講，無論執法者還是守法者都面臨兩難的選擇。更為複雜的是，《婚姻登記管理條例》的立法依據是《婚姻法》，這說明婚姻法和母嬰保健法的規定發生衝突，立法出現多重、複雜的衝突。　　（四）地方立法操作性差　　落實法律、法規需要制定地方性法規、規章，這就要求地方立法具有針對性，以便於操作。「立法如果能夠考慮並抓住下述因素的一切聯繫及其相互關係，就能達到完善地步。這些因素就是國家的地理位置，領土面積，土壤，氣候，居民的氣質、天賦、性格和信仰。」[3]但是我國地方立法缺乏操作性情況比較嚴重。地方立法的可操作性差具體表現在地方立法條款本身表述的含義不清，部分規定過於籠統、抽象、原則，這樣的條文一旦進入操作程序就變得模稜兩可。地方立法條款提倡性、號召性、宣示性條款較多，實質性、具體化條款較少。所設置的制度違背了常理，無法操作，如不適當的超前立法，超出現實承受能力的立法，不符合一般法理的立法等。　　二、地方立法問題的不良後果　　立法是有一定的價值目標的，由於主客觀方面的原因，地方立法存在著諸多問題，這些問題的存在帶來了諸多不良後果。　　（一）不利於法的價值的實現　　為了實現特定時期法的價值，在成文法國家裡，一般以憲法的形式將法的價值位階體現出來，並以法律、法規和規章予以實現。因此，要求法律、法規和規章應當符合憲法的規定和精神，下位法符合上位法的規定，以法制統一的形式實現特定時期、特定國家的法的價值。如果下位法不符合上位法的規定，法的各種形式的規定不符合憲法的規定，則法的價值就不容易實現。上述我國法律規範存在的問題不利於法的價值的實現。　　（二）不利於社會主義法制的統一　　法制統一是法治國家的基本要求，任何法治國家的法律體系應該是結構嚴謹、內在協調的有機整體，只有這樣，才能有利於法的價值的實現。正如恩格斯所言：「在現代國家中，法不僅必須適應於總的經濟狀況，不僅必須是它的表現，而且還必須是不為內在矛盾而自己推翻自己的內部和諧一致的表現。」[4]亞里士多德明確提出：「法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。」[5]相互衝突的法律肯定稱不上「本身是制定得良好的法律」，彼此矛盾的法律也不可能「獲得普遍的服從」。我國憲法也將社會主義法制統一規定為一項重要原則。但是我國現行的地方立法存在的問題所導致的法律衝突破壞了我國法制的統一。「立法質量與法律權威性下降，立法不能與其他法治環節協調統一發展，從而有害於社會主義法制的完善」[6]。　　（三）不利於法律作用的實現　　一般認為，法律具有指引、評價、預測、教育、強制功能。這些法律功能要求法律體系必須整體劃一，在規定上協調一致，在適用上結果統一。只有這樣，法律於建立時保持一種大致確定的預期，才能便利人們的相互交往和行為。由於法律體系的不統一，必然導致指引作用在指引時指引的道路並不一致，在評價上沒有統一的結論，在預測上不可確定，在教育上無可適從，在強制上無法落實。法制不統一導致法律、法規之間的相互矛盾，這種相互矛盾不利於法律的適用，降低了人們對法律的信任度，影響法律的權威性，這樣會使人們對法律內在的認同與信仰相互矛盾、莫衷一是，難以獲得社會主體對法律的認同與服從，從而難以實現法律的應有的作用。　　（四）導致法律適用無所適從　　法律衝突使司法實踐中的法律適用無所適從。2006年9月，李某等三人搭乘計程車返回住所，因交通事故造成李某椎體壓縮性骨折，經鑒定為十級傷殘。由於李某與計程車公司在賠償問題上沒能達成一致，於2007年4月27日起訴至蘇州工業園區法院，要求依據合同法、消費者權益保護法和《江蘇省實施（消費者權益保護法）辦法》第二十五條的規定，判令被告計程車公司賠償李某醫療費、殘疾者生活補助費、殘疾賠償金、被撫養人生活費、精神撫慰金12項共計172138.79元。被告則認為，本起事故屬交通事故，應當按照處理交通事故的專門法律——最高人民法院《關於審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》處理，按照14084元給予兩年的賠償。依據不同的規範性文件，得出的賠償數目不同。地方立法與非執行性立法的上位法規定相衝突導致法律適用無所適從。　　（五）使地方保護主義合法化　　地方立法主要是為了實現地方經濟發展的需要而設定的立法權，故地方立法主要是地方經濟立法，諸如吸引外資、土地使用、稅收激勵、經濟合同、技術進口、合資企業、獨資企業等方面。這種立法對本地區經濟發展發揮了積極的作用，但是也不可否認其消極因素，例如，地方立法有可能使地區封鎖、保護地方利益方面等消極作用合法化，例如，通過地方立法提高市場准入、質量技術標準、增加行政事業性收費、對異地投資企業實行雙重徵稅等。廣東省社會科學院課題組在《珠三角地區生態環境保護與建設研究》一文中認為：「目前大多數市場分割做法是有法律依據的，地方政府制定了大量法規和政策來保護本地人員、企業，限制外地人員、物品和服務流入，也限制本地的資本流出。」　　（六）大量立法資源被浪費　　在中國人大網中國法律法規信息系統搜索，1979年1月1日至2012年10月6日，共有地方性法規、規章33455件。其中超過2000件以上的有三個省，遼寧省高達2408件，廣東省2353件，山東省2099件，超過1000件的12個省，包括江蘇省（1767）、浙江省（1438）、吉林省（1434）、黑龍江省（1370）、河北省（1258）、雲南省（1149）、四川省（1180）、河南省（1113）、安徽省（1046）、貴州省（1044）、湖北省（1038）、陝西省（1008）[7]。據統計，1979—1994年，全國人大及其常委會平均年制定法律文件16.9件左右，地方人大及其常委會平均年制定地方性法規209件左右；1995—1997年6月，全國人大及其常委會平均年制定法律文件17.8件左右，地方人大及其常委會平均年制定地方性法規662件左右；1997年7月—1998年，全國人大及其常委會平均年制定法律文件24.7件左右，地方人大及其常委會平均年制定地方性法規877件左右。即：1994—1997年6月與1979—1994年相比，全國人大及其常委會的立法平均增長約5％，地方立法平均增長約217％，1997年7月—1998年與1979—1994年相比，全國人大及其常委會的立法平均增長約46％，地方立法平均增長約324％[8]。如此立法一方面容易導致規範之間的衝突，另一方面也是立法資源的大大浪費。　　三、地方立法存在問題的成因　　地方立法衝突的原因在於以下幾個方面：　　（一）地方立法目的不當　　地方立法目的不當首先表現在地方或局部利益保護主義方面。地方或局部利益保護主義在地方立法領域表現在地方立法權力尋租。　　「權力尋租是從經濟學的尋租理論引申而來的，它指國家公務員以掌握的行政權力為籌碼，向企業或個人出租權力，索取高額回扣，獲得暴利。」[9]這裡的「權力尋租」一般指的是行政執法權尋租。隨著市場經濟的進一步發展，「權力尋租」出現了一種新形式——立法權尋租。地方立法尋租指的是經濟利益主體通過地方立法或立法代言人介入立法，制定帶有利益傾向性的地方性法規、規章的活動。立法更具有隱蔽性，其以合法的形式掩蓋更為嚴重的、長久的違法事實，使利益主體獲得違法行為的特權，因而是更高級、更「合法」的非生產性權力尋租[10]。一些地方立法機關為了保護地方利益，運用地方立法權力予以「尋租」。下面以「特權車」擴大來說明權力尋租。　　「特權車」出於公務的需要，在特定情況下給予其優先權，便於緊急情況下順利完成公務。《收費公路管理條例》第七條規定，免交通行費的車輛範圍只包括軍隊車輛、武警部隊車輛、公安機關車輛、執行搶險救災任務的車輛、跨區作業的聯合收割機、運輸聯合收割機車輛。非常遺憾的是，這種車輛免費通行批准的權力卻被地方立法機關運用立法權予以「尋租」。《雲南省收費公路車輛通行費免交包交管理實施細則》第十四條規定了包交車輛通行費包括省委、省人大、省政府、省政協和省紀委辦公廳使用專段號牌的車輛，省公安（非免費車輛），各州（市）、縣（市、區）公安（非免費車輛）的車輛，路政機構在轄區內收費公路上處理交通事故、執行正常巡邏任務和處置突發事件的統一標誌的車輛……經省交通主管部門或收費公路經營管理者批准的其他車輛。《天津市貸款道路建設車輛通行費徵收管理辦法》第十條規定公安、檢察、法院等司法部門「警」字型大小牌的車輛不在執行職務過程中也可以免交過路通行費，經市政府批准減免通行費的其他車輛免交過路通行費。類似的「立法尋租」並不鮮見。如各汽車產地的地方保護主義政策就十分明顯：在天津，街上只讓跑夏利車，在上海，只允許桑塔納車佔領計程車市場，長春的捷達車比其他計程車受到更多的優待。這些地方立法保護了地方利益，但違背了有關法律的平等、公平競爭的精神[11]。這樣的立法目的難以制定出良好的地方性法規、規章。　　（二）立法主體立法技術的欠缺　　在我國當前的地方立法體制中，地方立法文本往往是由地方人大或政府將本應屬於地方人大或政府法制部門的立法起草職權，委託給相關行業或政府主管部門，由其來直接擔任地方立法的起草主體。這些立法人員是一般的公務員，立法的專業知識和技能並不高，加之作為一項工作的完成，有立法的文件草案即可，立法者的責任心也不強。地方人大代表也非專業人員，其審查通過法律草案時只注重能力和水平是非常有限的，特別是立法技術的缺陷制約著地方立法的「良」性。　　（三）地方立法主體觀念滯後　　立法的價值目標在於實現法的人權保障價值、社會公平公正價值、保障社會穩定的價值等。但是法的價值是不平等的，是有位階的。在立法中如何把握法的價值位階是一個非常重要的問題，也是一個技術問題。目前地方立法大都停留在秩序的價值追求上，忽視地方立法的人權保障價值、公平公正價值、效率價值等。例如在我國的地方性法規中，審批事項所佔比例不小。據不完全統計，從1986年12月到2001年5月，省級及以下政府和部門大量運用行政審批來對經濟、社會事務進行管理和控制，在一些省級行政區域內實施的行政審批事項最少的在1300項左右，最多的超過2200項[12]。事實上這些審批制度背後的深層次意識在於保障法的秩序價值。如何保障地方立法能夠符合上位法的精神，符合時代的要求，需要對地方立法有個理性的認識，確立一個符合時代要求的立法觀念。恪守傳統的習慣、恪守保護地方利益的思維是不能制定出良好的地方性法規的。　　（四）地方立法抄襲所致　　地方立法與中央立法重複，原因在於地方立法機關的抄襲。抄襲既包括抄襲法律、行政法規和部門規章，也包括下位地方立法「抄襲」上位地方立法，還包括「抄襲」其他同級別省市的地方立法，有時還可以在上位地方立法中發現下位法的影子[13]。地方立法抄襲除了抄襲立法內容外，還抄襲地方的形式。有學者就土地管理法的中央和地方立法對比進行了研究。「在章的設置上，完全照搬上位法結構（結構安排沒有任何創新，創新的章數占上位法章數的百分比為0）的地方立法數額占所有地方立法數額（30件）的比例為36.7％；幾乎完全照搬上位法結構（結構安排上僅有1章發生變化，占上位法章數的比例為12.5％）的地方立法數額占所有地方立法數額（30件）的百分比為36.7％；兩項地方立法之和共佔全國地方立法總數的73.4％。」[14]有學者統計，在重慶的地方性法規中，有15％是對國家法律作的說明性實施辦法，既不能創新超越，又不必重複說明，實在沒有意義和價值[15]。　　（五）相應的國家機關怠於履行立法監督職責　　權力的制約和監督是保障權力良性運轉的基礎，缺乏監督與制約機制容易導致權力腐敗與權力尋租。我國憲法第六十七條賦予了全國人民代表大會常務委員會監督憲法的實施的職權。立法法第八十八條具體規定了通過撤銷的方式行使憲法與法律的監督權，並增加了國務院、地方人民代表大會常務委員會、省、自治區的人民政府、授權機關的法規、規章的監督權。但是，遺憾的是，這些規定都只是寫在紙上的規定，至今仍然沒有一例上級國家機關撤銷下級國家機關違法或者不適當的決定和命令。相應的國家機關怠於履行立法監督職責是地方立法存在問題的重要原因之一。　　四、地方立法問題的解決　　找出了地方立法困境的原因，我們有必要根據原因找出解決問題的辦法，消解因地方立法不良帶來的不利後果。解決地方立法問題的出路在於端正地方立法目的、更新地方立法觀念、強化地方立法專業性、明確地方立法依據、強化地方立法監督責任，建立地方立法「良法」標準等。　　（一）端正立法目的、更新立法觀念　　由於我國地方立法制度不完善，一些地方機關受利益的驅動，從本部門的利益出發，藉助制定抽象行政行為來延伸、擴張其行政職權的現象相當嚴重，地方立法的負效應日益暴露出來，還有一些地方立法機關立法的目的是完成地方立法任務。從理論上講，地方立法機關立法不在於通過地方立法搞地方保護主義，也不在於地方立法機關完成地方立法任務，而應該按照法的價值的要求，通過立法保障人權、維護秩序、提高效率，確保公平公正。只有端正地方目的，才能解決地方立法存在的問題，制定出地方立法的「良法」。　　（二）強化地方立法專業性　　地方性法規、規章的清理、修改、廢止要求立法工作人員不僅要有立法為民的負責態度，還要有豐富的法律知識和較高的立法技術，有良好的法律素養。立法質量說到底是立法者的素質問題。立法是一門科學，很難指望沒有立法知識和技術的人員能制定出高質量的法律。「議會立法程序中最重要的問題是如何確保決定者的素質和如何提供充分的信息以資判斷。」[16]為此，地方立法機關應該大力提高立法工作人員的素質。　　提高立法工作人員的素質，最直接、最快的方式是引進人才。近幾年憲法學和行政法學的博士、碩士畢業生越來越多，各地進行法制建設的專業人員越來越多，從不同的地方引進具有博士、碩士學位並具有豐富實踐經驗的人員是最快的方法。其次，要組織地方立法的工作人員參加法律專業知識講座、堅持業務學習和研討，使立法工作人員及時更新法律知識，了解相關領域的前沿理論動態，提高立法水平。提高立法素質還要鼓勵現職人員進修、學習，特別是鼓勵這些人員參加全國的博士研究生、碩士研究生入學考試，進入專業性的大學和研究機構進行系統訓練。通過學習深造這樣培養出來的人才既是業務專家，也是實踐專家。這種理論和實踐結合起來的立法工作者是立法機關不可多得的人才。　　（三）明確地方立法依據　　地方立法包括執行性立法、創新性立法和自主性立法。不同類型的立法具有不同的良法要求。執行性立法因為是執行上位法，因而要求其必須明確其所執行的法律，並且具有能體現地方特色、能促使上位法落實、與上位法保持一致、具有可操作性、立法簡明等特徵。創新性立法是在國家尚未制定法律或者行政法規的省、自治區、直轄市和較大的市，根據本地方的具體情況和實際需要而先行制定地方性法規，具有先行先試的特點。這就要求創新性具有憲法上的依據或政策上的依據。自主性地方立法是地方立法機關根據憲法、組織法和立法法就所轄範圍內的地方性事務制定規範性文件的行為。所以地方自主性必須只能就憲法、組織法和立法法確定的地方性事務進行立法，並不得抵觸憲法和上位法的原則和精神，對地方事務有特別針對性，民族性、與同位階相關立法協調等。現實立法實踐中，對立法依據沒有做出明確的要求，於是為了實現地方利益可以進行沒有法律依據的地方立法，從而違背了設立地方立法權的初衷。　　（四）強化立法監督機關責任　　隨著立法法頒布實施以後，享有立法監督權不僅有全國人大常委會，還包括國務院、地方人大及其常務委員會、省級政府等。鑒於地方立法存在諸多問題，有必要強化立法機關的監督責任，建立相應的地方立法審查制度，有可能的話擴大行政訴訟受案範圍，建立抽象行政行為審查制度，通過多方立法審查制度啟動立法審查，確保地方立法「良法」的實現。　　（五）建立地方立法「良法」標準　　建立制定「良法」機制的方法很多，但確定地方性立法的良法標準是最直接的方法之一。　　地方立法良法標準是指評價、檢測地方立法機關制定的地方性法規、規章是否是「良法」的基本準則。構建地方性立法良法標準的目的是使地方性立法機關依據立法的「良法」標準評價、檢測立法成果，避免立法的隨意性和盲目性，制定出優良的地方性法規、規章，使其立法工作有效地達到最佳效果。因此，構建地方立法良法標準與提高地方立法質量密切相連。　　提高地方立法質量包括提高地方立法機關的立法行為的質量及其立法成果的質量兩個方面的內容。具體來講，提高地方立法質量一是提高地方立法的特色性。地方立法必須與本民族、本地方的具體情況和實際需要相結合，不斷提高立法的自主性、科學性和適應性，滿足本地方經濟、政治、文化及地方事務不斷發展的需求。二是提高地方立法的現代化水平。提高地方立法的現代化水平包括不斷提高立法觀念、立法內容和立法程序等方面的現代化程度。三是把地方立法質量問題與國家整個法治建設的進程相聯繫。地方立法受國家立法的指導、制約和保障，因而它不能脫離國家法治軌跡而孤立地進行，但它又是國家法治建設的重要組成部分，可以自主進行一系列的立法活動，可以以自己的立法成果為國家和地方的法治建設做出應有的貢獻。　　根據地方行政立法特點所體現的執行性、自主性和創新性三種功能，我們把地方性立法分為執行性、自主性和創新性三類。根據地方立法類別建立不同的「良法」標準是解決地方立法問題的關鍵所在。鑒於本文篇幅的限制和寫作的需要，有關地方立法的良法標準將另文闡述。　　注釋：　　[1]王斐弘.地方立法特色論[J].人大研究，2005，（5）.　　[2]孫波.試論地方立法「抄襲」[J].法商研究，2007，（5）.　　[3]［法］霍爾巴赫.自然政治論[M].陳太先，眭茂譯.北京：商務印書館，1994. 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