中國南海政策演變：80年代被侵佔分割最嚴重

[導讀]有學者評價說：80年代是南沙島礁、海域被周邊鄰國侵佔分割最為嚴重的時期，多次的主權宣示加上有限的自衛還擊成為中國政府必要的也是合理的政策選擇。

劉中民上海外國語大學中東研究所所長

從歷史發展的角度看，20世紀70-80年代是中國南海政策相對成功的時期，其原因主要有二：首先當時是中美關係最好的時期，中國較好利用了美國藉助中國抗衡蘇聯的機遇，解決了西沙群島問題。其次，當時的中國政府兩次對不斷挑釁的越南予以了懲戒。

在中華民國時期（1912-1949），國民政府曾於1935年和1947年兩次分別公布南沙群島的中英文對照表，尤其是1947年明確在地圖上標繪東沙、西沙、中沙和南沙群島屬中國版圖。1947年國民政府內政部出版的《南海諸島位置圖》，確定我國最南端為北緯4度左右（即曾母暗沙）。二戰期間的1938-1939年間，日本曾侵佔南沙群島的部分島礁，根據《開羅宣言》和《波茨坦公告》，1946-1948年間，國民政府陸續收復被日本強佔的南沙群島，並豎碑繪圖，設置駐太平島的南沙群島管理處。

因此，新中國對南海的主權宣示和主權行使是在繼承中華民國南海主權的基礎上開始的。從歷史發展的角度看，20世紀70-80年代是中國南海政策相對成功的時期，其原因主要有二：首先當時是中美關係最好的時期，中國較好利用了美國藉助中國抗衡蘇聯的機遇，解決了西沙群島問題。其次，當時的中國政府兩次對不斷挑釁的越南予以了懲戒。

20世紀50-60年代：以主權宣示為主

新中國成立不久就明確對南海的主權進行了宣示。1950年5月，中國政府就發表聲明，強調「中華人民共和國絕對不允許團沙群島（即南沙群島）及南海中任何屬於中國的島嶼被外國所侵佔。」1951年8月15日，周恩來在《關於美英對日和約草案及舊金山會議的聲明》中明確指出：「西沙群島和南威島正如整個南沙群島及東沙群島、中沙群島一樣，向為中國領土，……日本投降後已為當時中國政府全部接收。中華人民共和國在南威島和西沙群島之不可侵犯的主權均不受任何影響。」

1956年5月29日，針對菲律賓外長加西亞聲稱南沙群島「理應」屬於菲律賓，中國嚴正聲明「對這些島嶼具有無可爭辯的合法主權」，「絕不容許任何國家以任何借口和採取任何方式加以侵犯」。在 1958年9月4日中國政府發布的《關於領海的聲明》和外交部於1959年2月27日就越南入侵西沙事件發表的聲明中，均重申東沙、西沙、中沙、南沙群島「屬於中國」、「是中國的領土」。

但是，由於當時海軍力量不足，人民解放軍並未能進駐南海所有群島實施有效控制。在20世紀70年代前，海軍只進駐了西沙群島中的宣德群島。但中國漁民捕魚作業的活動範圍則包括西沙、南沙等南海諸島。從某種意義上講，在該時期內，南海問題並沒有成為中國外交中的一個重要問題，因為儘管「南海周邊國家，尤其是越南和菲律賓，雖然曾經採取侵犯中國島嶼主權與管轄權之若干行動，但是還比較有限，並未造成緊張情勢」。

20世紀70-80年代：有限自衛與主權宣示相結合

20世紀70年代中期，南海周邊鄰國開始侵佔中國南海諸島，其中尤以南越當局為甚。中國政府不斷地進行主權宣示，聲明對南海諸島擁有無可爭辯的主權，並於1974年以軍事行動收復部分被越南佔領的西沙島礁，標誌著「中國全面恢復西沙群島的主權」。但是，西沙保衛戰後，南越當局又開始侵佔中國的南沙島礁；越南統一後，又提出對整個南沙群島和西沙群島的主權要求並對南沙島礁不斷實施侵佔。在主權宣示方面，中國多次發表聲明，重申中國對南海諸島的主權。針對越南政府1979年9月炮製的《越南對於黃沙和長沙群島的主權》的白皮書，中國外交部於1980年1月30日專門發表了《中國對西沙群島和南沙群島的主權無可爭辯 》文件，駁斥了越南政府編造的謊言及其無理要求。

1979年以後，伴隨中國改革開放的開始，中國開始進行南海的海洋調查。根據1987年聯合國教科文組織海委會第14次會議的決議，中國於1988年初在南沙永暑礁建立海平面觀測站，同時進駐赤瓜礁等5礁。越南公然對中方人員進行攻擊，最終導致「三·一四」海戰，中國進行了有限的自衛還擊，但並未收復任何被越南侵佔的島礁。由此可見，中國在南海政策上即使在衝突無法規避的情況下僅進行了有限自衛，保持相當的剋制，避免了事態的擴大化。此後不久，中國政府在1988年5月12日發表的《關於西沙群島、南沙群島問題的備忘錄》中就提出了「將南沙問題暫時擱置一下，將來商量解決」的主張。但越方卻繼續侵入中國島礁，1989年又公然侵佔數個島礁。對此中國主要通過發表聲明的方式進行抗議。與此同時，菲律賓也大肆侵佔南海島礁，對此中國政府也保持了剋制，主要採取了主權宣示的手段。

在國內政策層面，為宣示中國對南沙諸島的主權並加強行政管轄，中國政府先後於1982年設立海南行政區、1988年改設海南省，將西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及附近海域納入其管轄範圍。對於這一時期中國的南海政策，有學者評價說：「由於這一時期是南沙島礁、海域被周邊鄰國侵佔分割最為嚴重的時期，多次的主權宣示加上有限的自衛還擊成為中國政府必要的也是合理的政策選擇。儘管這些舉措沒有從根本上扭轉中國所處的不利地位——大量島礁仍被侵佔，但中國至少保有了對南沙群島部分沙礁和整個西沙群島的控制；更重要的是，中國始終在法理上佔有主動地位，即向外界表明，中國一直抱有和平解決爭端的願望。這也為日後政策的調整留下了餘地。值得一提的是，『擱置爭議，共同開發』的思想在這一時期被提出，並顯露出政策化的跡象。」

20世紀90年代以來：以「擱置爭議、共同開發」思想為主導的政策調整

20世紀90年代以來，中國在南海問題上面對著不同於20世紀70、80年代的地區和國際環境，南海問題呈現出複雜化的態勢，並突出表現為東南亞南海爭端方國家不斷挑起事端、聯合國海洋法公約生效、美國等區外國家滲透等因素對南海問題的影響日趨增強。

針對變化了的國際形勢和地區形勢，中國在南海政策上的具體策略呈現出如下變化：

第一，改變了主權宣示的方式，在外交部門適當地對外宣示外，更側重於以國內立法的形式加以強化。

1992年2月25日，七屆全國人大常委會第24次會議通過的《領海及毗連區法》規定：「中華人民共和國的陸地領土包括……東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島」。1996年5月15日，中國政府宣布了大陸領海的部分基線和西沙群島的領海基線，將南海諸島中在中國實際控制之下的西沙群島的主權權利法律化。全國人大在《關於批准〈聯合國海洋法公約〉的決定》中指出：中華人民共和國重申1992年6月26日九屆全國人大常委會第三次會議通過的《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》，以國內立法的形式確定了《聯合國海洋法公約》中對專屬經濟區和大陸架的規定。

第二，面對南海問題發展的新動向尤其是菲律賓等國家挑起的數次嚴重事件，中國保持了相當的剋制，並積極推進與有關南海爭端方的雙邊交涉和協商，力爭保持南海形勢的可控制狀態。

在該領域中，中國與菲律賓、越南的關係無疑是重點。在該時期內菲律賓先後挑起了美濟礁事件、黃岩島事件、菲方組織記者採訪南沙島礁等事件，菲方還多次扣押中國漁船漁民。菲律賓成為繼越南之後中國南海政策所必須關注的另一個焦點。對菲政策成為20世紀90年代以來中國南海政策的重要組成部分，但對菲政策並未成為特定的政策；其內容和指導思想同對越政策是一致的——都是：保持克制，建立信任。經過磋商，中菲於1995年8月10日就南沙問題發表聯合聲明，明確在爭議解決前，雙方同意為在該地區確立行為準則而遵守和平友好解決等八點原則。其具體內容包括：（1）領土爭議不影響雙方關係的正常發展，爭端應在和平友好並給予平等及相互尊重下，通過協商解決；（2）雙方應努力建立信心和信任，強化和平穩定的區域氣氛，並避免使用武力或威脅使用武力解決爭端；（3）在擴大共識、縮小分歧的精神下，雙方應採取合作漸進方式，以談判獲得爭端的最後解決；（4）雙方同意根據國際法公認原則，包括海洋法公約，來解決雙邊爭端；（5）雙方對此地區國家所提出南海多邊合作的建設性主張及建議，持開放的態度；（6）雙方同意在海洋環境、航行安全、打擊海盜、海洋科研、減災防災、搜救、氣象及海洋污染等方面促進合作，並同意在上述某些議題，可最終進行多邊合作；（7）所有相關國家在南海海洋資源保護工作上應加以合作；（8）在不影響航行自由的原則下，爭端應由直接有關國家加以解決。但後來菲律賓扣押中國漁船、虐待中國漁民的事件不斷發生，中方仍始終保持克制並遵行八點原則。1996年11月，兩國領導人達成共識和諒解，並設立探討南海地區合作的磋商機制，包括漁業、環保、建立信任措施三個工作組。

在對越關係方面，1991年11月，中越關係實現正常化。在這之後，雖有越南侵佔中國南沙島礁的事件發生，但由於兩國關係良好發展的大背景，中越在南海問題上沒有再發生大的衝突。而且，兩國間就邊界、領土爭端等建立了談判機制（先後成立了陸地邊界聯合工作組、劃分北部灣聯合工作組和中越海上問題專家小組），並取得重大進展：1999年12月30日兩國簽訂了《中越陸地邊界條約》，2000年12月25日兩國又簽訂了《中越北部灣劃界協定》、《中越北部灣漁業合作協定》，解決了存在多年的陸地邊界與北部灣劃分問題。這為中越南海問題的談判解決提供了契機。這一時期，中越之間在南海也發生過摩擦，如「萬安北-21」石油合同區問題，結果總是以中方的容忍克制而平息。

第三，強調雙邊磋商的重要性，反對將南沙問題國際化，並高度關注美國、日本等區域外力量的反應。

在與南海周邊國家的主權爭端問題上，中國一向堅持通過雙邊磋商進行討論，其主要原因在於中國認為，中國與不同國家的爭端的性質、範圍、程度均有所不同；相關國家提出主張的依據也各不相同，因此不宜以多邊方式解決。如1995年中國外交部發言人在答記者問時明確指出：「中國政府一貫主張南沙爭端應通過雙邊協商和平解決」。在主張通過雙邊談判協商南海問題的同時，中國也明確反對將南海問題國際化，同時表示不接受外國力量介入南沙問題。中國政府的這一立場在對待「處理南海潛在衝突研討會」的立場方面得到了體現，中國反對將該會議官方化、正式化的提議。對於區外因素的滲入，一方面，中國政府明確「中國維護對南沙群島的主權及相關海洋權益，不影響外國船舶和飛機按照國際法通過南海國際航道的航行、飛行自由和安全」，並在與南海周邊國的雙邊文件中明示「爭議……不影響南海的航行自由」，以駁斥區外大國介入的一些借口；另一方面，中國政府強調「爭議應由直接有關國家解決」，指出「如果有人想利用南海問題干擾中國與東盟國家發展友好關係，那將是徒勞的」。

第四，高度重視東盟對南海問題的影響，並通過加強與東盟在南海安全問題上的合作，為未來南海問題的解決創造條件。

1992年7月，第25屆東盟外長會議通過《東盟關於南中國海宣言》； 1999年11月，在經過幾次磋商後，東盟成員國終於達成關於在「南海中存在主權之爭的海域」的行為準則的協議，即凍結現狀。東盟《關於南中國海宣言》中的基本原則和東盟關於建立南海地區行為準則的倡議，客觀上有利於南海地區和平穩定，因而中國政府對其持讚賞和歡迎的態度，並積极參与；表明中國政府保持南海地區和平穩定局面的誠意。

2002年11月，中國與東盟在金邊「10+1」領導人非正式會議上籤署了《南海各方行為宣言》，宣言共包括十點內容。各方重申以《聯合國憲章》宗旨和原則、1982年《聯合國海洋法公約》、《東南亞友好合作條約》、和平共處五項原則以及其他公認的國際法原則作為處理國家間關係的基本準則。承諾尊重包括《聯合國海洋法公約》在內的國際法原則所確認的南海航行和飛越自由。在解決爭議前，各方承諾保持克制，不採取使爭端複雜化和擴大化的行動。《南海各方行為宣言》的簽訂對在南海減少戰爭威脅或軍事衝突，在該地區建立一個合作、和平與穩定的環境，在東盟與中國之間促進建立信任和相互理解具有重大意義。

《南海各方行為宣言》是中國與東盟就南海問題籤訂的第一個多邊政治文件，它確立了中國與東盟睦鄰互信的夥伴關係，各方領導人首次承諾保持克制，本著合作與諒解的精神，尋求建立相互信任的途徑，共同維護南中國海的和平與穩定。《宣言》的簽署化解了中國與東盟之間的許多懷疑和誤解，增進了雙方的互相信任，規範了南中國海地區國家的行為，營造了和平穩定的環境，在區域安全機制的構建上邁出了重要的一步。《南海各方行為宣言》在性質上只是一個多邊政治文件，並不具有國際法上條約的約束力。但是，各方領導人做出的承諾對各國行為仍然起到一定的約束作用，儘管違背《宣言》的行為時有發生，但是該《宣言》畢竟對維護南中國海地區的和平與穩定發揮了巨大的作用，是構建南中國海區域安全機制的一個重要步驟。

2002年11月，中國與東盟簽署了《非傳統安全領域合作宣言》，將打擊重點放在「販毒、偷運非法移民包括販賣婦女兒童、海盜、恐怖主義、武器走私、洗錢、國際經濟犯罪和網路犯罪等非傳統安全問題」上，這對中國與東南亞國家之間聯合打擊海上非法活動，為地區安全和經濟發展提供了保證。同時，東盟內部已經意識到保持安全環境的重要性，也已經開始了聯合打擊恐怖主義等方面的合作，南中國海區域反海盜反恐合作成為構築區域安全機制的有效措施。

20世紀90年代以來，以經濟建設為第一要務的中國將東盟國家作為睦鄰友好的重點，將「擱置爭議，共同開發」作為處理南海問題的總體原則，並在實際操作上採取了容忍、剋制的做法，但菲律賓和越南等國家卻不斷得寸進尺，步步緊逼，而同期內美國、日本、印度等區外國家的介入使南海問題的國際化程度不斷加深，進而使「擱置爭議，共同開發」原則目前實現的現實空間幾近喪失。

當前，中國固然不希望以軍事手段乃至戰爭的方式解決南海問題，也不會徹底放棄「擱置爭議，共同開發」總體原則，但問題的關鍵是中國必須有足夠的手段和能力遏制菲律賓、越南等國家不斷破壞現狀的做法，進而迫使其回到「擱置爭議，共同開發」的軌道上來。與此同時，中國也應有準備，即在「擱置爭議，共同開發」原則完全失去可行性的條件下，中國訴諸其他手段解決南海問題的替代方案。