袁曙宏：新形勢下要更加重視政府法制工作和政府法制機構建設

　　（根據錄音整理）

　　國務院法制辦副主任 袁曙宏

　　尊敬的華華省長、志恆副省長，各位領導，同志們：

　　在中央經濟工作會議召開不久，明年全國依法行政工作會議召開之前，廣東省召開貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》經驗交流會，總結經驗，肯定成績，查找問題，理清思路，明確措施，乘勢而上，十分及時，非常必要。我謹代表國務院法制辦，代表曹康泰主任，對這次經驗交流會的成功召開表示熱烈的祝賀。

　　廣東對法治建設、對政府法制工作一直高度重視，走在全國前列。今天早上，肖省長說廣東正在全國率先建設法治省，這對全國具有示範意義。前段時間，我們召開了全國法制辦主任法規司司長會議，廣東在會上介紹了政府法制在應對國際金融危機中發揮的重要作用，講得非常好，大家很感興趣。廣東從領導到廣大幹部群眾，對法治在新形勢下的地位和作用，認識比較到位。以前，我對地方率先建設法治省、法治城市、法治政府，應當說還是有疑慮的。為什麼有疑慮呢？因為我們是單一制國家，法律體系是統一的，不像美國是聯邦制國家，聯邦一套法律、州一套法律。在我們這樣一個單一制國家，國家還沒有建設成法治國家，中央政府還沒有建設成法治政府，地方能不能率先建設？但是，前一段時間我到南京調研，看法有所改變。為什麼有改變呢？因為到明年，中國特色社會主義法律體系就形成了，就是說我們國家大的法律體系已經形成了，以後面臨更多的問題是執法問題、守法問題。所以我們要鼓勵經濟發達地區在建設法治省、法治城市、法治政府方面，率先探索，總結經驗，不能都是一個模式，東、中、西部同時建成法治政府是不可能的。所以我覺得在發達地區、特別是廣東率先建設法治政府，對全國具有非常重要的示範和引導作用。這次會議，就像剛才肖省長講的，廣東省政府高度重視，今天華華省長親自出席，一會還要作重要講話。各市縣政府分管法制的領導同志，省政府各部門分管法制的領導同志，還有我們政府法制機構的同志，共400餘人參加會議。無論從重視程度還是聲勢來看，都是非常大的。華華同志的講話我事先認真學習了，很全面，很深刻。前不久，國務院法制辦主任曹康泰同志在全國法制辦主任法規司司長會議上，也做了一個全面系統的講話。所以今天我本來沒有更多的要講，但是華華省長堅持要我講一講，那我就簡要地講三個問題。

　　一、新形勢下要更加重視法治的地位和作用

　　法治的地位和作用，廣東一直高度重視。我個人認為，改革開放以來，我們的經濟發展區位優勢起了很大作用。只要方向正確、領導有力，沿海地區總是發展較快。與此相適應，法治的地位和作用與經濟發展水平是相適應的。經濟水平總體上越發展、越發達，對法治的需求就越高，廣東的情況就是這樣。

　　關於法治的作用、制度的作用，小平同志在改革開放之初就有一段經典的論述：「制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。」但對這「四個性」如何來擴展解釋呢，好像一直沒有做過。我試圖對這「四個性」作一點擴展解釋。什麼是「制度更帶有根本性」？就是因為黨章、憲法、法律，是黨和人民普遍意志和根本利益的集中體現，是對改革開放路線方針政策和一系列重大問題的明確規定，是對中國特色社會主義事業的前進方向、基本準則和行動依據的根本確立，所以它更帶有根本性。什麼是「制度更帶有全局性」？就是因為只有嚴格厲行制度，才能保證在中國這樣一個面積遼闊、人口眾多、地區差異很大的多民族大國，實現國家統一、法制統一、政令統一和市場統一，避免各自為政和各行其事。什麼是「制度更帶有穩定性」？就是因為科學的制度，是政治、經濟和社會秩序的基石，具有剛性、規範性和可預期性，不因少數人主觀意志的改變和經濟社會局部情況的變化而輕意變動，更不能朝令夕改。制度很重要的一個作用就是可預期。大家都知道，外商要來投資，首先看法律法規是不是穩定，是不是透明，這樣他才知道投資了幾億、十幾億美元，五年、十年後可以得到多大收益。若朝令夕改，有些內部政策不公開，外商就不敢來投資了。什麼是「制度更帶有長期性」？就是因為黨章、憲法和法律，是遵循嚴格的民主程序制定的，是以國家強制力和黨的最高紀律保障實施的，是對實踐中形成的成功經驗和改革成果的確認和總結，一經頒布和施行，就具有持久的約束力和導向性，可以保證經濟社會的持續協調發展和黨與國家的長治久安。所以我們對小平同志講的這「四個性」，要深入學習、深刻領會、全面貫徹落實。小平同志講話很少用這麼多副詞、修飾詞，可見他對制度的高度重視。

　　新中國成立六十年來特別是改革開放三十一年來，我國的法治建設取得了巨大成就，廣東同樣取得了重大成就，但與此同時也還存在著不少問題。一是法治建設在力度和措施上，與制度所具有的根本性、全局性地位還不相適應。二是制度供給在質量和數量上，與黨的理論創新步伐和經濟社會發展速度還不相適應。三是制度執行在公正和高效上，與人民群眾的要求和期望還不相適應。現在人民群眾的法治意識和維權意識越來越高。有一種說法，說現在法律法規頒布得越來越多，但是違法的也越來越多。其實這個情況也正常，計劃經濟年代我們法律法規少，很多都靠行政命令，大部分事項無法可依，所以也就無法可違了。現在法律法規多，但無論是我們公務員的執法意識還是老百姓的守法意識都還沒有完全跟上，所以就形成了這種轉型時期的特殊情況，法律法規很多、違法的現象也不少。四是制度遵守在自覺與普遍上，與制度所應有的權威性和公信力還不相適應。一方面，人民群眾維護自身合法權益，要求快速推進法治建設的呼聲很高；另一方面，也的確有少數公民的守法意識不強，當然也包括我們少數公務員的公正執法和依法行政意識不強。有的公務員希望上級依法行政，希望下級依法行政，希望左鄰右舍依法行政，就是自己不要依法行政；老百姓一告我，就認為是刁民。所以我們講法治建設還面臨著不少問題。

　　上面講的這「四個性」，是小平同志1980年在黨和國家領導制度的改革一文中講的，我們大家都比較了解。但是對小平同志另外一段同樣很重要的話，大家可能不太了解。這就是小平同志1992年初南巡到廣東時講的一段話。小平同志說： 「恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針政策也將更加定型化」。小平同志這個三十年的判斷，是十分重大，十分有預見性、全局性和戰略性的判斷。三十年是什麼概念？從1992年到2022年，也就是2020年左右全面建設小康社會的時候。按照黨的十七大要求，我們到2020年要全面建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。屆時不僅經濟要更加發展，而且民主要更加健全，各方面制度要更加完善，依法治國方略要深入落實。這與小平同志斷言的時間基本吻合。馬克思主義者不是算命先生，但馬克思主義者可以根據經濟社會的發展趨勢，預測出大的發展方向和發展速度，並據此制定發展戰略。比如小平同志當時講「一國兩制」，香港澳門五十年不變，看起來講的這五十年好像是一個大的概念，但通過這五十年，內地與香港、澳門逐步縮小差距，逐步融為一體，現在這個趨勢已經非常明顯了。珠三角融為一體，港珠澳大橋一修，融為一體更加明顯。再比如，小平同志在改革開放之初就講三步走發展戰略，在上世紀末翻兩番，到建黨一百周年（2021年）實現全面小康，到建國一百周年（2049年）達到中等發達國家水平。改革開放31年來的發展戰略就是按照這個判斷來制定和實施的。我們的長遠規劃、五年規劃、年度計劃都是在按照這個方向推進。現在，連西方國家也覺得中國共產黨這樣的執政方式值得他們學習，原來他們對我們計劃與市場結合的方式不屑一顧，認為非牛非馬，不可能成功。現在他們看到中國的最高領導層堅強有力，最高領導權交接平穩有序，經濟政治社會發展非常有延續性，取得了舉世矚目的成就，所以很多人不能不服。

　　制度的核心是法治，制度建設的重點是法治建設，這就要求我們必須進一步解放思想，與時俱進，繼往開來，把思想認識從重經濟建設輕法治建設的觀念中轉變過來。早上肖省長講，胡錦濤總書記在廣東視察，講廣東要做建設和諧社會的排頭兵。和諧社會的根本是什麼、基石是什麼？是法治。這是在中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定中講的，根本的是公平正義，法治的核心就是公平正義。沒有公平正義，哪裡有和諧？把法治建設從重立法、重形式、重宣傳，輕執法、輕落實、輕效果的傾向中轉變過來，把法治工作從重治民、重處罰、重管理，輕治官、輕教育、輕服務的方式中轉變過來。我們一講法，似乎就是要處罰，就是治老百姓，那是不行的。要始終牢牢抓住制度建設這個根本，把法治放在更加重要、更加突出的全局性、基礎性和戰略性的地位來謀劃和推進。像注重經濟建設那樣注重法治建設，像規劃部署經濟工作那樣規劃部署法治工作，像考核評價經濟發展成績那樣考核評價法治發展成績。在全國法制辦主任法規司司長會議上，國務院法制辦草擬了法治政府建設指標體系的指導意見，供大家討論。現在一些地方也在紛紛探索。法制建設看起來是個軟任務，但我們要使軟任務硬起來，要搞指標體系，不然再過四五年，我們要基本實現建設法治政府的目標，怎麼樣來評價？這個地方是不是實現了，是五十分還是六十分，國務院法制辦需要搞一個指導意見，推動地方規範有序地推進法治政府建設，同時也使法治政府建設有抓手。總之，我們要在重視程度、領導力度和推進速度上，進一步增強緊迫感和責任感，努力開創中國特色社會主義法治建設的新局面，不斷把建設社會主義法治國家推進到新水平、新階段。

　　如何更加重視法治建設？我個人認為，法治建設就是要圍繞中心、服務大局，主要在以下三個方面更加重視法治的規範、指引、預期、基礎和保障作用。

　　第一，要把法治作為貫徹落實科學發展觀的基本方式。有的同志講，你這個話有沒有根據，有沒有出處？我想問題不大。為什麼呢？因為我們黨提出要科學執政、民主執政、依法執政，但是依法執政是黨在新的歷史條件下執政的基本方式。這是加強黨的執政能力建設的決定中明確講的。依法執政是黨執政的基本方式，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法行政是各級人民政府的基本準則。我這裡還想加第四個「基本」：公平正義是各級司法機關的基本準繩。要把法治作為貫徹落實科學發展觀的基本方式，既要重視科學發展的觀念轉變，更要重視科學發展的制度供給和制度保障。沒有制度保障，科學發展的觀念就有可能今天轉變了，明天又轉回去了。如果一個地方重視區域平衡發展、重視民生、重視環保、重視生態、重視以人為本，得到的政績評價反而低，幹部提拔得反而慢，得到中央財政等支持的力度反而小，那科學發展觀就不能真正得到落實，所以制度、法治的保障作用十分關鍵。

　　第二，要把法治作為發展社會主義民主政治的根本保障。建設和發展中國特色社會主義民主政治，現在正處於關鍵時期。經濟發展了，社會主義民主政治建設一定要跟上，而法治則是根本保障。我們既要重視領導幹部在社會主義民主政治建設中的表率作用，更要重視推進社會主義民主政治的制度化、規範化和程序化。這是我們黨在對我國社會主義民主政治建設經驗全面總結的基礎上確立的一個重要目標，是對十年「文革」「大民主」教訓深刻反思之後得出的一個精闢結論，是中國特色社會主義民主政治發展的一個鮮明特徵。毫無疑問，在中國這樣一個民主傳統薄弱、人治傳統很深的國家，建設社會主義民主政治需要高度重視各級領導幹部的身體力行和率先垂範作用，需要高度重視對他們民主精神的培育、民主作風的培養和民主能力的提高；但是，人與制度相比，制度的作用無疑更根本、更穩定、更長久、更有決定性意義。

　　第三，要把法治作為構建社會主義和諧社會的牢固基石。我們既要重視採取有力措施化解社會矛盾與糾紛，更要重視通過完善制度，從源頭上有效預防和減少社會矛盾與糾紛。現在有些地方在解決矛盾糾紛和群體性事件的過程中，似乎有些過度注重事後救濟和末端治理。問題不爆發不重視，很麻木。一旦爆發了，要錢給錢，要什麼給什麼。這種導向容易出問題。化解矛盾糾紛是一項長期、複雜和艱巨的社會系統工程，過多依賴事後補救、末端治理的糾紛解決方式，很容易陷入盲目被動、疲於應付、甚至惡性循環的困境，無法從根本上解決問題。因而，我們不能僅僅停留在治標層面上去解決各種社會矛盾和糾紛，頭痛治頭，腳痛治腳，甚至本末倒置，而應當深入分析產生這些矛盾和糾紛的制度層面的原因，努力以制度防糾紛於未起，化矛盾於未發，把法治作為構建社會主義和諧社會的牢固基石，把以人為本、公平正義作為法治建設的核心和靈魂，通過整體、全面、合理的制度安排，來有效預防和減少社會矛盾與糾紛。誠然，法治建設和制度創新的成效，有一個從小到大、從隱性到顯性的過程，難以像行政命令那樣立竿見影，快速見效。但是制度的導向和預期作用，卻隨著時間的推移呈現需求效應。制度執行越持久越穩定，成效就越成倍放大。而如果現在在制度建設上稍有鬆懈，未來出現的問題卻可能是全局性、長期性、甚至是災難性的，解決起來事倍功半，積重難返。改革開放以來，我們好的制度建設很多，比如家庭聯產承包責任制，就這樣一個制度解決了十幾億人民的吃飯問題，解決了農業、農村和農民問題。所以，去年十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，就把加強農村制度建設放在十分突出的位置。再比如，我國現在生態變化很大，特別是西北部，現在到處是青山綠水。什麼原因？就是持續堅持了10來年的退耕還林、退耕還山、退耕還草、退耕還水，給老百姓經濟補償。老百姓現在怕政策變。還有我們正在推進的林權改革，山定權、樹定根、人定心，非常重要，這是未來十幾年經濟增長和生態建設非常重要的舉措。當然，最重要的制度建設還是建立了中國特色的社會主義市場經濟體制，推動中國改革開放31年創造了史無前例的經濟奇蹟。

　　二、新形勢下要更加重視政府法制機構的地位和作用

　　政府法制機構的地位和作用，是由政府法制工作的地位和作用決定的。我們說重視法治，政府法制肯定是法治的主要內容和關鍵環節。與老百姓密切相關的，主要還是政府法制，當然司法也是非常大的一塊。政府法制工作在整個政府工作中處於基礎性、全局性的地位，在整個國家法治建設中處於重點和關鍵環節。這就決定了政府法制機構始終處於政府工作和法制建設的一線地位，發揮著基礎性和綜合性的作用。從目前情況來看，政府法制機構的工作領域和內容，都比過去有了很大拓展和延伸，正承擔著越來越重要的職責，成為整個政府法制工作的軸心。

　　一是政府法制機構在政府法制工作中的綜合性地位越來越凸顯。政府法制涉及政府工作的各個方面。從縱向的行政權運行來看，它涉及到行政立法、行政決策、行政執法、行政複議、行政監督和行政責任追究等各個環節。從橫向的管理領域來看，它涉及到經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設等各方面。政府法制工作既是政府法制機構的基本職能，又是政府其他部門的重要職能。很多聯席會議、協調機制都需要政府法制機構參與。政府法制機構的工作與政府工作的大局、與經濟社會發展的大局密切相關。

　　二是政府法制機構在體制機制創新中的協調性作用越來越突出。當前，我國改革發展已進入攻堅階段，面臨著很多體制機制和制度性的矛盾與問題。這些問題的解決需要制度的改革和創新，需要利益關係的調整和配置，其中大多最終轉化為立法、執法問題，因而很多矛盾都集中到政府法制機構的工作中來。所以，政府法制機構在起草審查法律、法規、規章草案的過程中，不僅要遵循客觀規律，反映人民意志，而且要進行十分艱苦和艱巨的溝通協調工作。我們講政府法制機構工作有三個苦：第一是辛苦；第二是清苦；第三就是艱苦。現在利益協調很難，各個部門都不願讓步，協調成效往往直接關係到矛盾和問題能否順利解決。

　　三是政府法制機構在政府法制工作中的參謀、助手和顧問作用越來越重要。現在經濟社會發展既瞬息萬變，又紛繁複雜。突發事件、矛盾糾紛、熱點難點等新情況新問題層出不窮。這些大多關係到經濟健康發展、社會安定和諧和人民群眾的切身利益。很多事件與問題需要黨和政府運用法治思維、法律手段來解決，不能靠拍腦袋，不能靠行政命令。現在中國經濟總量這麼大，人口這麼多，東中西部面積這麼遼闊和不平衡，在社會快速轉型過程中又面臨著這麼多複雜多變的問題，任何一個領導僅僅靠他的智慧，靠他的經驗，靠他的決斷，都是很難完成的。決策首先要考慮合法性，法律是把人們長期的、成熟的智慧和經驗形成人民意志、上升為國家意志的產物。如果法律我們都不遵守，那還遵守什麼呢？唐朝一個大臣戴胄講過一句名言,什麼是法，「法乃國家布大信於天下」，這就是說，法是國家把大的信義昭告於天下。如果這樣的東西大家都不去執行和遵守，那老百姓還能相信什麼呢？相信某個領導人即興講的一段話，相信某個領導人任內的一個批示？那是不可能的。所以，我們現在解決大量複雜問題要有前瞻眼光、戰略視野。政府法制機構對重要法律事項要思慮在前、謀劃在前，急政府領導之所急，想政府領導之所想。

　　四是政府法制機構在推進依法行政、建設法治政府中的責任越來越重大。依法行政，既是政府工作的龍頭和牛鼻子，又是政府法制工作的方向盤和發動機，引導推動政府工作和政府法制工作沿著正確的方向發展。2004年國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確十年左右基本實現建設法治政府的目標，現在只有四年多時間，任務緊迫而艱巨。政府法制機構要在各級政府的領導下，承擔統籌規劃、綜合協調、督促指導、政策研究和情況交流等職責。在今後一段時間，政府法制機構需要下更多的決心、花更多的精力來推進依法行政，努力承擔起建設法治政府的政治責任和歷史責任。

　　所以我們講要更加重視政府法制機構的地位和作用，它涉及到政府立法、規範執法、決策和規範性文件的合法性審查、行政複議，涉及到承辦領導批示的大量法制辦件，涉及到推進依法行政、建設法治政府，還涉及到政府法制工作的研究、交流和宣傳，包括我們的對外宣傳。我始終認為，中國不僅能創造經濟建設的奇蹟，也一定能夠創造出法治建設的奇蹟。中國強大了，所有具有中國特色的東西都會走向世界。這次建國六十周年，美國一位著名的法學教授就講，「要高度重視中國法治建設的成就」。我們用三十年左右的時間，走過了西方用二三百年時間走過的道路，包括法治發展的道路。儘管還有不少問題，但我們取得的成就和付出的努力都是巨大的。我們要把中國特色社會主義法治建設的成就和經驗宣傳出去，要重視「法治外交」，通過法治平台和法治手段與西方國家進行人權鬥爭，當然也包括借鑒西方國家在法治建設方面好的做法和經驗，但絕不能照抄照搬。

　　三、新形勢下要更加重視政府法制隊伍的培養和使用

　　我們講要重視法治，要重視政府法制機構，就必須要重視政府法制隊伍建設。這個邏輯是一脈相承的。沒有一支德才兼備、有高度事業心和責任感的政府法制隊伍，政府法制工作就不可能做好。所以國務院法制辦懇切地希望，廣東省各級政府領導要更加重視政府法制幹部的培養和使用。

　　一是要重視培養既精通政府法制工作，又具有堅定政治意識和寬廣戰略思維的綜合型領導人才和管理人才。經濟社會發展到現在的程度，民主政治、和諧社會發展到現在的程度，越來越需要法律人才。社會發展對法治人才越來越渴求，越來越需要。我們要高度重視這些幹部的培養、使用、掛職、交流，使政府法制機構成為依法治國、依法執政、依法行政諸方面綜合領導型人才和管理人才的培養地與輸送站。

　　二是要重視培養既善於做某一方面政府法制工作，又熟諳全部政府法制工作的複合型業務人才。在政府法制領域，有的立法，有的辦案，有的規範執法，有的研究，有的宣傳，政府法制工作人員對這些工作都要儘可能熟悉。具體到法規規章制訂，涉及到經濟、政治、社會、文化、生態環境等各個方面，領域很寬，每個從事政府立法的工作人員都要熟悉。

　　三是要著力建設一支既深入政府法制實踐，又有較高理論水平的學習型幹部隊伍。十七屆四中全會要求建設學習型機關、學習型政黨、學習型社會。政府法制由於涉及的面很寬，涉及制度創新的任務很重，因而政府法制隊伍更要重視學習。同時要注重深入實踐，了解實踐，注重設定的制度是不是有針對性、可操作性，能不能解決實際問題。

　　四是要著力打造一支既充滿生機活力，又工作認真負責的創新型幹部隊伍。有人說，法制具有天然的滯後性，因為法制是對成熟經驗的總結，容易滯後。但這只是問題的一個方面。另外一方面，現在的立法不僅要善於把成熟的經驗歸納、總結、確定下來，同時也要重視規範和解決苗頭性、傾向性的問題。我們要更加重視、更加善於通過制定法律法規來規範改革、推動發展、鼓勵創新，即通過先確定軌道再發展，而不能再重複原先的粗放式發展道路，先發展起來一哄而上，然後再規範和矯正，那樣代價太大，也越來越不可能。

　　五是要加強對政府法制隊伍的整體規劃和培養。目前，國務院各部門和各省市縣三級政府法制機構及地方各級政府相關部門從事政府法制工作的人員估計約有10萬人。廣東省政府法制隊伍的具體人數我不太清楚，但我想隊伍應該不小。雖然這些政府法制機構及其人員層級和隸屬關係不盡相同，但他們從事的都是政府法制工作，因而對這支隊伍需要考慮總體的培養規劃和要求、措施，尤其要加強市縣兩級政府法制機構建設，適當增加人員編製，不斷提高人員素質，努力打造一支適應新時期新任務需要的政府法制隊伍。

　　我想，今天利用這個時間，按照華華省長的要求，我簡要地講了面對新的形勢，我們要更加重視法治的地位和作用，更加重視政府法制機構的地位和作用，更加重視政府法制隊伍的培養和使用。有些問題是個人觀點，不一定正確。講得不對之處，希望大家批評指正，謝謝大家！