治理16萬億地方債根本途徑是轉換政府職能 ? 經濟 ? 專家專欄 ? 文庫 ?

06-29

最新審計數據顯示，截至2012年底，我國地方政府債務15.9 萬億元，低於早前市場接近20萬億元的預期。全國各級政府債務共27.8萬億元，政府整體債務與當年GDP的比例為53.6%，低於大多數國家的水平，也低於國際慣用60%的警戒線。可見，我國政府債務總體的系統性風險仍然較小；但是地方債務擴張較快，局部地區債務不可持續的風險仍然較高。

應對之策有賴於綜合治理。首先是控制增量，短期內可能體現為行政管理、偏緊的貨幣政策以及嚴厲的監管，可能造成政府投資減速，帶來經濟增長的下行風險，中長期則需要轉變政府職能。

國家審計署在2013年12月30日下午公布了全國政府債務審計結果：截至2012年底，我國地方政府債務15.9萬億元，基本符合我們此前15 萬億元左右的預期，而低於早前市場接近20萬億元的預期。按照此次審計結果，截至2012年底，全國各級政府債務共27.8萬億元，政府整體債務對當年GDP比例53.6%，低於大多數國家的水平，也低於國際慣用的60%的警戒線。

地方政府債務可持續嗎？

關於政府債務的可持續性，很難有一個絕對的衡量標準。不同的國家，政府的徵稅能力、融資條件以及經濟增長潛力不同，所能支持的債務負擔自然有差異。一般來說，國際間一個常用的評判標準是政府債務相對GDP 的比例，即政府負債率；這一比例上升則意味著債務負擔相對於政府的償債能力下降。之所以這一比例可以較好地衡量政府償債能力，是因為這一比例的變動方向取決於每年新增的負債、利率、以及經濟增長率這些更為基本的決定性因素，準確地講，不包括利息支出的政府赤字。假設政府實行平衡預算，即新增的負債為零，如果利率高於經濟增長率，則債務負擔對GDP比例上升，長遠來講，不可持續。

從上述角度來看，我國目前政府負債率仍在安全邊界之內，而且我國目前整體的經濟增長率仍然高於政府發債的利率，整個政府負債的可持續性不存在系統性風險。按照此次審計結果，截至2012年底，全國各級政府債務共27.8萬億元，政府整體債務對當年GDP比例53.6%，低於大多數國家的水平，也低於國際慣用的60%的警戒線。因此，我國政府總體上的償債能力仍然較好，債務風險總體可控。

地方政府債務擴張迅速，存在局部風險。截至2013年6月底，地方政府負債共17.9萬億，包括實有負債10.9萬億，或有負債7萬億。地方整體債務年均增速達到27%，債務增長速度較快。尤其是，一些地方政府近幾年通過影子銀行的渠道融資，其利率較高，甚至可能高於當地可持續的經濟增長率，局部的地方政府債務存在不可持續的風險。

可持續性還和債務的結構有關，短期債務佔比高，政府的再融資壓力大，容易受融資條件變化的衝擊，包括無風險利率以及信用溢價的變化。從本次審計結果來看，地方政府債務借短投長、期限錯配的問題嚴重。地方政府短期債務佔比大，截至2013年6月，在全部地方政府債務中，將於2013年12 月底、2014年以及2015年到期的債務佔比高達62%。而在2010年地方政府債務審計中，未來3年到期的債務佔比為53%左右。這表明過去兩年地方政府負債短期化的情況加劇。同時，在債務資金投向中，用於基礎性、公益性等項目的資金佔比達到87%。因此，地方政府債務與資金使用存在嚴重的期限錯配，給地方政府債務的流動性帶來較大風險。

可持續性還和政府收入的波動性有關，而我國地方政府債務嚴重依賴土地出讓收入，導致其收入波動性大。按照審計結果，截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務餘額 3.5萬億，占省市縣三級政府負有償還責任債務餘額9.4萬億的37.23%。這意味著全部地方政府債務中以土地出讓收入作為償還承諾的比例遠超過37%。一般來講，稅收收入和GDP的關係較穩定，波動性較小，但資產收入，尤其是土地收益對GDP的彈性係數大，有很強的順周期特徵，一旦經濟下行和房地產市場冷卻聯繫在一起，對地方政府的償債能力將產生很大的衝擊。

綜上所述，我國政府債務系統性風險小，即不太可能由此導致系統性金融風險；但局部的流動性風險不能忽視，部分地方政府債務的可持續性令人擔憂。

政府債務快速擴張

不利激發經濟活力

地方政府債務擴張，意味著地方政府對經濟的干預仍然很大，並由此造成對私人部門的擠壓。擠壓主要體現在兩個方面。

首先是融資的擠壓。從地方政府債務的凈增量來看，2010年底至2012年底的兩年中，增加了約5.2 萬億元，佔過去同期社會融資總量的18%左右。也就是說，過去兩年相當部分的社會融資流入了地方政府及其控制的融資平台，成為了地方政府債務，擠佔了金融機構對非政府部門的融資，尤其是對民營經濟的融資擠壓更為明顯。

其次是地方政府通過融資平台廣泛參與經濟活動，既是遊戲的參與者，又是規則的制定者，不利於轉變政府職能，更不利於完善市鋤制。地方政府為了償債，可能加大自己對資源配置的干預，或制定對自己有利的規則，而這都對私人部門形成擠壓。一個突出的方面是地方政府對土地供應的壟斷及其帶來的扭曲。對城市建設用地市場的壟斷以及房地產價格的持續上升，雖然短期內增加了地方政府的收入，但對私人部門的擠壓越來越明顯。一方面導致農村和城市要素交換的不平等，擠壓了農民財產性收入；另一方面也導致城市居淄商務成本高漲，擠壓了居民和小微企業。

未來地方政府債務

怎麼辦？

針對地方政府債務，政府需要綜合治理。首先是控制增量。由於地方政府債務存量仍然可控，但是增長較快，因此政策可能著重於控制增量，而並不是大力度的消化存量。短期內可能採取一些行政性的控制措施來強行抑制地方政府的融資活動，但是這些舉措的成效並不確定。2011年下半年也曾有過一刀切的抑制地方政府債務擴張的政策，但是無法得到堅持。控制增量，更多的可能體現在貨幣政策上，意味著相對偏緊的貨幣政策。尤其是很大一部分地方政府債務是通過銀行同業業務以及影子銀行業務來融資的，因此治理地方政府債務的政策與治理影子銀行密切相關。為此，貨幣當局可能將銀行間市場利率維持在較高水平；監管當局也可能出台更為嚴厲的銀行監管措施。

但是，控制債務增量不是沒有代價的。政府需要平衡地方政府債務治理和經濟增長的關係。相當部分地方政府債務資金用於基礎設施建設。如果政府治理地方政府債務的政策過於嚴厲，則會導致基礎設施投資增速大幅放緩，從而帶來經濟增速的下行風險。如果政府要維持較快的經濟增長，例如保持7.5%的GDP增速，則需要平衡政府債務和經濟增長的關係，避免貨幣政策過於緊縮或者監管政策過於嚴厲。

從降低地方政府負債對私人部門擠壓的角度看，更為重要而長遠的治理政策在於轉變政府職能。而這需要包括政績考核機制、透明地方政府預算、市場信用制度等方面的綜合治理措施。從中長期看，一個有活力的私人部門和市場體系更有利於經濟增長，也更有利於地方政府債務的可持續性。

所以，從更廣意義的經濟的可持續發展看，政府債務的無條件的可持續性並非總是好事，要更多關注地方政府支配資源的能力對私人部門造成的擠壓。從這個意義上說，在系統性風險可控的範圍內，適度暴露地方政府債務風險，突出局部政府債務的不可持續性，未必是一件壞事。