民辦教育立法爭議再起

06-29

營利性民辦學校已經呼之欲出

　　然而，作為法律支撐的民辦教育促進法的修改卻兩度被擱置——既沒有隨著去年底的教育法修改一攬子通過，也沒有在今年4月交付表決。

　　「原來之所以要修訂教育法和高等教育法，其中非常重要的背景就是為了配合民辦教育促進法的修訂。」浙江大學教育學院民辦教育研究中心主任吳華感慨說，現在「配角」通過了，「主角」退隱了。

　　涉及民辦教育營利性和非營利性的分類管理是本輪修改最重要的內容，這種區分被認為將徹底改變中國民辦教育的現有格局。

　　4月26日在北京發布的2016教育藍皮書指出，中國民辦教育自去年開始正在經歷最為重大的一次變革。

突破：營利性民辦學校將出現

　　上私立學校很貴？上培訓班很花錢？不管現實生活中人們如何認為，在過去，中國的民辦學校是不允許以營利為目的的，至少在法律層面上確實如此。

　　這種限制行將突破。

　　包括教育法、高等教育法、民辦教育促進法的教育法律一攬子修正案，於去年8月經國務院討論通過後進入全國人大常委會會議議程，前兩者於去年底的十二屆全國人大常委會第十八次會議上通過，民辦教育促進法則暫緩交付表決。

　　新修訂的教育法刪除了原來「任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構」的規定，高等教育法則刪去了原來「不得以營利為目的」的規定。

　　按照目前公布的民辦教育促進法修正案二審稿，民辦學校可以自主選擇登記為營利性法人或者非營利性法人，並享受相應優惠政策。

　　「允許營利性民辦學校合法存在是教育一攬子法律修訂的一大亮點和重要突破。」中國教育政策研究院辦學體制改革研究中心副主任、無錫太湖學院高教研究所所長闕明坤說。

　　業界認為，此次修法的重點實際上就是營利性和非營利性學校的分類管理，根據分類不同，在稅收、土地、管理方式、支持政策上予以一定區別。

　　在過去的幾十年間，中國的民辦教育已有長足發展，根據2016中國教育發展報告的數據，目前在學前教育領域民辦已超過公辦成為學前教育服務的主要提供者，但長期以來民辦教育機構仍然面臨著定位不清的困惑，有著收費不菲的社會印記，戴著不許營利的帽子，同時規定著「出資人可以從辦學結餘中取得合理回報」。

　　不過，如何取得合理回報在實踐中一直存在執行難題，「事實上，一方面合理回報制度一直沒有明確具體的規則依據可供遵循，可操作性不強；另一方面，民辦學校無論是否具備條件，也大多因制度缺失而不能取得或名正言順地取得回報」，吉利集團董事長李書福一語道出了這種現實尷尬。

　　此次修訂，立法者決定正視這一現實問題。

　　「營利性和非營利性分類，這將徹底改變中國民辦教育現在的格局，這是非常重要的變革。」吳華斷言，雖然民辦教育促進法修正案尚未通過，但教育法的修訂、慈善法的出台，已使整個教育法律的大背景發生了根本改變，營利性民辦學校的出現已成定局。

　　民辦教育促進法草案在一審二審時均因分歧過大而未提交表決，吳華告訴記者，目前核心的爭議主要集中在四個方面，即民辦學校的法人屬性、非營利性民辦學校的分類標準、對現有民辦學校的補償方案和分類之後的扶持政策。其中，非營利性民辦學校的分類標準學界的分歧還非常大，而補償方案目前還沒有得到充分的討論。「分歧會照樣存在，也沒有妥協和消除的跡象，但如果民辦教育促進法修正案在6月提交表決，通過是大概率事件。」

爭議：哪種方案好

　　早在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》中，就提出「積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理」。全國人大常委會對民辦教育促進法修正草案修改情況的說明中也提到，民辦學校分類管理改革是此次三法修改的重要內容。

　　吳華透露，分類管理中最重要的內容是關於分類的標準，這已經討論了5年，圍繞投資者是否能夠以及如何取得回報形成了四種方案：第一種是財政部方案，最核心的內容是非營利性民辦學校在存續期間，舉辦者不得獲取經濟利益，終止辦學後舉辦者不得對清算後的學校剩餘資產要求財產權利。這也是國際通行的慣例；第二種是教育部方案，1997年即已提出，規定投入的可以取回；第三種即浙江省方案，非營利性民辦學校舉辦者可以獲得以實際出資為依據的銀行一年期貸款利率兩倍的獎勵，在清算後的剩餘資產中擁有實際出資的財產權利；第四種是將民辦學校按照企業處理。

　　2010年以來，教育部推動在上海、浙江溫州等地開展民辦學校分類管理改革試點，其中溫州模式最引人關注。藍皮書指出，試點以來溫州政府對民辦教育的專項獎補資金和購買服務資金達到近6億元，是試點前的350%，2015年溫州參加改革試點的學校總數達到537所，登記為非營利性民辦學校的443所，營利性民辦學校94所。

　　藍皮書介紹，溫州試點取得的成效引起了全國各地的紛紛仿效，去年已有多個地方出台了民辦學校分類管理的政策文件。

　　不過，年初國務院常務會議通過的《關於鼓勵社會力量舉辦教育，促進民辦教育健康發展的若干意見》(俗稱「30條」)並沒有採用溫州方案，而是採用了前述的第一種方案(以下簡稱國家方案)。

　　吳華分析說，國家方案之所以沒有選擇溫州模式，很重要的一個原因，在於我國涉及非營利性組織的相關立法和政策都是按照國際慣例的，如果在教育領域作出突破，就會破壞國家的法治統一原則。

　　「雖然國家對非營利組織並沒有專門立法，但在企業所得稅法、民間非營利組織會計制度、民辦非企業單位登記管理暫行條例等法律文件中都有相關規定，全國人大如果採納溫州試點方案，將會導致法律體系內部關於非營利組織定性的法律衝突。」吳華對記者解釋說，解決這種衝突，理論上不排除在非營利組織定性上調整其他法律規範或創立新的法律規範的可能性，但從目前公布的民辦教育促進法修正案草案二審稿來看，全國人大選擇了採用現行法律既有成說的修法策略。

　　不過，吳華進一步介紹說，溫州試點得到了國家明確授權，溫州方案是溫州根據當時當地的社情民意從促進民辦教育發展的角度進行的地方政策創新，無論在程序上還是在法理上都是合情、合理、合法的。倒是許多後來效仿溫州的地方實際上是無權對民辦學校按營利性和非營利性進行分類和實施行政許可的。

呼求：自主與公平

　　「正在修改的民辦教育促進法，提交人大常委會兩次審議沒有通過，在民辦教育界引起較大震動，準確地說是擔憂與不安。」全國政協委員任芳今年在她的提案案由中這樣寫道，她的另外兩個身份是中國民辦教育協會副會長和西京學院院長。

　　這樣的聲音並不少，闕明坤也撰文呼籲：中國民辦教育最大的特點就是投資辦學而非捐資辦學，修法一定不能脫離這一實際，忽視國情。當前，修法過程中爭議最大的就是投資者權益保護問題，反對聲最激烈的也是民辦教育投資者群體。

　　許多民辦教育業內人也表達了他們的期待，去年底教育法律一攬子修正案草案在全國人大常委會分組審議時，列席會議的全國人大代表、宇華教育集團董事長李光宇就呼籲從事學歷教育的營利性民辦學校享受比高新技術企業更大的稅收優惠，他舉例說，軟體企業綜合稅率只有5%，難道我們的教育不應該比這些企業更低一點嗎？「尤其是從事學歷教育的，投資規模大，回收周期長，商業色彩化較弱，即使是營利性，也應該本著鼓勵扶持民辦教育的大原則區別對待。」

　　業內人士還呼籲，營利性民辦學校也應該享受稅收、土地等方面的優惠政策。吳華告訴記者，這也是學界普遍的觀點，即加大對民辦教育的扶持，非營利性民辦學校應該享受公辦學校同樣的政策扶持，營利性民辦學校應該享受減免稅等產業扶持政策。

　　「民辦學校非營利性與營利性分類順應民辦教育發展的國際慣例，也是勢在必行，有利於我國教育類型的多元結構體系的建立。」任芳認為，但營利與非營利的區別在於投資人或者舉辦者是否取得利益，並不影響民辦學校的公益性質。因此，修法把舉辦者與學校的訴求分開考慮，才合乎立法的促進作用。（法治周末）

本期編輯：果果