中國法學會憲法學研究會2017年年會大會發言簡報

06-29

開幕式後，大會進行主題發言，由中國法學會憲法學研究會會長韓大元教授主持，廉希聖教授、胡錦光教授、任喜榮教授、秦前紅教授、王建學副教授先後做主題報告。

中國政法大學法學院廉希聖教授回憶了八二憲法修改時關於人大制度改革的相關內容。廉希聖教授回憶，人大制度是八二憲法修改時最難啃的骨頭，當時的方針是要堅持和完善人大制度。八二憲法之前，人大制度並沒有充分發揮優勢，修憲要改變人大「橡皮圖章」的地位，充分發揮人大制度優勢。當時的缺陷是：第一，人大代表數量眾多，但是否應當減少代表人數仍存在爭議。第二，人大代表作為一種政治安排、表彰手段和政治待遇，影響了人大代表的素質，部分代表對人大制度和政策不了解，無法充分履行人大代表的職責。第三，文化大革命的發生說明全國人大作為國家最高權力機關沒有發揮應有的作用，文革期間長期沒有召開會議，人民行使權力的機構沒有了。第四，原來全國人大常委會只能制定法令，法律和法令的關係沒有搞清楚，一些急需的法律需要儘快制定，全國人大常委會的職權亟需調整。關於如何完善人大制度，修憲時進行了以下討論：第一，是否可以實行兩院制，按地區和職業標準選舉代表，提高人大開會討論的質量。但該方案沒能妥善處理兩院的權力關係，沒有被中央同意。第二，可以適當減少人大代表數量。第三，加強人大常委會的立法權。當時還曾設想實行全國人大常委會委員專職化，但現在仍未實現。第四，規定人大代表會議的次數，每年必須召開一次會議。當時設想在憲法中規定全國人大開會的日期，但國務院認為不要把會議召開時間規定死，近年來全國人大在每年三月開會已經形成慣例。廉希聖教授指出，人大制度不僅指各級人大本身，還涉及所有國家機構，隨著人大制度的完善，八二憲法修改時對其他國家制度也進行了改革。包括：第一，恢復國家主席的設置，但取消了國家主席召開最高國務會議的權力，同時提高了當選國家主席的最低年齡。第二，增加了中央軍委領導全國武裝力量，軍委主席對人大及其常委會負責的規定，考慮到平時沒有戰爭，不用報告，且軍委工作可能涉密，因此沒有規定軍委主席對全國人大及其常委會報告工作。需要注意的是中央軍委主席沒有任期限制，這是中央直接拍板的。第三，對國務院改革，增加了審計署和國務委員的規定，明確規定了總理負責制，提高工作和決策效率。但首長負責制與民主集中制的關係仍有待探討。第四，規定了某些重要領導崗位的任職期限，這是中國民主制度的重大進步。

中國人民大學法學院胡錦光教授的發言題目是「國家治理體系現代化背景下的憲法和人民代表大會制度發展」。胡錦光教授提出必須明確發展要解決什麼問題。以十八大為分水嶺，胡錦光教授將中國的改革分為兩個階段，前者是要解決十一屆三中全會的基本判斷，即中國社會的基本矛盾是落後的生產力和人民群眾日益增長的物質需求之間的矛盾。這個問題在中國已經基本解決，在發展經濟上，官民之間和整個社會取得了高度共識。中國政府一方面通過簡政放權，實行市場經濟，提高個人和社會的積極性；一方面運用強大的權力推動經濟發展。這兩個舉措既推動了中國的經濟發展，也為當下中國的社會問題埋下了種子。胡錦光教授指出當下中國存在的八個問題，包括：第一，需要追問發展的目的；第二，利益多元化與協調多元利益的關係；第三，公民權利意識和政治訴求增強；第四，社會核心價值觀的缺失，缺乏社會共識；第五，社會公平的理念沒有充分實現；第六，中國貧富差距隨改革開放拉大；第七，社會創新能力不足；第八，民眾的權利意識越來越強，但界限不清晰。胡錦光教授認為，當下中國的基本矛盾是傲慢的公權力與日益增長的公民權利意識之間的矛盾。十八大後中央提出實現國家治理能力和治理體系現代化就是為了解決這一矛盾。在這一背景下，憲法和人大的發展有兩個原則：第一，窮盡現有的制度資源才能改革；第二，要用法治思維和憲法思維討論改革發展。胡錦光教授提出了六項措施：第一，國家治理體系現代化首先是國家治理理念的現代化，應當強調國家尊重和保障人權的理念。應加強有關公民基本權利的立法，在中國特色社會主義法律體系形成之後，要用這一理念審視立法是否違背這一理念。第二，國家現代化是國家治理方式的現代化，是國家治理規則的現代化，必須保障治理規則的統一和權威，因此必須加強憲法監督，一定要讓全社會看得見。不公開的憲法監督無法充分發揮憲法監督的效果。還應當保障人民法院依法獨立行使審判權，確保法院依法獨立公正審判。第三，國家治理體系現代化要解決防止公權力濫用問題。長期以來我國的反腐制度重點在實現「不敢貪」，但效果不夠理想，應當追求「不能貪」的實現，憲法和人大制度在這裡應當發揮更大作用。第四，應當保障公權力依法有效運行。第五，要強調社會主體公民個人在國家治理過程中的作用，如構建公眾參與制度和利益表達機制。第六，一定要按照憲法思維強化國家治理體系建設。當前的監察制度改革尤其應當按照憲法思維推進。

吉林大學任喜榮教授報告的題目是「國家機構改革的憲法界限」。任喜榮教授指出，以國家監察體制改革、司法體制改革為代表的國家機構改革目前正在全面推進，我國的國家機構的組織構造和權力配置也在經歷深度調整，有些改革舉措已經波及憲法上的國家權力基本架構。在此背景下，國家機構如何「依憲改革」，憲法文本如何通過解釋和修改積極回應國家制度變革的現實需求已經成為憲法研究必須直面的重大理論問題和實踐問題。任喜榮教授認為，我國憲法文本對各種國家機構改革的規範強度有所不同，可分為四種情況：改革方案與憲法規定明顯不一致、改革方案的合憲性須經由憲法解釋作出權威判斷、改革方案不違背憲法的原則性規定、改革方案屬於憲法未作明文規定的調整事項。當前國家機構改革對憲法的回應策略有三種，即改革方案避免與憲法相關規定發生抵觸、改革的突破性內容隱含修憲意圖、改革的特色內容超出憲法框架但暫時迴避憲法調整。任喜榮教授認為，國家機構的改革應當遵循「形式合憲」的法治基準，堅持審慎的制度變革理念，堅持國家權力配置結構的協調統一，確保國家機構改革的合憲性。

武漢大學法學院秦前紅教授發言的題目是「監察制度改革的幾個問題」。秦前紅教授分析了監察制度改革的五個主要問題，包括：第一，監察委員會的名稱和監察委員會的屬性問題。秦前紅教授指出，根據新中國的政治傳統，國家機關需要冠以「人民」，以體現國家機關的人民性。之前的行政監察部門隸屬於國務院，其人民性不容置疑，但「國家監察委員會」的名稱沒有「人民」，如何解決，應當慎重研究。監察委員會雖然獨立於政府，但監察委員會的權力屬性仍然具有行政權的特徵，而不屬於司法權和立法權。第二，監察制度改革是否需要修憲。秦前紅教授認為，監察制度改革涉及憲法權力架構變動，僅通過憲法文義解釋的方法是不能完成的。因此有些學者認為監察制度改革不需要修憲的觀點是不恰當的。當下全國人大常委會而非全國人大授權試點改革方式的合憲性也應當慎重評估。第三，監察制度改革中的人權保障問題。秦前紅教授指出，監察制度改革試圖實現監察範圍的全覆蓋，涉及範圍很廣。如果不能實現監察制度改革與刑事訴訟法的銜接，將會對公民人權保障產生重大影響。第四，國家機關的關係問題。首先是監察委員會與人大的關係問題，將人大納入監察範圍是否會動搖人大制度，應當深思。其次是監察委員會與司法機關的關係，監察制度改革可能將司法體制改革熔斷。司法體制改革是一個馬拉松，經過長期的討論和醞釀；監察體制改革則是「橫空出世」，將影響司法體制改革的方向和效果。第五，國家監察法的立法技術問題。秦前紅教授認為，國家監察立法包括將監察制度的組織法、程序法、管理法、行為法等模塊，這些內容全部靠制定一部監察法解決，難度比較大。

廈門大學法學院王建學副教授發言題目是「論地方政府事權的法理基礎與憲法結構「。王建學副教授教授提出，我國通行的單一制理論歷來採取一種關於地方事權的三段論，它在理論淵源上存在體系性斷層，在實踐發展上則僵化滯後。王建學副教授主張對憲法第3條第4款進行重新解釋，確立地方主動性和積極性原則，第三章則為地方事權提供具體保障，因此其地方事權與規範固有權說相契合。憲法中的地方政府事權在類型上包括地方自主事權與中央委託事權，在推進各級政府事權規範化和法律化的過程中須甄別兩類事權，圍繞自主事權應塑造地方自主法律制度，使地方人大和政府共同興辦地方事業並向地方人民負責，對於委託事權應以國務院為中心實現委託的扁平化和規範化。王建學副教授提出，重新解釋憲法第3條第4款的理由包括：第一，聯通當下世界地方自治發展的大勢所趨，地方自治已經成為單一制的重要現象。第二，延續清末立憲改革以來的地方自治改革的脈絡，重新重視固有權說的意義。第三，為中央與地方改革的中的弊病提供思路。現行地方治理必須擺脫當前的官僚體制，走向地方自治。