關於完善刑罰執行制度的調研報告

　　關於完善刑罰執行制度的調研報告

　　山東省高級人民法院刑三庭*

　　一、《刑法》、《刑事訴訟法》修訂後刑罰執行制度運行狀況

　　1、刑罰執行制度順利實現「新」、「舊」轉軌。2011年《刑法修正案（八）》頒布施行後，對限制減刑罪犯指定部分監獄集中關押。根據《刑法修正案（八）》和新修訂的《刑事訴訟法》的規定，對管制犯、緩刑犯、假釋犯、暫予監外執行犯逐步統一實行社區矯正，執行主體實現了由公安機關向司法行政機關的轉移。假釋社區影響調查評估制度開始實行。

　　2、刑罰執行的執法標準進一步明確。配套司法解釋對「確有悔改表現」、「沒有再犯罪危險」的認定細化，可操作性增強。規範了暫予監外執行的適用條件、程序。

　　3、刑罰執行質量得到重視和提高。主管部門出台多項制度對罪犯改造質量實行跟蹤管理。對社區矯正進行評估，全省矯正人員再犯罪率不到0.06%。

　　4、刑罰執行方式不斷得以優化。減刑和假釋的適用均穩中有升，且假釋率長期大幅高於全國平均水平，連續多年超過10%。

　　二、我國刑罰執行制度存在的問題分析

　　1、刑罰執行制度整體存在設計缺陷。目的設定偏重懲罰，考慮保護社會的一般預防重於矯正罪犯的特殊預防，圍繞犯罪執行而不是犯罪人執行；規範供給零散，缺乏統一立法，1994年《監獄法》嚴重滯後，現有制度呈現濃厚的碎片化、技術化、地方化的色彩；執行方式單一，監禁中心地位根深蒂固，個別化、社會程度較低；行刑效果、重新犯罪缺乏評估、預測機制，刑罰執行與社會防衛之間發生斷裂。

　　2、減刑適用過度功利，隱藏風險。

　　（1）減刑過度適用形成改造短期行為。減刑被執行機關當作管控監管秩序，刺激犯人「掙分」改造的功利性手段反覆、大量使用，罪犯也養成急功近利式的選擇快減刑的偏好，罪犯主觀思想改造被忽視，減刑的短期行為性與標誌罪犯悔罪的人身危險性大小考量脫節，減刑越來越呈現「形式主義」的特徵。

　　（2）減刑適用形成對假釋適用的「擠出」效應。除減刑不當，即使罪犯改造質量出現反覆，減刑事後一般也不能撤銷，減刑又能夠多次適用，而假釋有考驗期制約，有重新收監執行的風險，因此減刑的報償要高於假釋，減刑的條件應該更加嚴格，適用更加審慎。但，恰恰相反，由於標準與適用匹配失衡，缺乏預後制約，減刑的實際適用率遠高於假釋，執行機關偏好選擇減刑方式，犯人也偏好選擇減刑而不是選擇假釋出獄，導致本應是最高處遇報償的假釋適用處於邊緣化。減刑犯人直接出獄缺乏社會適應期，增加了重新犯罪的風險。

　　（3）短刑犯、老病殘犯減刑難的現象突出。監禁執行的短刑犯由於受減刑起始時間、間隔時間、減刑幅度等條件制約，即使考核得分較高，改造表現較好也較難及時獲得減刑，與長刑犯減刑待遇形成明顯對比。《新刑訴法》規定有期徒刑罪犯交付執行時剩餘刑期在三個月以上的，交由監獄執行，這種對短刑犯執行機構的改變，對監獄對短刑犯的刑罰執行工作帶來更進一步的挑戰。由於實行偏重勞動內容的計分考核制度，對不同體質罪犯未實行差別化對待，老病殘犯即使悔罪表現好，也較難獲得減刑獎勵。

　　3、假釋適用制約增多，徘徊不前。

　　（1）不得假釋範圍進一步擴大，假釋適用範圍縮小。《刑法修正案（八）》將不得假釋的罪犯範圍從「1+5」擴大到「1+8」，即累犯和故意殺人等八類暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的罪犯，混淆了刑罰原則和刑罰執行的原則，把裁量刑罰階段重點考慮的犯罪的社會危害性、主觀惡性等客觀因素取代執行階段主要考慮的人身危險性這一主觀因素。實踐中，有的地方進一步將二次犯罪、緩刑期內犯罪、假釋期內犯罪等列入不得假釋之列。由此導致不得假釋人數占押犯比例較高，有的監獄竟高達48%。

　　（2）假釋率長期低迷甚至趨於萎縮，悖離制度預期。山東2010、2011、2012連續三年的假釋率相差無幾，且仍遠低於減刑率。全國假釋率長期保持在較低水平，3%以下[1]。有的省份假釋適用呈逐年遞減，低谷時假釋率僅為萬分之一[2]。《修八》完善假釋適用實質條件，並立法確立適用於假釋等非監禁刑執行方式的社區矯正配套制度，但假釋適用並無明顯改觀。

　　（3）「假」假釋多，真假釋少。一是假釋期限普遍較短。調研的監獄不論原判刑期長短，假釋平均期限在1年零5個月左右，最高的不過1年10個月。二是減刑放寬式假釋大量使用。即將罪犯考核得分在應兌現減刑獎勵幅度基礎上，放寬一定時間，不辦理減刑而辦理假釋。

　　（4）缺乏科學再犯預測機制。《修八》將假釋適用的實質條件從「不致再危害社會」修改為「無再犯罪危險」，明確了再犯可能性的適用條件，但缺乏再犯預測機制的操作標準。沒有建立人身危險性評估制度，辦理假釋時缺少再犯罪危險的分析評估意見，尤其是新規定的社區影響調查制度實際上流為形式甚至成為掣肘。社區不回饋調查意見或不同意假釋時成為一個難題。

　　4、社區矯正制度未能配套跟進。社區矯正缺乏專門立法，獨立性差；社區矯正制度定位不夠清晰，對是否刑罰執行制度的性質認識分歧影響了制度功能發揮；社區矯正內容單薄，流於表面，流程性環節多，實質性、針對性內容少；工作力量匱乏，專業化程度較低。

　　5、暫予監外執行制度實施難點及存在的問題

　　（1）行政色彩濃厚，缺少司法審查。由監獄管理機關或公安機關批准的規定實際上弱化了決定程序的司法性，把暫予監外執行等同於行政審批式的保外就醫。

　　（2）限制條件過嚴，未能充分彰顯刑罰人道主義。現實中一些死緩和無期徒刑罪犯患有嚴重疾病不能監外執行，死在監獄，出現罪犯親屬不滿進而鬧監現象，社會影響不好。

　　（3）相關規定滯後，影響監外執行適用。1990年司法部、最高人民檢察院、公安部頒布的《罪犯保外就醫執行辦法》及《罪犯保外就醫疾病傷殘範圍》中，關於執行原判刑期的比例與現行規定衝突，關於「嚴重疾病」、「嚴重慢性疾病」的範圍狹窄、滯後，已經無法適應現實需要。取保制度不健全，取保程序、取保人條件規定粗疏，《新刑訴法》也沒有設置「嚴重疾病」以外其他兩種情形的取保制度。

　　三、我國刑罰執行制度的完善對策

　　（一）完善我國刑罰執行制度的頂層設計

　　1、合理設定刑罰執行的目的。在刑罰執行階段，側重特殊預防，兼顧報應限制和一般預防。刑罰執行的特殊預防目的，在宏觀層面是預防犯罪，降低重新犯罪率，在微觀層面是將罪犯矯正為守法公民，使其順利回歸社會，促成罪犯再社會化。預防效果必須通過犯人本身重新適應社會，不再危害社會而實現。特殊預防的目的要求我們把人身危險性作為刑罰執行的中心工作，合理動態評估罪犯的人身危險性，並據此對刑罰量作出調整。

　　2、確立刑罰執行的基本原則。我國目前沒有統一的刑事執行法，故需確立刑罰執行的基本原則加強對刑罰執行活動的指導。包括：法治性原則，必須將刑罰執行作為嚴肅的刑事司法活動，不得搞「法外有法」，不得以規章制度代替法律，不得超越法律規定作出不利於罪犯的各種限制性規定；個別化原則，在行為人犯罪事實的基礎上充分考慮犯罪分子的人身危險性和其他個人情況，根據不同的罪犯特點施行不同的矯正措施，設法消除其人身危險性，刑罰執行的理念與制度的重心應當實現從社會危害性到人身危險性、從犯罪到犯罪人的轉型；社會化原則，推進行刑社會化，避免和克服監禁刑存在的某些弊端，通過弱化行刑機構的封閉性，拓展罪犯、行刑機關與社會的互動聯繫，塑造罪犯符合社會正常生活的信念和人格，促使其與社會發展保持同步，最終促成罪犯順利回歸社會；人道主義原則，尊重罪犯的改造主體地位，調動其自我矯正的積極性，採取與實際改造表現不同的人道主義標準，突出刑罰執行的人文關懷，對老病殘罪犯該假釋的假釋，該暫予監外執行的監外執行。

　　3、統一刑罰執行立法。鑒於制定統一的《刑罰執行法》的條件不成熟，我國可採取對監禁刑和非監禁刑執行分別立法的模式。即修訂《監獄法》和制定《社區矯正法》。

　　（二）完善監禁刑執行制度

　　1、科學設置執行機構。根據警戒程度設立不同類型監獄，劃分高度警戒監獄、普通警戒監獄和低度警戒監獄。不同警戒等級的監獄在管理制度、罪犯自由度和罪犯待遇方面拉開檔次，罪犯隨刑期、改造表現和人身危險性程度的變化而在不同警戒度監獄之間轉換。設立開放式監獄，關押短刑犯及從警戒程度較高監獄轉入的罪犯。

　　2、建立犯人調查與分類制度。調查分類重點是建立人格調查制度，按入監、服刑、出監的階段實行動態評估制度。成立專門的罪犯分類中心，由專業人員科學分類。在調查與分類的基礎上，確定罪犯服刑監獄的類別。

　　3、建立累進處遇制度。在對犯人調查與分類的基礎上，綜合考慮其表現的好壞，而給予其不同的待遇，而不同待遇之間的犯人所受的監控程度、其所能獲得自由程度、活動範圍、生活待遇等存在遞進式差別。累進處遇制度最終與假釋制度銜接，構建起從入獄到釋放、從封閉到開放的逐漸緩和的階梯狀處遇體系。

　　4、完善矯正制度。實現從執行到矯正的轉變。改革考核獎懲制度，修改考核獎懲辦法，改變重客觀輕主觀、重勞動輕思想的考核傾向，實行主觀思想、心理矯正優先。推行罪犯心理矯治制度，應用心理學的知識、方法和技術對犯罪心理進行矯正和治療，幫助其解決人格障礙，消除犯罪心理。推行心理矯正，應當配備專門心理諮詢、輔導人員和相應硬體設施，把監管人員和矯正人員區分定位，提高科學行刑水平，做到科學矯正。

　　5、完善減刑制度。第一，對死緩罪犯的減刑，除有重大立功表現的，變審批製為自動減刑備案制，對無期徒刑罪犯的減刑，減刑裁定效力一般應溯及至服刑兩年期滿之日。第二，依據悔罪表現，區分不同罪犯，實行差別化考核，對勞動能力差的老病殘犯、未成年犯，不唯分是舉，不搞「一刀切」，只要確實有悔罪表現，該減刑的應當予以兌現。第三，對短刑犯獎勵打破間隔期、幅度的限制，實行按月減刑，鼓勵其積極改造。第四，設定減刑考驗期，增設減刑撤銷監督制度，裁定減刑後，設定一定期限的「考驗期」，暫緩執行減刑結果，「考驗期」繼續保持良好表現的，減刑裁定正式生效。對弄虛作假騙取減刑，或減刑後消極改造、表現較差的，依法撤銷減刑。

　　（三）完善非監禁刑執行制度

　　1、完善假釋制度。

　　（1）增設法定假釋類型。比照法定緩刑制度的規定，對未成年犯、過失犯、三年以下有期徒刑的初犯、喪失作案能力的老病殘犯，符合假釋條件的，應當予以假釋。

　　（2）將不得假釋修改為限制假釋。對《刑法修正案（八）》新規定的「1+8」類罪犯，即累犯和故意殺人等八類暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的罪犯，延長最低實際執行期為原判刑期三分之二以上。對人身危險性降低或消失的，在兼顧報應的前提下，依法適用假釋。

　　（3）建立再犯預測機制。正確適用「無再犯罪危險」的實質標準，增強實質條件的可操作性。假釋再犯預測機制的建構應包括以下幾個方面：第一，科學確立再犯的預測因子，通過定量分析得出定性結論。預測因子是用以預測罪犯重新犯罪可能的因素，在假釋犯再犯預測因子的選擇上，應當儘可能包括各種能反映罪犯人格的各種因素，既要考慮入監前的因素，也要考慮入監後的因素。第二，合理設置再犯的預測機構。再犯預測並非一個純粹的法律問題，其往往涉及到諸多方面的知識，既有心理學、教育學的，也有醫學的，還有還有犯罪學和矯正學的知識，因此，在再犯預測機構的人員組成上，應當儘可能囊括與再犯預測有關聯的專家人員。第三，建立合理分工運作機制。刑罰執行機關負責調查收集社區影響意見，並在此基礎上結合犯罪情況和改造表現，製作「無再犯罪危險評估意見書」，作為提請假釋的重要參考依據。人民法院應重點圍繞有無再犯罪危險進行審查，並作出判斷分析。改變目前以社區影響回饋意見書代替再犯可能性分析的做法。

　　（4）完善假釋後監督保護機制。一方面對假釋犯考驗期間的行為進行嚴格的監督管束，及時避免假釋犯在考驗期間再次犯罪而給社會造成的危害。另一方面對假釋犯進行監督管束的同時，針對假釋犯的具體情況，提供心理、物質和社會技能等方面的必要輔導和幫助，旨在使其更好地復歸社會。

　　（5）擴大假釋適用。第一，從司法上取消各種不合法的假釋限制性規定，取消假釋適用比例限制，清理擅自擴大不得假釋範圍的規定，明確對因「1+8」犯罪數罪併罰達到十年徒刑以上的罪犯，允許假釋。第二，準確把握「無再犯罪危險」的含義，將預測範圍主要限定在假釋期間再犯罪的可能性，降低假釋的判斷風險。第三，正確對待社區影響意見書的使用，對社區矯正機構不及時反饋意見，或不同意假釋又未能作出合理解釋的，不影響假釋適用，人民法院應當和矯正機構協調，將假釋犯人及時納入社區矯正。第四，改變殘餘刑假釋的做法，不以減刑標準為參照轉換適用假釋，確立假釋獨立的適用標準，對同時符合減刑和假釋適用條件的，按減刑獎勵期限的雙倍標準優先適用假釋，逐步達到凡是符合假釋條件的犯人一律通過假釋途徑出獄。

　　2、完善社區矯正制度。在社區矯正的專門立法中應對實施機構、實施程序、工作措施、法律責任等做出明確規定，使社區矯正工作能有法可依。

　　（1）明確社區矯正的性質、種類，實現機構、人員、實施的法治化、專業化。明確社區矯正刑罰執行的性質定位，象監禁執行一樣構建社區矯正的非監禁執行制度，健全專門的組織機構和專業人員。區分不同矯正對象，由專門的矯正人員負責矯正，對管制、緩刑、假釋、暫予監外執行加以分類，如緩刑和假釋罪犯由緩刑假釋官負責實施矯正，根據類別和個體特徵制定相應矯正方案。從法律上明確將剝奪政治權利犯人納入社區矯正，並統一由矯正機構實施社區矯正。

　　（2）增加矯正類型，充實矯正內容。借鑒國外矯正制度，結合我國社會現狀，發展切實可行的矯正類型，如社區公益勞動、懲罰性服務、家庭監控、禁毒矯治、禁止出入特定區域、半開放式工作等，矯正類型之間應有懲罰和矯正力度的區別，最好能形成輕重漸變的矯正階梯。可以根據每種類型的特點、所要達到的目的和側重點的不同，在矯正內容中加入相關學習、接受治療和教育、彙報和聯絡、監督和管教、職業培訓等內容，確定被矯正人應遵守的條件，以針對不同的矯正群體和個體開展個性化的矯正活動，給他們提供切實有益的幫助。

　　（3）調整行刑權配置，充分發揮社區功能，構建真正的「社區」矯正。一是規定社區可參與某些輕緩刑罰的監督、管理和執行，比如規定有關單位和社區組織可對緩刑、假釋、管制、剝奪政治權利的罪犯協助管理。修改《城市居民委員會組織法》和《村民委員會組織法》，賦予社區對輕微犯罪的教育、監督、管理權力，將社區工作與司法工作有效對接起來，使「社區」的矯正工作有法可依。二是配備社區工作力量，按人口比例、區域特徵及當地社區矯正人員數量狀況配備從事矯正的社區工作人員，改變人員素質結構，改善社區人員的專業教育背景，適當引入一些心理學、法學、技術人員等專業人士。大力發展社區矯正工作志願者隊伍，廣泛吸納社會各界熱心人士參與，不斷擴大社區矯正工作的社會性，優化矯正工作的環境。三是為社區提供經費保障，公共財政應當給予社區一定的經費支持，一方面提高社區工作人員的待遇，另一方面保障有專門的矯正費用，使社區能有效地地開展矯正工作。

　　（4）推行風險管理和矯正效果評估制度。借鑒北京、等地做法，依據人身危險狀況和再社會化的難度，將矯正對象分為A類(高強度管理)、B類(中強度管理)、C類(低強度管理)三類。不同類別採用不同管理強度，在以下方面：每月到司法所報到的次數，每月提交改造小結的份數，司法所走訪矯正對象家庭的次數、司法所幹部與矯正對象談話的次數以及參加公益勞動的時間等等，有所體現。根據風險變化，採取個性化矯正措施。

　　建立矯正效果評估制度是衡量矯正成效的重要尺度，提高矯正質量的重要手段，有助刑事政策決策的重要參考。目前，這項制度在我國尚處於起步階段，建議以構建效果評估指標體系為著力點，探索完善效果評估制度，設立以重新犯罪率和心理健康度為核心評估指標的指標體系，注重動態變化評估，並將評估結果與社會管理創新、社會治安綜合治理有效銜接，發揮預警作用。

　　4、完善暫予監外執行制度

　　（1）放寬適用條件。對象條件上，無期徒刑罪犯可以適用暫予監外執行，並進一步修改《刑事訴訟法》，將適用情形擴大到有期徒刑罪犯適用的同等條件，即除了「懷孕或哺乳自己嬰兒的婦女」外，擴大到「有嚴重疾病需要保外就醫的」和「生活不能自理，適用暫予監外執行不致危害社會的」情形。不論其罪行如何，在人道主義原則面前一律平等。服刑期限條件上，《新刑訴法》未作限制，實踐中不應再使用舊規定所制定的執行刑期限制。

　　（2）統一適用決定，構建司法化程序。不能把暫予監外執行簡單等同於保外就醫，也不能降格為獄政管理制度，暫予監外執行制度是刑事訴訟法律規定，是刑罰執行制度，需要納入社區矯正監管，對罪犯監外執行是否危害社會的判定，正如緩刑、假釋「無再犯罪危險」的判斷，是一個司法性質的問題，應當由人民法院統一認定、決定。

　　（3）修改配套實施規章制度，解決適用瓶頸制約。一是修改《罪犯保外就醫執行辦法》，根據醫學科學發展，儘快修訂更新「嚴重疾病」、「嚴重慢性疾病」範圍。二是健全取保制度，強化保證人的責任和義務，對所有適用對象一律要求提供具保人，並儘可能的提供保證金擔保。三是改革向公安機關徵求意見制度，轉變為向社區矯正機構徵求意見，對確實符合條件，社區矯正機構或親屬不同意接收的，應設法多方做工作促其接收。

　　* 本文系2012年全省法院重點調研課題報告，有刪節。課題主持人：劉玉安、王繼青；課題組成員：姜樹政、徐玉、孟健、李召亮、崔婧、陳新廠。執筆人：李召亮。

　　[1] 戴艷玲：《關於促進我國假釋制度實踐發展的思考》，《中國司法》2011年第11期第106頁。

　　[2]《河南假釋率僅萬分之一低於全國的平均水平》，新華網河南頻道2007年6月27日訊 ，2012年11月27日訪問。