吳敬璉：反思中國改革之得失
《影子里的中國——即將到來的社會危機》
摘要:目前社會上存在的種種弊病和偏差,從根本上說,是源於經濟改革沒有完全到位,政治改革嚴重滯後,權力的壟斷造成了普遍的腐敗尋租活動。經濟改革和政治改革能否順利推進,癥結在於政府自身。由於改革涉及到每一個政府官員的權力和利益,要把這樣的政府改造成為專註於提供公共產品的服務型政府,就需要政府官員出以公心出以公心,割捨那些與公僕身份不符的權力。由此可以得出結論,擴大成就和克服缺陷的道路,在於推進改革,建設以民主法治為基礎的市場經濟。
在改革開始的時期,中國領導並沒有為自己設定體制改革的目標,而是採取了所謂「摸著石頭過河」、「不管黃貓黑貓,抓住老鼠就是好貓」的策略。不管是什麼樣的政策或制度,只要能夠恢復經濟、穩定社會,都可以拿來應用。在鄧小平、胡耀邦的指導下,以1978年5月11日《光明日報》發表題為《實踐是檢驗真理的唯一標準》的評論員文章為開端,在全國掀起了一場以「解放思想」為基本內容的啟蒙運動,為改革開放奠定了思想基礎。
增量改革的畸形產物:權力的壟斷與尋租
中國改革從一開始,就採取了一種不是整體變革,而是在維持原有主體經濟不做根本性變動的條件下,在國有經濟以外推進的增量改革戰略。這種做法能夠較好地保持經濟在改革過程中的穩定增長,但也帶來了雙重體制並存、行政權力干預交易活動的尋租條件廣泛存在的問題。
而在確立社會主義的市場經濟體制的改革目標明確時,對於什麼是「社會主義的市場經濟」,又有不同的理解。相當多的人把東亞國家所謂「政府主導型的市場經濟」當作社會主義市場經濟的常態。因此,中國在世紀之交初步建立起來的市場經濟體系,就帶有濃厚的政府強力干預經濟活動的重商主義色彩。正像布坎南(J．Buchanan)等主編的《關於尋租社會的理論》中所指出,重商主義社會乃是一個腐敗的尋租社會。在這樣的社會中,腐敗行為必然出現在有尋租條件的每一個角落。於是,在市場經濟體制初步建立以後,我國社會始終存在一個「向哪裡去」的選擇問題。或者說是確立憲政,限制行政權力,走向法治的市場經濟制度,或者是沿著重商主義的道路走向權貴資本主義(或稱「官僚資本主義」、「官家資本主義」)的窮途。在這種情勢下,堅持建立市場經濟改革大方向的人們要求堅定不移地推進改革,建設法治的市場經濟。而某些能夠從尋租活動中獲得利益的既得利益者不願意繼續朝法治市場經濟的方向前進,他們採取各種各樣的手段來阻止進一步的經濟和政治改革,以免自己的尋租和設租權力遭到削弱,甚至假借「改革」、「宏觀調控」等名義擴大權力的干預,以便擴大尋租活動的空間,使自己能夠攫取更多的財富。
例如,根據1997年十五大和1999年十五屆四中全會關於國有經濟的布局調整和國有企業股份化改制的決定,國有企業的改制和改革在世紀之交有很大進展,但是當改革推進到特大型國有壟斷企業改制的最後階段,改革進程就慢了下來,開始停頓不前。在有的領域甚至出現了「再國有化」、「新國有化」等「國進民退」的「開倒車」行為。
除了國有部門的改革推進乏力之外,21世紀之初還出現了各級政府利用自己對土地、信貸等重要資源的配置權力,大辦「形象工程」、「政績工程」,或者利用工程立項、市場准入、資金投放等權力徇私舞弊。所有這些,都使能夠接近權力的貪官污吏、「紅頂商人」獲得暴利。
體制缺陷有何消極效果？
還有一個重要的因素是政治改革的滯後。正如前面講到過的,鄧小平在1980年發動全國農村承包制改革的同時,在中共中央政治局會議上作了著名的「八·一八」講話,啟動了政治改革。1986年他又多次指出,不搞政治改革,經濟改革也難於貫徹,要求加快政治改革。不過這兩次改革都沒有能夠進行下去。鄧小平逝世以後,新一代領導人在追悼會上再次提出政治改革的問題。1997年的中共十五大提出了「建設社會主義法治國家」的口號,十六大又重申了這樣的主張,而且還提出建設民主政治和提升政治文明的問題,但是十年來進展十分緩慢。例如《物權法》、《反壟斷法》等維護市場經濟的基本法律,用了13年的時間才得以出台。對於一個所謂「非人格化交換」佔主要地位的現代市場經濟來說,沒有合乎公認正義的法律和獨立公正的司法,合同的執行是得不到保障的。在這種情況下,經濟活動的參與人為了保障自己財產的安全,就只有去「結交官府」。於是,就出現了尋租的「新動力」。
以上這類「改革」引起的挑戰主要體現在兩個方面。從經濟方面說,靠資源投入和出口需求驅動的粗放經濟增長方式的持續,使資源短缺、環境破壞等問題日益突出,內外經濟失衡加劇,金融市場面臨系統性風險;從社會政治方面說,尋租基礎擴大,腐敗蔓延和貧富分化過大導致大眾強烈不滿,威脅社會安定。
我將對這兩個方面分開來進行考察。
第一,以上體制缺陷在經濟方面的消極後果。
蘇聯式的集中計劃經濟把西方國家在18—19世紀早期經濟發展中採用的資源投入首先是資本投入驅動的增長模式奉為圭臬,執行了一條「優先發展重工業的社會主義工業化路線」。中國從第一個五年計划起,也仿照蘇聯的先例,採用了這樣的增長模式。改革開放以後,雖然一再明確提出要「實現由粗放增長方式到集約增長方式的根本轉變」,但是由於命令經濟舊體制的遺產這種體制性障礙嚴重存在,增長方式的轉變始終未能取得明顯的成效。在要素(投資)驅動的增長模式未能成功地轉變的情況下,又效仿東亞國家的榜樣,採取「出口導向」的國家對外經濟政策,用出口需求彌補由要素(投資)驅動造成的內需不足,於是形成了一種以投資和出口驅動的粗放增長方式。
這樣,隨著中國經濟總量的增大,投資驅動的增長方式所帶來的資源浪費、環境破壞就變得愈來愈突出。到了世紀之交,資源短缺,原材料、燃料價格飆升,已成為制約中國經濟發展的瓶頸。至於生態環境的惡化,地質災變的頻繁發生,不但影響中國經濟的持續發展,而且威脅中國人民的基本生存條件。
投資驅動的增長方式在宏觀經濟上造成的不良後果,首先表現為投資與消費之間的失衡。這些年來中國的投資率不斷攀升,目前固定資產投資佔GDP的比重已經接近50％,大大高於多數國家20％左右的水平。即使東亞一些國家和地區在戰後依靠投資拉動經濟實現快速增長的時期,其投資率也遠沒有達到中國目前的水平。例如日本20世紀60年代經濟高速增長時期,其固定資產投資比重的峰值也從未超過GDP的34％。在我國投資率畸高的同時,居民消費的比重卻已下降到GDP的35％以下,僅為一般國家的一半左右。這種狀況在近期內會造成最終消費不足,勞動者生活提高緩慢,居民收入差距拉大。從中長期看,投資效率下降,銀行體系中潛在不良資產增加,企業財務狀況惡化等等,蘊藏著銀行系統的系統性風險。
除了上面講到的內部失衡外,粗放增長方式的持續所造成的另一個經濟後果是外部經濟的失衡。這主要是指由出口導向政策長期未作調整所引起的國際收支盈餘的過度積累和為了減緩本幣升值速度而由中央銀行大量收購外匯造成的貨幣超發,股票、房地產、收藏品等價格飆升(資產泡沫形成)和消費物價指數持續提高(「通貨膨脹」,即消費物價膨脹),金融市場的系統風險增大。
第二,上述體制缺陷在社會政治層面導致的消極後果。
由於尋租規模的擴大,腐敗活動日益猖獗。根據1989年來若干學者的獨立研究,我國租金總數佔GDP的比率高達20％—30％,年絕對額高達4—5萬億元。巨額的租金總量,自然會對社會貧富分化加劇和基尼係數的居高不下產生決定性的影響。近年來買官賣官越來越盛行,主要原因就是公權不彰,官員的個人意志能夠決定企業的成敗禍福。誠如阿克頓勛爵(Lord Acton)所說:「權力通常導致腐敗,絕對的權力絕對導致腐敗。」
1995年,當時在人民大學社會學系工作的李強教授發表了他們的抽樣調查,表明1994年全國居民的基尼係數已經達到了0.43的高水平,超過了國際上0.40的警戒線。接著,社科院經濟所的趙人偉、李實教授也發表了類似的報告。這些研究非常有意義,可惜當時只在學界引起了一些反響,而沒有引起高層領導的注意(到了2000年的時候,國家統計局才第一次公布了全國居民的基尼係數),自然也就沒有認真地研究問題到底是從何而來並提出對應措施。世界銀行《2006世界發展報告》公布的數據顯示,中國居民收入的基尼係數已由改革開放前的0.16上升到目前的0.47。在列出的127個國家中,基尼係數低於中國的國家有94個,高於中國的國家只有29個,後者中27個是拉丁美洲和非洲國家,另外兩個國家是亞洲的馬來西亞和菲律賓。
以上事實說明,目前社會上存在的種種弊病和偏差,從根本上說,是源於經濟改革沒有完全到位,政治改革嚴重滯後,權力不但頑固地不肯退出市場,反而強化對市場自由交換的壓制和控制,造成了普遍的腐敗尋租活動的基礎。由此可以得出結論,擴大成就和克服缺陷的道路,在於推進改革,建設以民主法治為基礎的市場經濟。
推進改革,釐清政治體製為關鍵
30多年的歷程告訴我們,只有堅定不移地推進經濟體制和政治體制的改革,才是順乎潮流、合乎民心的光明之途。
根據我國當前的實際情況,經濟改革和政治改革應當在以下方面積極推進:
首先,要破除迷信,解放思想,為進一步改革開放奠定堅實的思想基礎。其次,在經濟改革的實際推進上,需要從以下方面作出努力:實現尚未完成的產權制度改革;繼續推進國有經濟的布局調整和完成國有企業的股份化改制;加強商品和服務市場的反壟斷執法和資本市場的合規性監管;建立新的社會保障體系。
再次,政治改革必須加快。憲政、民主和法治,是現代市場經濟所要求的上層建築的保證。距離十五大提出建設法治社會主義國家和十六大提出建設社會主義民主政治的口號已經過去了十幾年,雖然在中國這樣一個國家建立民主、憲政和法治三位一體的現代政治體制並非易事,但是世界潮流浩浩蕩蕩,容不得我們延宕和等待,必須從建立法治起步,加快我國政治體制的改革。通過法治建設在各種權利主體之間正確地配置權力,規範政府的行為,保護公民的基本權利不受侵犯。在此基礎上逐步擴大民主,強化民眾對政府的控制與監督,才有望穩步地實現憲政、民主和法治的目標。
需要著重指出,根據過去30年的經驗,經濟改革和政治改革能否順利推進,癥結在於政府自身。計劃經濟是由一個從宏觀經濟、微觀經濟直到人們的家庭生活無所不管的全能政府所控制和操持的。由於改革涉及到每一個政府官員的權力和利益,要把這樣的政府改造成為專註於提供公共產品的服務型政府,就需要政府官員出以公心,割捨那些與公僕身份不符的權力。政府改革的任務不僅是要減少和消除對資源配置和價格形成的行政干預,使市場機制有可能發揮基礎性作用,更艱巨的任務在於建設一個能夠為市場機制提供支持的法治環境。沒有這樣一個制度平台,就難以擺脫公權不彰、規則扭曲、秩序紊亂、官民關係緊張的狀態,難以使經濟和社會生活進入和諧穩定的正軌。
應當承認,由於我國缺乏憲政民主、法治傳統和文化積澱的歷史慣性,實行憲政、民主和法治勢必遇到障礙與阻力。然而,推進改革和建設富裕、文明、民主、和諧的中國,關係到中華民族的興亡和所有中國人的根本利益。在這樣的問題上,容不得我們有絲毫猶疑。只有衝破阻力,奮力過關,才能走上坦途。
(作者:國務院發展研究中心研究員)（全文完）
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