【洞見】淺析紀檢監督與監察監督的區別與聯繫 | 258

我國推行監察體制改革試點工作以來，特別是新《憲法》修正案和《監察法》公布實施以來，全民進行深入學習解讀，特別是紀檢監察工作人員，更是將《憲法》修正案和《監察法》作為學習的重點。在這個過程中，紀檢工作人員知識結構由執紀向執法併合轉變，轉隸人員知識結構由原追究職務犯罪向執紀執法併合轉變，不論原來工作側重如何，但都有一個共同的基點即政治站位，都有一個共同的工作機制即紀檢監察監督。這就要求我們在實際工作中，辦理職務犯罪不要忘記處置職務違法行為，更別忘記紀檢檢查，而在執紀檢查中也不要忘記處置職務違法查辦職務犯罪，更不要忘記依法辦事。因此在紀檢監察工作中不僅要堅持政治站位也要維護法治，堅守法治也不要忘記堅持政治站位，要在學習和工作中真正做到二者共同促進，相得益彰，形成二者有機結合的工作機制。紀檢檢查執紀監督與國家監察監督並行並重，這是紀委監委紀法銜接的制度基礎。

十九大報告指出，堅持開展批評和自我批評，堅持懲前毖後、治病救人，運用監督執紀「四種形態」，抓早抓小、防微杜漸。這是新時代中國特色社會主義建設中執政黨自身建設中正風肅紀的思想指導和方法指南，要求黨內關係要正常化，批評和自我批評要經常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態;黨紀輕處分和組織處理要成為大多數;對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整應當是少數;而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極極少數。

四種形態指出了從錯誤到違紀再到嚴重違紀乃至違法犯罪四個階段的處置方式和工作側重，這一區分符合規則約束之下的主體行為異常的一般規律和概率分布，同時也符合依法依紀進行責任追究的實際工作情況，目的在於完善責任追究和制度約束的完整鏈條，不僅適用於黨員幹部之約束管理，而且對一般公職人員也同樣適用。在紀檢監察中工作中，四種形態也應該是監察監督的方位視角，更由於紀檢監察機關的相對獨立性，決定了紀檢監察機關是四種形態首要的運用主體。因此，四種形態應是紀委監委紀法銜接的理念基礎。

紀檢監督是黨的紀檢檢查機關通過巡視巡察、查辦案件、處分問責、矯正預防等方式對全體黨員及黨組織遵守黨章、黨紀黨規和法律法規，及行使黨內權力、履行黨內管理職責，貫徹執行黨的路線、方針、政策等情況的監督，目前情況下突出體現在對全體黨員及黨組織遵守黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律以及遵守黨的八項規定等黨內法規遵守情況的進行監督和矯正，是新時代執政黨建設法治化、制度化的根本要求，是執政黨從嚴治黨對內治理的基本方式，是確保黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心的制度保障。

監察監督則是國家專責監察機關獨立行使監察權，即各級監察委員會通過監察調查、處分問責、查辦案件、監察建議、建制預防等方式對國家各級權力機關、行政機關、司法機關、監察機關、政黨機關中的公職人員以及其他任何形式形成的公權力行使主體遵守和執行法律法規及公正履職情況進行的監督處置，將職務違法處置與職務犯罪調查作為主要方式實現對所有國家公職人員監察全覆蓋。監察監督不僅體現了監察委員會作為獨立的專責性質的國家機關屬性，而且體現了在國家權力體系中監督權之獨立性，不僅是國家政治權力資源優化配置的重要組成部分，而且是國家監督制度體系完善的關鍵步驟。

綜合來看，紀檢監督與監察監督具有重大區別但又密切關聯，主要表現為：

一是二者主體職能與機構性質不同，但統一於黨的領導。

紀檢監督權力行使主體是黨的各級紀律檢查委員會。《黨章》第四十六條及《中國共產黨黨內監督條例》第二十六條規定，黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責,這條規定不僅表明各級紀律檢查委員會是中國共產黨黨內機關，而且明示是黨內監督的專責機關，負責黨內監督執紀問責。紀檢監督要求體制上地方服從中央，紀委服從黨委，上級領導下級，強調工作目標要服從於黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設。而紀檢監督其權力來源在於《黨章》及全國黨員代表大會，所代表的是中國共產黨對其作為中國工人階級的先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊以及中國特色社會主義事業的領導核心這一歷史角色定位所要求的組織性、紀律性的制度保障。

監察監督的權力行使律規定獨立行使監察權，辦理職務違法和職務犯罪案件。《監察法》第三條規定「各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關」，這一規定明確規定，監察委員會是國家機關，隸屬於國家機器之權力體系構成，行使的權力性質是區別於其他一般性國家權力的專責監督權，具體而言則是國家監察職能，這一職能在國家權力體系中與行政、立法、司法權並立而行，獨立監察。這一體制設置一方面在於國家監察法源於憲法，國家監察權的來源同樣也源於憲法，將監察機關納入國家機構體系，監察委員會由同級人大產生，對它負責，受它監督。

在我國，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是中國特色社會主義制度的最大優勢，同時中國共產黨不僅是社會主義各項事業的核心，更是中國政治體制的核心，必然要求紀檢之黨內監督與監察之國家權力監督有機結合、雙軌並行，在工作機制和工作方法上，前者主要體現為紀檢監督，後者主要體現為監察監督，我國當前之監察體制改制實行紀委與監委合署辦公，整合執紀與執法力量，充分體現了執紀執法相互結合的制度屬性。

根據《中國共產黨紀律處分條例》第五條規定，紀檢監督適用對象為違犯黨紀應當受到黨紀追究的黨組織和黨員，紀檢監督的管轄對象為黨組織和黨員，也就是說，對於執紀或黨內監督，我們遵行身份性論，必須具有黨員身份的公民方可成為執紀監督的對象，而其受處分之前提條件是違犯黨紀應當受到黨紀追究。

換言之，執行紀檢監督必須具備三個條件：一是行為主體必須是黨員或黨組織，主體必須適格，否則其不屬於紀檢監督的範圍；二是黨員或黨組織實施了違犯黨紀的行為，包括違反黨章和其他黨內法規，違反國家法律法規，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為；三是依照規定應當給予紀律處理或者處分。上述三個條件缺一不可，同時具備方可進行黨紀追究。

而根據《監察法》第三條規定，各級監察委員會對所有行使公權力的公職人員進行監察，由此可見，監察監督的對象是行使公權力的人，在這裡人包括自然人和單位，語詞解釋方面「人」具有獨立性之區別意義，而「員」則表明其歸屬性含義，因而「人員」一詞並不是對單位的否定。對於公職人員之認定，我們遵行行為性論，行使公權力的人員之公職性質是由其行為性質決定，而非由必然由其身份決定。由監察監督之執法對象的性質決定了其調整行為必然是職務違法和職務犯罪行為。公權力所代表的是國家執政性質的社會管理行為，其行為目的、管控資源模式、權利義務分配機制及強制性保障決定了公職人員的職位優勢和職權便利，極易形成人性之私慾擴張，其行為必須嚴格受到法律和制度的約束，這也是開展廉政建設和反腐敗工作的天然要求。具體而言，監察監督不僅包括對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查，而且包括對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查，並依據調查檢查結果進行處置。

上文已述，中國共產黨是我國各項社會主義事業的領導核心，自然是黨員在國家公權力體系中特別是領導人員中佔據絕大多數，紀檢監督的對象與監察監督的對象在數量和範疇上具有絕大多數性重合，而且違紀行為與職務違法犯罪行為一般情況下存在著密切的關聯，破紀違法入罪成為絕大多數腐敗分子墮落的必由之路。這種客觀情況基礎決定了執紀監督與執法監督必須互相配合，而且從預防的角度應該挺紀在前。

三、處置方式不同，但相互對應配套。

根據《中國共產黨紀律處分條例》第七條規定，對違紀黨員的紀律處分種類包括警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍共五種處分方式。

而《監察法》對違法的公職人員處置則具有層級性，對於有職務違法行為情節較輕的作輕處理（談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉四種方式），對於違法行為則規定了警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等六種政務處分方式，同時規定對不履行職責不正確履行職責的負有領導責任的領導人員問責制度，對於涉嫌職務犯罪的則移送審查起訴追究刑事責任。

其中第二種情形的違法應當理解為包括職務違法與行政違法（包括治安違法），其中對於公職人員的行政違法（包括治安違法）行為應該堅持行政處罰與政務處分並罰處理。

由此看來，監察法規定的監察處理方式更接近「四種形態」的要求，而且所規定的輕處理方式與黨紀輕處分和組織處理極為相似，黨紀處分與政務處分同樣具有相對應的態勢，監察問責與黨內問責制度也具有一致性。

因而，在處置方式上，紀檢監督之執紀與監察監督之執法同時具有併合性與銜接性。但是需要注意的是在處置原則方面，涉嫌犯罪必給予嚴重紀律處分，涉嫌違法必有黨紀處分，這不僅是反腐敗的必然要求，也是從嚴治黨的根本要求。

儘管如此，紀檢監督與監察監督又具有多方面一致性：

其一、立法精神與指導思想一致。紀檢監督的直接目的是嚴肅黨的紀律，純潔黨的組織，維護黨的章程和其他黨內法規，在黨員與公職人員在範圍多數重合的情況下，重要目的在於將挺紀在前作為違法預防之前置約束，根本目的在於形成反腐敗預防。而監察監督則是直接加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋。由此，對黨員紀律性約束全覆蓋，對公職人員違法犯罪全覆蓋，形成黨紀政紀雙重約束，紀律思想教育與法律制度約束並立而行的反腐敗體制格局。從指導思想而言，紀檢監督與監察監督基本一樣，均是以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實全面從嚴治黨戰略部署，堅持黨的領導，構建集中統一、權威高效的中國特色紀檢監察體制。

二、執行原則一致。

紀檢監督與監察監督執行原則，均要牢牢堅持黨對紀檢監察工作的絕對領導，堅持實事求是，堅持黨紀國法面前人人平等，堅持懲罰與教育相結合，堅持程序合規合法與保障人權，堅持寬嚴相濟的處置政策。這些原則不僅體現了黨內監督執紀問責的程序和實體要求，而且也是監察法實施所必須遵循的原則和要求，這一共性要求不僅是我國反腐敗制度完善的需要，而且是現代法治原則本質內涵的應有之意。

三、基本目標一致。

紀檢監督與監察監督合軌並行是我國監察體制性質的重要特色之一，也是我國法治建設體系中法治監督體系嚴密性的重要體現。監察體制改革的主要目標是通過強化監督、有效制約、嚴懲腐敗並在此基礎上健全法治、培育文化、機制長效，從而達到標本兼治、綜合治理。

四、工作機制統一。

我們目前的監察體制改革過程中，實行紀委監委合署辦公，由紀委統一領導紀檢監督工作，工作機制上具有統一性。同時結合《紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》、《監察法》規定以及試點期間的工作制度，紀檢監督與監察監督在工作流程、調查措施適用、審批許可權與程序等方面也具有統一性，其區別在於適用的對象和範圍不同，這一統一性充分結合了執紀之合法性與監察之政治性各自的優勢和特點，共同形成了反腐敗機制的法治化、制度化和體系化。

綜上所述，紀檢監督本質在於執紀，監察監督本質在於執法，二者雖有區別但又密切相關，而且在指導思想、執行原則、基本目標與工作機制方面極具一致性，因而，執紀與執法相互銜接成為必然。紀法銜接一方面體現為紀檢監察機關之內部銜接與紀檢監察機關與其他機關之間的外部銜接，同時又包括實體銜接與程序銜接。具體而言紀法銜接可以形成四種情形，一是紀檢監察機關之內部的程序銜接與實體銜接，二是紀檢監察機關外部的程序銜接與實體銜接。事實而言，四種銜接方式主要體現於實體銜接，程序銜接需要服從於實體銜接，相對簡易。

從實體而言，紀檢監察監督三類處置方式的關係可以表述為：黨紀處分‖政務處分→刑事處罰，該紀法銜接適用公式或可表示為，黨紀處分∪（政務處分→刑事處罰）。其結合點在於行為人的身份為黨員與公職人員。

其中，黨紀處分是指紀檢檢查機關對黨員或黨組織的紀律處分，實質上是通過對違反黨紀的黨員進行紀律處分，以此在一定期限內影響其黨內及黨外職務、工資晉陞或限制其黨員權利行使乃至黨員資格的制度。在紀檢監察領域內，政務處分包括直接政務處分，即由監察機關對職務違法行為進行調查審查後直接作出的政務處分；也包括間接政務處分，即監察機關對行政處罰情形進行核實後以此為基礎所作出的政務處分。

其中，行政處罰是指行政機關或其他行政主體依法律規定的程序和職權對違反行政法規但尚未構成犯罪的黨員或公職人員給予行政制裁的具體性行政行為，廣義的行政處罰包括治安處罰，即對於黨員或公職人員所實施的故意擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯他人人身權利、財產權利及其他權利，妨害社會管理秩序等具有社會危害性行為，但尚不足以給予刑事處罰的，由公安機關給予的強制性懲罰。行政處罰的實質在於通過對行政違法行為人進行人身自由限制、財產權相對限制或剝奪以及對其某種資格進行限制或剝奪，以期限制其正常的生活與發展條件，以此形成約束和預防。

在紀檢監察領域內，刑事處罰所針對的是構成職務犯罪的情形，行為人利用職務便利或由此形成的便利條件或者與其履職相關性實施的具有嚴重社會危害性、刑事違法性及應受刑事處罰性的行為，由監察機關進行調查，然後移交人民檢察院審查起訴，職務犯罪之查處必須嚴格遵循罪刑法定之刑法基本原則。

根據《中國共產黨紀律處分條例》、《監察法》規定及立法精神，黨員犯罪受到刑事責任追究必進行重型黨紀處分，公職人員犯罪受到刑事責任追究必進行重型政務處分；該二種情形採取當並罰制度。黨員違法受到政務處分,原則上應進行黨紀處分；公職人員違法受到行政處罰,原則上應進行政務處分；該二種情形採取可並罰制度。