民主政體為何走向崩潰?——評 《民主崩潰的政治學》

民主政體為何走向崩潰?———評 《民主崩潰的政治學》* 胡鵬，香港中文大學政治與行政學系，博士候選人。民主政體的興起、鞏固和崩潰是比較政治學研究的核心議題之一，在國際一流的政治學刊物中，對民主政體的實證研究佔據著重要位置。蒙克 ( Munck) 和 斯奈德 ( Snyder) ( 2007) 統計了三本比較政治學頂尖學術期刊: 比較政治 ( Comparative Politics) 、比較政治研究 ( Comparative Political Studies) 、世界政治 ( World Politics) 從 1989 年至 2004 年刊發的所有文章，其中有關民主化和民主崩潰 (Democratization and Democratic Breakdowns ) 的論文占 16. 3% ，更寬泛意義上與政體 ( PoliticalＲegimes) 相關的論文占 26. 6% ，在所有議題中位居前列。在中國，無論是學術研究還是民間討論，民主都是熱門話題。現有關於民主的研究和討論集中於思辨層面的話題，如 「民主的內涵是什麼」、「民主是否可取」等，這其中隱含著討論者對本國狀況的現實關懷。經驗層面上，國內對民主政體的原創性實證研究較為少見，以翻譯外國學術作品居多，這表明我們對世界民主政體狀況的研究存在不足。事實上，民主政體興起的原因、鞏固的條件、運行的機制 ( 如選舉、政黨制度、議會政治、公共政策、政府績效、公共輿論) 、衰敗的原因等，都是值得深挖的重要議題，對中國也有很強的借鑒和參考價值。國際學術界對此已經做了大量的工作，積累了豐富的成果。現有的中文著作也主要關注民主轉型和民主的鞏固，民主崩潰這一議題則尚未涉及。因此，無論從研究議題還是研究方法上，復旦大學國際關係與公共事務學院包剛升博士的 《民主崩潰的政治學》都是一部有分量的開創性作品。

包剛升 ( 2014) ． 民主崩潰的政治學． 北京: 商務印書館本書不滿足於翻譯引進的傳統路子，在批判性地吸收現有研究的基礎上，它為我們理解和解釋民主政體的崩潰提供了一個新的普遍性理論框架。理論框架建立後，本書通過對四個國家的比較歷史分析進行考察和驗證。全書由八個章節組成: 在第一章中，作者提出研究問題並進行相應的概念界定，接著梳理現有的解釋並提出自己的解釋框架; 第二、三章詳細討論解釋框架的兩個組成部分: 選民政治分裂和不合理的政治制度安排; 第四、五、六、七章為四個國家的案例分析; 在第八章中，作者對全書的論點、案例進行小結，並對新興民主政體避免崩潰提出政策建議。一、問題意識與概念界定向民主政治的轉型並非一蹴而就，民主制度建立起來後，如果不能有效運轉，很可能走向崩潰。歷史上，魏瑪共和國的崩潰伴隨著納粹德國的興起，最終引發二戰; 在如今，泰國、烏克蘭的民主政體也處在動蕩之中。為什麼有的民主政體走向崩潰，而其他的則得以維繫和鞏固? 本書試圖解答這個兼具理論性和現實性的重大問題。在討論民主崩潰之前，我們首先要了解什麼是民主和民主崩潰。作者採用熊彼特、達爾等人的定義，將民主界定為 「由選民通過自由、公平、競爭的選舉制度投票選擇政治領導人或政府的一種制度安排」( 第 16 頁) 。而民主崩潰或民主政體的崩潰指的是 「一國從民主政體向非民主政體或無政府狀態的逆轉 」 ( 第 16 頁) ，在 「政治參與」和 「政治競爭 」任一維度的顯著下降都可以被認為是民主政體的崩潰。民主崩潰在現實中表現為軍事政變、內戰、行政政變或遭到外部入侵或佔領。由於外部入侵或佔領的狀況較為罕見，本書主要討論內部因素引發的民主崩潰。人類歷史上，民主政體的崩潰時常出現，跨越時間和地域，如何解釋?二、解釋框架本書梳理了四種已有的解釋:( 1 ) 階級衝突，即強調貧富階級的激烈衝突導致民主政體的崩潰;(2 ) 經濟因素，即在經濟發展水平較低、經濟不穩定( 比如經濟危機和高通貨膨脹) 的社會以及經濟績效低的社會，民主政體更容易崩潰;( 3 ) 民主國家內部的社會分裂，即由族群、宗教、語言、文化、地區引發的社會分裂危及民主政體的持續;( 4 ) 不當的政治制度引發民主崩潰，例如總統制、極化多黨制的存在。作者認為單一強調引發民主崩潰的社會基礎 ( 階級衝突、社會分裂、經濟發展 ) 或者政治制度的設計都難以解釋跨時間和跨地域出現的民主崩潰現象，在批判性吸收前人研究的基礎上，作者提出了對民主崩潰的新解釋: 高度分裂的選民結構與不合理的政治制度安排共同作用，導致民主的崩潰。這其中的邏輯鏈條是: 「一個民主國家存在高度的選民政治分裂時，就有可能引發激烈的政治對抗和政治衝突，如果民主政體下的政治制度安排不能塑造有效的國家能力或政府能力，民主政體就無力緩解或解決這種政治衝突，這樣國內政治危機就會持續惡化，最終導致民主政體的崩潰。」( 第 32 － 33 頁) 圖 1 清晰地展示了這一理論框架。

圖 1 ( 來自本書第 33 頁)「民主政體下的政治危機可以被視為政治衝突和國家能力兩者強度的對比，也可以進一步被視為選民政治分裂和政治制度安排兩個因素的對比 」 ( 第 38頁) 。具體來看: 選民政治分裂程度越高，政治衝突越嚴重; 政治制度安排有效性越低，國家能力越低; 政治衝突難以得到控制，就容易引發民主政體的政治危機，民主政體容易走向崩潰，反之，則不容易引發民主政體的政治危機，民主政體也不會走向崩潰。選民分裂與社會分裂並不相同，後者討論的是全體社會成員，而前者則只針對政治參與者或選民。選擇分析選民分裂而非社會分裂，是因為在民主政體下，「只有選民的選票和其他政治參與行為才會對政黨制度和政治衝突產生直接的影響」( 第 64 頁) 。選民政治衝突的主要表現為以下五種: 階級分裂、宗教分裂、地區分裂、族群分裂，以及政治偏好方面選民在 「民主—威權 」維度上的政治分裂。如何測量和判斷選民分裂結構? 作者認為最為有效的是選民調查，但由於現實條件的限制，現實中可以採用以下方法:( 1 ) 分析選民的投票結構;( 2 ) 考察和評估重大政治議題;( 3 ) 考察政治暴力或准暴力現象。選民政治分裂容易走向政治衝突，但它還不足以引發民主政體的崩潰，另一個條件是不合理的政治制度安排。不合理的政治制度削弱國家能力，使國家難以控制政治衝突，最終引發民主政體的危機和崩潰。一些關鍵性的制度安排能夠顯著影響國家能力: 首先是一個國家內部不同行政區域之間的政治關係，中央和地方的政治分權關係是保持國家統一和民族團結的關鍵，這關涉 「國家性」( Statehood) ; 其次是關於選舉和投票的制度安排，它涉及政府 － 社會關係;最後是關於政治決策的制度安排，例如立法權和行政權之間的關係，它事關政府內部的運行。凡是強化中央政府權力、強化大型主導政黨和政黨體制、強化立法機構和行政機構合作的民主政治體制，作者稱之為 「向心型民主政體」，反之則為 「離心型民主政體」( 第 138 至 139 頁) 。向心型民主政體往往會提高國家能力和政府能力，有利於民主政體的穩定，離心型民主政體則反之。「選民分裂程度加政治制度安排」無疑是一個結構性的解釋，如何看待政治行為者在民主崩潰中的作用? 作者認為選民結構和政治制度設定了相應的激勵和約束結構，理性的政治行為者在這樣的激勵和約束結構下選擇自己的戰略和行為。例如 「當選舉制度提供更多向心激勵時，政黨和候選人會努力發掘靠近中間立場的多數選民的政治偏好，而當選舉制度提供更多離心激勵時，政黨和政治精英會努力發掘位於不同特殊立場上的不同選民群體的特殊政治偏好 」 ( 第143 頁) 。政治行為者的作用不可忽視，但他們更多地受結構性和制度性的因素影響。三、案例分析選民政治分裂程度的高低、向心型民主政體或離心型民主政體，可以搭配結合成四種狀況，如圖 2 所示:民主政體為何走向崩潰? ◆民主政體為何走向崩潰? ◆3 中間狀態4 民主崩潰選民政治分裂程度高選民政治分裂程度高向心型民主政體離心型民主政體1 民主鞏固2 中間狀態選民政治分裂程度低選民政治分裂程度低向心型民主政體離心型民主政體圖 2區域 1 是民主鞏固的狀態，區域 2 、3 狀況下的民主政體處於中間狀態，不夠穩定，但還沒有走向崩潰的危險，區域 4 狀況下，民主政體走向崩潰。作者採用比較歷史分析辦法，選取了四個國家 ( 德國、奈及利亞、智利、印度 ) 作為案例進行分析。德國、奈及利亞、智利的民主政體在歷史上出現了民主崩潰，印度的民主政體則維持下來。德國魏瑪共和國後期，階級分裂和 「民主 － 威權」維度的選民政治分裂十分嚴重，純粹的比例代表制安排塑造極化多黨制，半總統制引發行政權與立法權的衝突，最終導致魏瑪民主政體的崩潰; 奈及利亞第一共和國時期，族群衝突日趨嚴重，同時由於中央地方關係設計不合理，地區主義嚴重，最終出現軍事政變和內戰，民主體制終結; 1970 年代的智利同樣存在激烈的階級衝突，比例代表制使得政黨體制趨於極化，總統制引發總統和議會的衝突，軍事政變最終顛覆民主體制; 印度在 1947 年建國後的一段時間裡，社會分裂雖然嚴重，但選民政治動員不充分，社會分裂沒有引發選民政治分裂，同時政治制度是向心型制度安排，民主政體因而存活下來。作者不但考慮了各國橫向之間的異同，也從時間維度對四國的政體變化進行了縱向比較。經歷了經濟發展後，德國和智利的選民政治衝突大大降低，同時兩國的政治制度安排也進行了革新，從民主崩潰 ( 區域 4 ) 走向了民主鞏固 ( 區域 1 ) ; 奈及利亞調整了中央地方關係，加強中央集權，但國內選民的政治分裂依舊嚴重，政體得以延續但又充滿不穩定性，從民主崩潰 ( 區域 4 ) 向中間不穩定狀態 ( 區域 3 ) 移動; 20 世紀 60 、70 年代後的印度社會經歷了顯著的政治動員，高度分裂的社會結構逐步轉化為選民之間的政治分裂結構，政治制度方面，地方分權化程度有所提高，但整個政治體制依然維持向心型民主政體的特徵，印度的民主政體得以延續但存在隱憂。遺憾的是，本書的案例分析並沒有涵蓋區域 2 ，即選民分裂程度低、制度安排不合理的狀況。四、討論與商榷本書以問題為導向，解釋框架清晰並搭配詳實的案例分析，是嚴肅的社會科學作品。以下是一些討論和商榷:本書的解釋框架面臨因果關係倒置、解釋變數外生性不足的問題，本書也難以避免。首先，本書的邏輯是: 選民高度分裂引發政治衝突、政治制度安排不當導致國家能力下降，兩者引發民主崩潰。另一個場景可能是: 民主政體即將崩潰，表現為選民高度分裂、國家能力嚴重下降。民主政體的本身即為相應的政治制度安排以及現實運作中的選舉政治，選民狀況、政治制度與民主政體的界限難以劃清，它們就是民主政體的一部分; 其次，選民分裂與政治制度安排之間也並非毫無聯繫，例如現有的選民結構會影響統治者設計新的選舉制度 ( Boix，1999 ) ，選舉制度安排反過來也會影響選民的投票率 ( Voter Turnout) ( Powell，1986 ; Jackman，1987 ) ; 進一步，選民分裂程度、政治制度安排可能只是中間變數，背後還有其他因素在作用，例如書中多次提到的經濟因素，德國民眾轉而支持納粹就與 1929 年的經濟大蕭條緊密相關; 最後，作者不分析民主政體遭到外部入侵走向崩潰的狀況，但國際環境對國內政治的影響並不僅僅表現為直接軍事入侵，國際聯繫通過加強利益紐帶和輸送價值觀也能影響國內政體的變動 ( Levitsky ＆ Way，2005 ; 2006 ) ，智利 1973 年的軍事政變就得到了美國的支持。理論框架兩個組成部分的因果鏈條也值得進一步推敲。在選民政治分裂部分，選民在利益和對政治議題的看法上的高度分裂，並不意味著選舉政治就會走向暴力和政治衝突，這需要考察其他因素的作用，例如政治文化和傳統。民主政治的本質是妥協，民主的鞏固就是民主成為 「唯一的遊戲規則」，誰也沒有激勵去改變它 ( Linz ＆ Stepan，1996 ) 。歷史上，二戰後西歐的工人階級和資產階級達成了歷史性的妥協，工人放棄整體革命，而資本家則給予工人福利和民主權利 (Przeworski ＆ Wallerstein，1982 ) 。考慮到所有社會中不同群體的利益、認同、觀點都不盡相同，需要進一步分析的是: 為什麼有的選民分裂引發了持續性的暴力和政治衝突，而有的則沒有。在政治制度安排部分，政治制度只是提升國家能力的必要條件，而不是充分條件。國家構建以及國家能力的提升受多重因素影響，制度只是其中一個。移植在他國運行良好的政治制度未必能提高本國的國家能力，2003 年後的伊拉克就是例證。進一步，國家能力對民主政治的影響並不是單向的，民主政治反過來會影響國家能力的變化。斯萊特 ( Slater，2008 ) 通過對東南亞幾國的比較研究發現，民主選舉下的人口登記、信息普查、以及隨之產生的大眾動員型政黨都有助於國家基礎性能力的擴展。迪坎尼奧 ( Decanio，2005 ) 對美國進步主義時期的選舉進行研究後指出，選民往往具有盲目和無知性，政治行為者可以通過操控政策議題和大眾輿論來推動國家權力的擴張。五、小結冷戰結束後，全球政體的演變並沒有走向 「歷史的終結」。相反，兩不像政體 ( Hybrid Ｒegime) 逐漸增多、一些威權政體實現延續和穩固、新興民主政體出現倒退和失敗，這些現象引起了學術界的普遍關注和思考 ( 如: Diamond， 2002 ; Fish，2005 ; Magaloni，2006 ; Brownlee，2007 ; Gandhi，2008 ; Levitsky ＆Way，2010 ; Svolik，2012 ) 。本書通過分析民主政體的崩潰提醒我們: 成熟穩固的民主體制並非 「常態」，它的出現倚賴良好的制度和社會條件，政治衝突如果難以控制，很可能摧毀已有的民主體制。對新興民主政體的研究顯示: 不少國家雖然實現了普選和政治競爭，但產生的政府缺乏應有的權威，無法維持國內的安全和秩序，也難以有效地提供公共產品和服務。這些政體的轉型往往來自外部因素的驅動，缺少鞏固民主體制的內部條件，尤其缺乏一個有效運行的國家政權 ( Ｒose ＆ Shin，2001 ; Joseph，2003 ; Fukuyama，2004 ; 2005 ; Mansfield ＆Snyder，2007 ) 。本書同樣重視國家政權的有效運作對民主鞏固的意義。與前人不同之處在於，作者從制度主義的視角入手，將國家構建與民主轉型的關係具體化，建立 「政治制度影響國家能力，國家能力影響民主政體存活 」的遞進因果鏈條，從而提出了制度設計影響國家能力和民主政體存活的新論點。作者進一步區分向心型政治制度和離心型政治制度，從而為我們評判政治制度的優劣提供了標準，這無疑也有很強的政策啟發意義。對政體的研究沒有止境，新方法的出現使我們對歷史有了更豐富的解讀和分析 ( Capoccia ＆ Ziblatt，2010 ) ，新出現的政治現象也對現有理論提出了挑戰 ( 如: Stepan ＆ Linz，2013 ) ，建構一般性理論與分析複雜政治過程兩者之間存在持續性的張力 ( Kitschelt，1992) 。《民主崩潰的政治學》基於對理論文獻的細緻把握和對案例的詳實分析，試圖在理論構建和現實分析中找到平衡。民主崩潰的對面是民主轉型和鞏固，作者本書在的末尾也展現了自己對現實的關懷，對新興民主政體如何避免崩潰提出了自己的建議，如促進現代化和降低不平等、設立向心型政治制度等。本書為我們增進對政體變革的認識和理解提供了寶貴的智力資源，對關心政治發展和政體變革的人而言，它都是不可錯過的作品。

感謝支持
推薦閱讀：