唐鈞：社會維穩的風險治理研究

　來源：教學與研究 2010.5

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　　[關鍵詞] 　社會維穩；風險識別；風險戰略；風險管理；適度維穩

　　[摘　要] 　社會維穩是和諧社會的必然要求，風險治理是其科學踐行的必然路徑。通過社會維穩的全方位風險識別，剖析其風險屬性，把握其客觀困境；加上維穩工作的現實特徵，必然要求規劃科學的風險戰略，開展理念再造；並在實踐中，不斷調適社會維穩的風險管理模式，優化風險管理策略，創新風險管理機制。實現標本兼治，提升維穩績效，提高人民群眾的滿意度，共建可持續發展的和諧社會。

　　保持社會穩定是推進改革開放和社會主義現代化建設的基本前提，是全面建設小康社會的重要保證，也是構建社會主義和諧社會的必然要求。社會維穩的範疇，實際上是所有涉及社會穩定的風險要素總和。其外延是維護社會穩定的所有方面，既有宏觀的社會結構失衡，還有微觀的突發公共事件。由於維護穩定範圍廣闊和任務複雜的特性，決定了社會維穩開展風險治理的必然。一方面，社會維穩的實際工作須通過風險治理才可能開展、落實；另一方面，社會維穩須充分應用風險治理才科學、合理。社會維穩的有效風險治理，關鍵是通過風險識別來設定明確任務，通過風險戰略來釐清思路，通過風險管理來提升績效。

　　一、社會維穩的風險識別：風險屬性與維穩困境

　　社會維穩的工作基礎是識別影響穩定的因素及其運行機理，也即風險範疇的邊界設定。該過程的實質就是全方位的風險識別，包括對風險的成因、危害、機理三方面的屬性識別。這也是剖析社會維穩主要困境的過程。

　　(一) 風險成因的交織化，導致風險責任的模糊

　　社會穩定相關的風險因素多種多樣，其關聯情況錯綜複雜。社會穩定的風險成因，從風險所有權的視角可劃分為三類：一是自然類風險，包括突發的、無法防治的自然災害導致危機的風險，如地震、火山等；還包括可防治的自然災害導致危機的風險，主要由於人為不當因素引發的，如規劃或防禦不當導致的損失。二是社會類風險，包括社會客觀因素導致危機的風險，主要由社會發展、結構轉型等因素導致的；還包括社會主觀因素導致危機的風險，主要由社會群體或個體的不當行為導致的。三是政府類風險，包括政府行為不當引發危機的風險，主要是由於處置不當、應對不力等「硬傷」導致的危機；還包括政府相關因素的問題引發危機的風險，主要由官員的不當言行等「軟傷」導致的形象危機。

　　社會穩定的主要風險在所有權方面不僅相互交織，還互為連帶；既相互轉換，還互為因果。這就必然導致風險責任的邊界模糊化。因此，社會維穩的風險所有權，其落實和分配，已成為開展社會維穩的現實難題。

　　(二) 風險危害的擴大化，導致滿意度的誤差

　　現代化、城市化、信息化的發展，致使社會的總體損失處於不斷增大的趨勢。從風險兌現和危機爆發的規律來看，危機的發生必然帶來破壞。突發事件等危機的爆發，必然帶來不可抗的人員傷亡、財產損失、基礎設施的破壞等危害，甚至也必然包括涉災群眾的心理負面影響。而近年來國際和國內的危機管理實踐表明：經濟和社會發展程度越低，則財產損失越低，但是人員損失卻越大；經濟和社會發展程度越高，則人員損失越小，但是財產損失卻越大。總體上呈現出社會「損失守恆」的狀況和人民群眾「損失增大化」的趨勢。

　　當社會維穩面臨著人民群眾的損失不斷增大的情況，即客觀的損失和人民群眾主觀的痛苦增大時，這一方面給社會維穩帶來嚴峻的挑戰，維穩的任務重、難度大、時間緊；而另一方面，也必然導致群眾對突髮狀況下社會狀況的不滿情緒，導致對政府評價的微詞。這兩方面就使得人民群眾對社會維穩的滿意度，受著多方面的不可抗誤差的影響。

　　(三) 風險運營的複雜化，導致維穩成效的起伏

　　社會維穩的風險因素，其運營機理是極為複雜的。無論是風險兌現的機理，還是風險轉移、風險共擔的機理，都存在著運營複雜的特徵。

　　政府風險運營的干擾項極多。政府的風險誘因可細分為五類： (1) 安全風險，包括所有可能導致生命或財產損失的因素。既包括了直接導致人員傷亡或財物損失的突發公共事件，還包括涉及安全問題的應急管理和緊急救援等方面。(2) 管理風險，是由政府的社會管理職能引發的、可能影響政府形象的因素總和。既包括政府在社會管理過程中的失誤和問題，還包括社會對政府的失望、誤解、質疑。(3) 服務風險，因政府在提供公共服務過程中，由於供給不力、傳遞不暢、分配不均的現象導致的負面形象。(4) 官員風險，是指政府各部門、各級公務員在工作和生活中有悖公務員身份，有損政府名譽的風險。(5) 媒體風險，是指政府及其官員在日常行政或突發事件中的所言所行，經由媒體呈現出來，從而在公眾印象中形成的政府形象，是政府、媒體、公眾三者互動的結果。

　　社會風險運營的關聯項極多。(1) 社會風險本身存在著長期積累，瞬間爆發，連鎖反應的屬性。社會維穩風險往往存在著長期積壓和持續積聚的狀況，但是一旦有導火索則容易瞬間引爆；而次生災害源的廣泛存在，又極易引發一系列的連鎖反應，呈現出次生式、周期式、綜合式的危機狀況。(2) 在風險環境中，社會轉型又帶來了客觀的社會管理問題，社會誘因也必然激發不穩定因素的活躍。(3) 風險傳播時新型媒體的傳播效應，由於雜訊大、渠道多、匿名性強，易導致群眾行為的異常。(4) 社會面存在著導致「窗口效應」的風險。社會各界關注或進入公共政策流程的「社會面」，往往是社會輿情存在導向性傾斜的領域，存在著以偏概全的「窗口效應」。公眾出於對弱勢群體的關心和對自身連帶風險的顧慮，很可能出現傾向性的意見，在一定程度上會對社會管理，甚至司法領域施加不當的影響。

　　因此，社會維穩在風險運營時的複雜特徵，客觀地決定了社會維穩工作，在具體事件的處置上表現為時好時壞，在一個階段中很可能出現不規律的波動。這就必然導致了社會維穩的成效起伏。

　　二、社會維穩的風險戰略：維穩特徵與理念再造

　　綜上，社會涉穩風險的屬性及其所導致的維穩困境，決定了開展風險戰略的必要性。社會維穩的風險戰略，是以維穩特徵為基礎的中長期規劃，其實質是社會維穩的理念再造。

　　(一) 維穩的局限性與合理的管理戰略

　　社會風險成因的交織化，決定了維穩工作的客觀局限性，主要體現在兩個方面：第一，維穩工作無法改變風險的普遍性和遞增性。風險是發生不確定性危機的概率；與社會穩定相關的風險必然普遍存在，並持續運行。

　　聯合國不斷強調「與危機共存」的理念，在維穩方面則需要突出不穩定因素的普遍性問題，而且其中一部分風險不依人的意志而改變。隨著現代化、國際化的推進，涉及社會穩定的風險由傳統因素轉為影響面更大、連鎖反應更加劇烈、危害程度更加嚴重的新型風險。維穩任務的艱苦性將繼續增大。第二，建立維穩工作集中力量辦好當前重大風險的應急體制，如果不能敏感地預測風險，也難以快速應對綜合風險。例如，快速擴散型危機、多中心型危機、次生和複雜型危機等等，可能存在措手不及、分身乏術、疲於應戰的局面。

　　因此，社會維穩的科學管理戰略尤為重要。一是明確集中力量辦大事的理念。風險的普遍性和遞增性，必然要求社會維穩增加人財物的投入以全面應對，但是風險治理的理念並非苛求事無巨細全部應對，而是講求風險分類，著重應對好重大風險。樹立集中力量辦大事，彙集社會資源應對重大風險的理念。實踐中可以通過設計風險分類的指標體系，劃分風險等級等具體工作來開展。

　　同時，還需要防止過度反應，防範因過多應對低度風險而貽誤時機。二是倡導風險管理，統籌處置風險。在風險應對策略方面，既要突出重大風險，抓大放小，集中力量辦大事；又要有關注一般風險的機制，追蹤容易轉換成為或者引發重大風險的事項。在風險應對的職能機構方面，既要充分發揮集中的優勢，設置整合條塊的機制，應對重大風險；又要充分調動區域或專項的力量，設置有效啟動特定區域、專業部門的機制，應對一般風險。三是突出危機公關，善於轉化危機。突發事件在所難免，在學習與危機共存的過程中，危機公共關係至關重要。危機公關在很大程度上影響著人民群眾的感受和滿意度。政府要善於引導輿論，引導民意，獲取理解，爭取支持。政府尤其要做好轉化危機的工作，迅速修復形象，持久地維繫良好的社會影響。

　　(二) 維穩的動態性與科學的發展戰略

　　風險危害的擴大化趨勢，決定了社會維穩的動態性，主要體現在三個方面：第一，影響穩定的因素是變動的，主次矛盾、主客觀問題存在著變數，甚至相互作用和轉化；第二，涉及穩定問題的群體是動態的，人員有流動，涉及的問題會轉變；第三，維穩工作的部署和措施是動態調整、更新升級的，維穩工作可以細分為處置當前重點問題的應急型維穩，以及防範和應對中長期風險和涉穩問題的發展型維穩。

　　當前的社會維穩，往往在動態性把控方面存在某種程度的失誤，導致滯後、不對稱等問題。(1) 危機管理的目標設置過高與能力配備較低的矛盾。維護社會穩定和諧是高目標，而一些相關部門卻存在著職能低配、人員經費不足、法律法規缺乏等客觀問題。(2) 政府常用的管理手段，在現實運行過程中存在著失靈和失效的可能。例如，信息引導和輿論推動等手段，與政府誠信和社會信任緊密結合；社會管制和區域管控，與法律授權和公民配合密切關聯。傳統上有效的常用策略和手段，由於社會環境和公民意識的變化，很可能存有變數。(3) 專業技術的期望高，運行成效仍待提高。政府部門也往往在專業設備、專業技術方面，不惜投入巨資、積聚大量專業人士。社會各界對於這些方面也往往期望很高，但由於種種原因，專業設備和技術的運行實效往往達不到社會的預期。(4) 專業人力資源由於涉及多學科、多領域、多方向、多層次，往往無法滿足現實需求。而社會維穩類人才的培養難度大，能力提升慢，現有的傳統教學、知識傳播、能力訓練，在一定程度上客觀存在著不配套、不接軌、不契合等實際問題。

　　因此，社會維穩的科學發展戰略尤為重要。一是維穩保發展，發展促維穩的理念。社會維穩並非孤立的部門，而是黨政系統，尤其是社會和經濟發展子系統的堅實保障，更需要社會、經濟、文化等部門的支持才能長治久安。社會穩定可以促進全面發展，而社會發展也可以更好地解決不穩定問題。二是強調預防預警，做好監督監控。首先是防範由於政府自身的問題，導致和引發社會公共事件；其次是常見、高發危機的預防工作；再次是綜合風險的監督監控，提前預警，減少損失。三是強調科學操作，不斷提升能力。通過科學的制度設計(科學的定性機制、責任機制、保障機制等方面) ，科學的流程設計(標準化的處置流程等方面) ，在科學的指引下不斷提升社會維穩的綜合能力。

　　(三) 維穩的系統性與務實的協同戰略

　　風險運營的複雜化，決定了社會維穩往往在橫向上跨部門，牽涉到政府內部的多個部門；在縱向上跨層級，涉及多層次的政府部門。公共部門的條塊架構，存在機構繁多、機制交錯、職能交叉、重複建設等問題，容易導致一定程度上的責任離散、系統低效、資源浪費，甚至在特定情況下的反應失常、應對失誤。這就與全社會的「無縫隙、全天候」的「平安城市」的預期仍然存在著差距。

　　因此，維穩工作的科學協同戰略尤為重要。在內部，通過強化系統整合，強調有效聯動，充分調動資源。體系設計方面堅持「橫到邊，縱到底」的靜態架構，堅持「運轉高效、配合協調、口徑一致、保障有力」的動態格局；全面整合現有的系統資源。同時，堅持與時俱進的原則。根據當前突發事件的特徵，根據社會維穩的共性規律，充分調動現有資源，救助生命財產、維護市場秩序、維護群眾利益，形成有效的管理格局。在外部，增強危機公關的經驗，擴大社會影響力。強化政府、社會、個人共擔風險的理念，用好社會動員，實現全民聯動。風險治理強調明確風險的所有權，各擔其責。不同的風險源各應有相應的風險所有權主體。其中群防群治是社會維穩的傳統經驗，通過有效的社會動員機制，形成全民聯動的社會維穩格局。一方面便於獲取社會資源，另一方面有助於應對綜合風險。

　　三、社會維穩的風險管理：模式選擇與體制創新

　　社會維穩的特徵決定了實踐部門在操作時必然面臨著一系列的現實難題：社會維穩的風險範疇，維穩風險的治理策略，社會維穩的風險治理工具等等。上述的風險管理戰略，在全面落實方面，需要全面藉助風險管理的優化，才能真正落實社會維穩的善治。

　　(一) 調適社會維穩的風險管理模式，界定管理範圍

　　社會維穩的風險屬性和社會維穩工作的特徵，決定了其風險管理的範疇設定和模式設置至關重要。社會維穩的風險運營模式，根據政府職能的差異，可劃分為三類模式： (1)「大維穩」模式：「政府主控型」的社會維穩。該模式建立在「精英決策」的設定基礎上，運營時依靠決策精英團隊，在外部開展充分的社會穩定狀況和公眾各項需求的研判，政府主控社會維穩工作，主要由政府職能部門開展維護社會穩定和處置不穩定因素的業務。社會和個人處於較被動的接受地位。(2)「小維穩」模式：「政府主持型」的社會維穩。該模式建立在「市民社會」設定的基礎上，運營時主要依靠公民自治，在外部開展公眾各項需求和民主、理性的合作，規避「公用地災難」的發生，並形成公眾認可的社會秩序。在政府主持原則性和法律性框架的前提下，主要由公民代表和全體公眾自發維護社會的穩定。(3)「適度維穩」模式：「政府主導型」的社會維穩。該模式建立在科學管理和風險治理的基礎上，主要依靠政府主導和社會協同，在外部注意設置政府主導的邊界，與社會和個人開展合理的分工與協作，形成政府、社會、個人責任共擔、風險共對、穩定共享的格局。「適度維穩」風險運營模式，兼顧了社會維穩的目標設置與運營成本的平衡，兼顧了轉型期問題與機會共存的矛盾，兼顧了公眾既是維穩的支持力量又是不穩定的風險源。「適度維穩」風險運營模式，需要由三方面的支持：一是政府體系的建設，社會維穩相關的機構、職能制度、司法執法等方面的全面強化；二是內部能力的配備，在人力資源、執業資格、能力匹配等方面需要全面跟進；三是社會的緊密配合，形成全員參與、社會資源全面支持的有利局面。

　　(二) 優化社會維穩的風險管理策略，釐清管理思路

　　適度維穩的模式，在推行時需有全面配套的風險管理策略，來規範行為和明確思路。(1) 標準基礎上的規範化維穩。標準化的處置和應對，預案的充分應用，標準化的理賠和兌現，標準化的新聞和信息發布。(2) 制度基礎上的法制化維穩。完善社會穩定風險評估，強化社會維穩的制度建設，推進社會管制的有效性。(3) 科研基礎上的科學化維穩。全面研究涉及社會穩定的規律，開展科學研判和科學決策，開發高新科學技術。彌補人力資源不足，減輕任務繁重的壓力，部分地解決在人力、財力、物力不足的情況下，社會維穩工作保持高效運轉的需求。(4) 服務基礎上的可持續維穩。提高窗口行業的服務水平。降低群眾的維權成本。全面提高公共服務質量，減少糾紛。(5) 溝通基礎上的社會化維穩。政府主導的維穩，政府是風險治理的主體，承擔著戰略規劃、法律制定、機制設計、資源配備的職能。社會協助的維穩，社會是重要支持力量，承擔著協助執行、配合運營的職能。該部分又可分為企事業單位、社區、非營利組織等，各有不同的協助任務。個體參與的維穩，個體是基礎單位，承擔著預防風險、預警彙報、基礎救助、道德自律等多方面的職能。

　　(三) 創新社會維穩的風險管理機制，完善管理手段

　　完善社會維穩的風險管理機制，需通過配置機構、配備人員、提升能力這三方面來全面實施，其中關鍵是風險管理的機制創新和手段優化。

　　1 社會維穩的信息管理，形成靈敏的風險預警機制。

　　社會維穩的信息獲取和傳遞是信息管理的基礎。信息是社會維穩的關鍵因素，通過社會維穩的信息科學傳遞，實現把合適的風險信息，通過合適的渠道，在合適的時間，傳遞給合適的人員。科學處理好信息的收集、刪選、加工、傳遞、存儲、應用等各環節的工作。(1) 建立一體化的信息網路，即全面整合信息資源，實現涉穩信息網多層級無縫銜接。通過建立「縱向到底、橫向到邊」的多級涉穩信息網路，有效避免信息收集主體因條塊分割造成各自為政的局面，實現涉穩信息的無縫銜接，形成全區統籌調度、部門歸口報送、資源共享利用的一體化信息體系。

　　(2) 建立高效率的動態運行機制，即全面加強機制建設，實現涉穩信息傳遞的動態運行。涉穩信息在各級層面的及時傳遞是實現信息價值的必然要求。按照這一要求，涉穩信息網路通過建立培訓機制全面提升信息處理人員的素質；通過設置考核獎懲、責任追究等機制，全面落實各項工作責任制；通過完善報送機制，明確涉穩信息的收集類別、保密級別、傳遞時限、報送方式等內容。通過完善工作機制實現涉穩信息傳遞工作的規範化、制度化，為涉穩信息高效、動態運行提供堅實保障。

　　其中，社會維穩的風險分級與科學研判又是信息應用和準確預警的關鍵。一是以目前國際上通用的風險等級評定標準為基礎，全面結合實際情況，對以往維穩事件的信息預警進行規律性研究，建立一套符合地區特點的涉穩信息風險指標評定標準。該標準通過設定發生可能性程度、境內外輿論關注程度、人員規模程度、發生地點敏感程度、引發關聯性程度、動因影響程度、防控難度等一系列量化指標，將風險程度定為三個級別：第一級為「不能容忍應立即處置的風險」，第二級為「可容忍需重視的風險」，第三級為「應關注需跟蹤的風險」。

　　2 社會維穩的知識管理，形成科學的風險應對機制。

　　社會維穩需要通過全面的知識學習機制，才能與時俱進，不斷適應新時期的要求。(1) 建立以全面系統掌握各類維穩資料及相關知識為內容的基本情況庫，在決策時提供全面準確的資料支持。基本情況庫具有兩方面特點：

　　一是全面實現對人、矛盾糾紛及水電氣熱、廣電通信、交通運輸、食品供應、衛生醫療等公共安全相關情況的全面收集、詳實記錄、合理分類、動態更新。二是將各類風險資料通過技術手段轉化形成社會風險地圖，實現地區社會維穩總體情況的直觀反映，為全面掌控維穩形勢提供支持。(2) 建立以規範化的案例收集和標準化的應急處置為主要內容的應急決策支持庫，在決策時提供可借鑒的輔助依據。以建設群體性事件決策支持系統、突發公共事件決策支持系統、媒體應對決策支持系統等子系統為基礎，一方面分類收集掌握國內外已有的各種涉穩事件的典型案例，總結其發生原因、處置過程、成功經驗和失敗教訓；另一方面根據各類典型案例提煉總結形成針對各類涉穩事件能夠採取的若干標準化、規範化的處置方法，以及各種處置方法可能產生的效果和可能造成的負面影響。在以上兩方面內容的基礎上，通過數據、內容的不斷更新和技術支持，實現同類搜索、經驗提示等功能，為維穩的科學決策提供支持。

　　其中，社會維穩的規範化和標準化應對又是科學應對機制的關鍵。建立處置流程標準化、決策機制規範化、體系運行制度化的科學決策機制。其包括兩個方面：一是根據信息研判預警時所確定的風險等級，設計一套完善的標準化處置流程，該流程明確不同級別事件的處置責任主體、處置時限、工作標準。在發生不同風險等級的涉穩事件時，各級責任主體按照流程要求自動啟動處置工作，形成各司其職、各負其責、責任明確、流程規範、機制完善、整體聯動、高效運轉的處置模式。二是針對標準化處置流程無法解決的個別重大突發緊急事件，建立專家評審分析、情況會商等一系列研判機制，確保對特殊類涉穩事件的科學決策。通過社會維穩的科學應對機制，實現高危風險的優先治理，設計中低危風險的預防預警。既要集中力量應對高危風險，又要密切跟蹤關注中低危風險。

　　3 社會維穩的績效管理，形成硬性的風險考評機制。

　　績效考核是管理工作的基礎，社會維穩作為黨和政府的重要任務，必然需要高效的考核系統作為支持。通過設計科學、可行、有效的考核體系，能夠提升社會維穩的成效。建立實績與政績掛鉤，責任與後果明確，獎勵與處罰分明的督察考核制度。建立一整套貫穿體系始終，涉及信息網路建設，風險信息預警研判，以及涉穩事件的決策處置等各個方面的督察考核機制。一是建立責任追究機制，通過確定後果等級和責任等級，對因決策失誤、政策制定失誤、指揮失當、措施不到位、人員不到位等原因造成嚴重後果的，分門別類明確處罰標準。在進一步明確維穩工作責任的同時，明確因工作失職、瀆職所要承擔的後果，起到事前警示作用。二是建立績效考核機制，以全面應用績效管理理論為基礎，通過建立科學完善的績效考評辦法，定期對各部門的工作成效進行考核，用科學的制度提升工作的積極性和主動性。

　　綜上，社會維穩的風險治理，其本質是通過全方位的風險識別，規劃科學的風險戰略，應用與時俱進的風險管理手段，實現社會維穩的標本兼治，政府系統聯動，社會全面協同，提升黨政系統的維穩績效，提高人民群眾對維穩的滿意度，共建可持續發展的和諧社會。