【審查職責專題速遞】敬大力檢察長：檢察機關基本職責再認識

06-29

編者按

隨著司法體制改革、國家監察體制改革試點、訴訟制度改革逐步推進和全面展開，檢察職責的內容、檢察權運行方式等都發生重大變化，必須重新審視檢察機關的基本職責問題。第十次北京市檢察工作會議在深刻反思傳統打擊刑事犯罪、查辦職務犯罪和強化訴訟監督基本職責的基礎上，根據憲法和法律規定，結合改革疊加聚合的形勢任務，將檢察機關的基本職責概括為「監督、審查、追訴」。

日前，為充分論證該項重大檢察基礎理論創新，北京市檢察院檢察改革與發展研究中心邀請高檢院相關部門領導，法學專家與市檢察院領導、檢察官代表一道，以「檢察機關審查職責再認識」為題進行專題研討。京檢君將分三期陸續推出「專題速遞」，擇要刊發相關觀點，敬請關注。

檢察機關基本職責再認識

敬大力

北京市人民檢察院黨組書記、檢察長

長期以來，對於檢察機關的職能到底是什麼，一直都沒有一個簡單明確清晰的概念，無論是理論還是實踐上仍處在混沌的狀態。對檢察職責的界定主要有兩個不正確傾向，一是將所有檢察職能一概歸結為法律監督而致過於籠統，二是將各項檢察職能簡單羅列而致過於繁雜。這在一定程度上影響了對檢察職能的正確認識和作用發揮。今年年初第十次北京市檢察工作會議提出探索研究「監督、審查、追訴」三項基本職責，即「檢察監督、司法審查、國家追訴」。此處的監督是狹義上的監督，不同於憲法定位上的監督。司法審查是指檢察機關的起訴審查、逮捕審查等程序性審查而不是一般性工作審查。國家追訴主要是刑事公訴，從發展的角度來說有必要把提起行政公益訴訟、民事公益訴訟也作為國家追訴的內容來考慮，這在理論上能否說得通需要進一步論證。

我們探索檢察機關這三項基本職責，主要考慮到：一是在國家監察體制改革試點的背景下，職務犯罪偵查權轉隸到監察委員會，需要重新審視檢察基本職責，突出主責主業。過去檢察機關職能主要包括三部分，即「打擊刑事犯罪、查辦職務犯罪、實行訴訟監督」。隨著國家監察體制改革試點的開展，檢察機關怎樣突出監督主責主業？偵查權拿走後是否只剩下監督職能？還有大量的司法職責能不能用「審查」概念來概括？這些都有探討的空間。二是以審判為中心的刑事訴訟制度改革，需要更加突出檢察機關在審前程序中的「主導」作用、指控和證明犯罪的「主體」作用，更需要凸顯檢察機關審查職責，充分發揮審前過濾把關的作用。三是這三項職責中，追訴和監督職能以前講的比較多，審查職責作為程序性職責，過去研究得較少，在法律和實踐中還需要進一步深入研究論證。此外，從司法職能的角度出發，凸顯審查職責，有利於形成訴訟程序上「公安機關偵查、檢察院審查、法院審判」銜接有序的完整鏈條，促使檢察職能定位更加明確，對指導實踐具有重要意義。主動增強審查把關意識，對於檢察職能的進一步發揮具有重要作用。

（一）關於審查職責

審查職責是指檢察機關在履職過程中對偵查機關、監察機關移送的犯罪案件進行審查，以及對訴訟中需要檢察機關把關、決定的事項進行審查等。具體包括：批捕審查、核准追訴審查、起訴審查、刑事和解合法性自願性審查、沒收違法所得審查、強制醫療審查、延長偵查羈押期限審查、羈押必要性審查、未成年人刑事案件審查等。監察體制改革中，新增了職務犯罪調查案件審查等職責。

審查作為檢察機關的基本職責，是相關案件辦理的必經程序，檢察機關經過審查，可依法對案件的實體或程序事項作出處理決定，決定案件的訴訟進程。主要有以下特點：一是兼聽性。檢察機關履行審查職責，核心目的是對監察機關的調查權、偵查機關的偵查權進行法律監督，保障當事人的合法權益，保障法律的統一正確實施，這要求檢察機關在履職過程中要堅持客觀立場，既要審查有罪證據，又要審查無罪證據，既要認真聽取偵查機關意見，又要認真聽取辯護人的意見。二是制度性和程序性。檢察監督不是執法、司法活動的必經程序，但司法性審查是執法、司法活動的必經程序，是重要的訴訟制度，非經檢察機關審查並作出決定，不得開展相應的訴訟活動。如監察機關調查的案件，只有經過檢察機關審查決定後，才能採取刑事強制措施，決定是否起訴。偵查機關偵查的案件，只有經過檢察機關的審查，才能決定是否逮捕，是否起訴。三是被動性。檢察監督具有主動性，司法性審查職責具有被動性。只有監察機關、偵查機關將案件移送到檢察機關之後，檢察機關才能依職權履行審查批准逮捕、審查起訴等職責，檢察機關不可能在案件未移送至檢察環節，而主動開展審查批准逮捕、審查起訴工作。四是適度司法化。檢察機關的審查批准逮捕權，實際是對剝奪犯罪嫌疑人人身自由強制措施適用與否的決定權。不起訴本質上是一種對案件在實體和程序上作出最終決定的處分權。這些都屬於典型的司法性職權，要求在案件辦理方式上，要進行「適度司法化」改造，適當引進對審聽證要素，讓對立雙方能相互舉證、抗辯，體現出司法性的相關要素，檢察機關兼聽則明，保證案件辦理質量。五是過濾性。首先，檢察機關通過審查批准逮捕，對偵查機關是否可以採取逮捕等刑事強制措施進行過濾，對證據不足的、沒有逮捕必要的、不構成犯罪的不批准逮捕。其次，通過對移送審查起訴案件的審查，對證據不足的、沒有起訴必要的、不構成犯罪的案件進行篩漏，依法作出不起訴決定，省卻審判程序。

（二）關於檢察機關審查職責的定位問題

個人認為，審查是一項司法性職能。檢察機關具體的審查職能一共有20多項，較為零散，有必要汲取共性，抽查出審查的概念。法院的審查包括廣義上的法院對行政機關的行為是否合法作出審查。人民檢察院組織法第五條第三項規定，檢察機關對於公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴。明確了檢察機關對公安機關偵查案件的逮捕審查、起訴審查職責。實際上是檢察機關對偵查案件是否符合逮捕、起訴、繼續羈押等條件最終作出決定。偵查是過程，審查也是過程。審查權的行使過程比偵查權行使的程序意義更強，有必要將審查作為司法性審查來對待。這種審查是一種法定程序。

司法性審查是一個全新提法，需要注意與其他概念的區分。一要區別司法性審查與一般工作性審查。司法性審查是為推進訴訟而進行的審查，屬於制度性審查，有明確的法律授權和嚴格的程序規定。而檢察機關在履行檢察監督職責過程中開展的調查核實等工作，屬於一般工作性審查，這種工作方法上的「審查」與作為檢察機關一項基本職責的司法性審查有本質不同。二要區別司法性審查與行政性審查。行政性審查是指行政機關根據自然人、法人或者其他組織的申請進行審核，並以發放證照等方式准許其擁有從事某種活動的資格或能夠行使某種權利的一種行政行為。行政性審查與司法性審查的核心區別主要體現在以下方面：一是審查內容不同。行政性審查的內容主要是確定某行為是否適用某項行政法規，具有許可或確認的性質，而司法性審查的內容必須是有爭議的事實，即「訟」，意指糾紛、紛爭，通過審查定分止爭。二是審查方式不同，行政性審查通常採取書面方式，審查決定必須經過審批把關，而司法性審查則遵循親歷、裁斷等原則，通常採取言詞、兼聽、公開等審查方式。三是效力不同，當事人不服行政性審查結果的，可以提出複議複核和行政訴訟，而司法性審查往往具有終局的效力。

（三）關於審查與監督、追訴的關係問題

個人認為三者是並列關係，主要表現在以下方面。

其一，監督是檢察機關法律監督定位的最直接體現，是確保審查和追訴效果的重要保障。雖說監督、審查、追訴都是法律監督職能的具體表現，但檢察監督針對的是最易任性和恣意的公權力，監督的品性更為突出。此外，檢察監督著力於糾正訴訟違法和行政違法行為，能有力保證審查和追訴案件的質量，保證檢察機關辦案的司法效果。

其二，審查和追訴是發現監督線索的重要途徑，也是增強監督效果的重要保障。司法實踐中，檢察監督線索主要源於檢察機關在審查和追訴過程中自行發現。此外，為了確保審查和追訴案件質量，對於嚴重訴訟違法行為拒不糾正的，檢察機關依法可以作出不批准逮捕或不起訴等審查決定，通過司法制約保證檢察監督的公信和權威。

其三，追訴是監督、審查職責履行的核心目的。雖說監督、審查、追訴是檢察機關同等重要的三項基本職責，但三者不是簡單的並列，而是存在邏輯上的遞進關係。對調查、偵查的監督，核心是保證證據質量，打好追訴的證據基礎。對審判的監督，核心是確保審判活動依法規範進行。對執行的監督，核心是確保追訴的結果被依法規範地執行。無論是審查批准逮捕還是審查起訴，核心目的之一是通過審查把關、篩漏過濾，讓不符合追訴條件的案件及早退出追訴程序，並將符合追訴條件的被遺漏的案件追加進追訴程序，通過審查，嚴把審判關口，保證追訴的質量。

現在，既然把審查提出來作為一種職能，就應該在審查程序的構建上下功夫，目前除了審查批准逮捕、審查起訴的制度很健全以外，其他程序都不健全，接下來檢察機關要建立健全審查的程序，積極推動審查作為一項基本職責發揮其在各項司法體制改革中的積極作用，發揮過濾把關職能。

（總第618期）