馮興元：混合所有制要大膽闖

　　 從經濟體制改革角度看，中共十八屆三中全會《決定》存在兩個關鍵用語：「市場在資源配置中起決定性作用」和「混合所有制經濟」。

　　 若要對上述兩個關鍵用詞加以解讀，可以從「克強經濟學」談起。有人說經濟學只有一種，這是對的。但是，我們可以以比喻的方式，用「克強經濟學」這個《經濟學人》雜誌用過的指稱，來刻畫新一屆政府的經濟政策特點。「克強經濟學」總體上可以概括為六個關鍵詞：不救援，去槓桿，不刺激，改革，開放和搞活。後三者就是鄧小平路線。有人說，無錫尚德電力就得到了政府的救援。但那是無錫市政府通過無錫國聯注入了高達1.5億美元的巨額救援資金，不是中央政府的政策措施。

　　 「克強經濟學」的特點非常明顯，也總體上體現在三中全會《決定》裡面。「克強經濟學」與《決定》中「緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革」完全合拍。不過，《決定》中也留有傳統的提法。比如，《決定》仍然規定要保持公有制經濟的主體地位，「發揮國有經濟的主導作用，不斷增強國有企業的活力、控制力和影響力」。這個提法不是新提法，在此前的中共十八大報告裡面就曾提到。

　　 有人認為，這個提法與市場的決定性作用是相兼容的，其依據的是，國有企業或者國有資本也可以視為市場的一部分。但是，也有人擔心，國有企業和國有資本的背後是政府和公權，把與政府和公權緊密相連的主體作為市場的一部分，會使得「市場的決定性地位」成為一紙空文。

　　 那麼，《決定》有關國企的提法是不是意味著因循守舊，繼續「國進民退」？可能不能一概而論。要回答這個問題，還需要先從《決定》中尋找依據。

　　 模糊體制

　　 《決定》規定要準確界定不同國有企業的功能。根據《決定》，國有資本要加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻；國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業；實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革；根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化。至少在字面形式上，《決定》規定的上述國有企業功能與市場經濟國家相差不多。

　　 但是，問題的癥結在於：一是如何界定公益性。公益性有大有小，政府離開市場經濟越遠，就會把公益性界定得越寬。房地產市場就是一個例子：城市政府藉助公共利益之名義以總體上低補償的方式從農民手裡徵收了大量農地，用於開發商的房地產開發。離開市場經濟越遠，公益的界定就越是寬泛。

　　 二是如何界定自然壟斷行業。現代社會提供了巨大的制度、技術和組織儲備，真正屬於自然壟斷的行業越來越少。比如，移動通信服務現在實際上是競爭性行業。

　　 三是國有資本是否應該控制自然壟斷行業。答案是，即便是自然壟斷行業，也不需要由國有企業來控制。通過設立上市的股份公司來進行管理，效果要更好。維持國有或者國有控股反而影響經濟效率。

　　 很長時間以來，中央政府多次強調社會和市場能夠做的，政府可以放手由其去做，自身不必干預。《決定》也提出，要最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規範管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。

　　 這實際上是在強調遵循輔助性原則，也是歐美市場經濟國家社會生活中所奉行的最高原則之一。根據這項原則，市場和社會能夠做的，政府不要去做，而是放手讓市場和社會去做。政府只對市場和社會提供輔助性支持。而且，政府事權應該交由最低必要的行政級次去履行。上級政府只提供輔助性的支持。儒家提出不與民爭利，也體現了這一點。中國改革35年來有一個模糊體制特點。模糊體制的特點是，文本規定是一回事，實際操作是另外一回事。

　　 比如，《決定》規定要進一步破除各種形式的行政壟斷。這一條目前至關重要，但同時又強調不斷增強國企控制力和影響力。後一提法關係到「做大做強」國企，在實踐中容易與改革國企，尤其是打破行政壟斷企業的強烈要求產生矛盾。

　　 這種規定是「雙刃劍」，既可能促進、也可能阻礙一國的發展。

　　 《決定》提到，必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，同時必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。這就是模糊體制的典型提法。目前，我國推行國企改革或者提高民企地位，均仰仗於這一模糊體制。實施的效果如何關鍵在於領導層的眼界、判斷力和執行力。當領導人更為開明的時候，體制的保護性和開放性就強化；不開明時，掠奪性和封閉性就會加大。

　　 縱觀世界各國，經濟發展可能恰恰在於一個經濟體要有非常高的經濟自由度，然後要維護穩定的經濟運作空間。這兩者至關重要。中國也一樣。從這個角度來說，我們現在這個時候，還不完全滿足這兩個條件，但總體上還會向好的方向發展。國企改革可能在三中全會決定之後推進。此前，中石油體系已經扯開一道道裂縫。鐵路也推行了尚不徹底的改革。

　　 做大做強國有經濟的目標很崇高，似乎令人嚮往，但是，國有企業總體上傾向於低效率。根據天則所在2010年的國有企業報告，規模以上國有工業企業的績效很差，這些企業的賬目利潤儘管很高，但是實際上少支付了很多土地和其他資源成本，甚至沒有花錢就取得這些資源，再加上大量或明或暗的補貼和少支付的稅收，這部分就遠遠高於賬面利潤。報告仔細測算的結論是，國有企業從2001年-2009年實際上是虧損的。

　　 模糊體制的存在如果導致國企的長期做大做強，它對中國全體國民造成的福利損失是巨大的。未來的選擇是，要麼維持模糊體制，要麼走向去模糊化。現在，模糊體制受到很多挑戰，基本上有兩方面，有國外文章叫做「金髮女孩挑戰」(Goldilocks challenge)。金髮女孩故事是歐洲的一個童話故事。「金髮女孩挑戰」就是說，按照時代潮流，中國要朝著市場化方向走，會面臨很大的不穩定風險。但是，停滯不前或者走回頭路也有風險。隨著百姓享受越來越多的基本權利和福利，百姓對政府的要求也在不斷提高，對參與治理的願望也越來越大。這種挑戰對決策者的決斷力和智慧是一大考驗。

　　 混合所有制

　　 十八屆三中全會《決定》提出要積極發展混合所有制經濟，要積極發展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的經濟。混合所有制經濟的提法並不新鮮，早在中共十五大報告當中就已經提出。十六大報告則進一步提出發展混合所有制經濟。《決定》此次提出的積極發展混合所有制經濟，與此前不同，提出混合所有制經濟的特點為國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合。可以說，《決定》之前的混合所有制經濟是比較模糊的概念。與其對應的一個提法是「混合經濟」。諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨曾經在多個場合提到，所有國家的經濟都是混合經濟，他似乎一語道破一個「常識」：每個國家基本上都有國有經濟、集體經濟和私人經濟，不論這些具體的經濟形式具體叫什麼名稱，反正萬變不離其宗。斯蒂格利茨通過強調「混合經濟」的普適性，弱化了市場經濟的重要性。

　　 但是，我們不應該混淆「混合經濟」與市場經濟兩個概念。市場經濟首先要求遵循保護個人基本權利的原則，其次要求遵循上述輔助性原則。根據洛克學說，個人基本權利包括個人的生命權、人身權與產權。市場經濟的運作基於上述兩大原則，符合社會生活的自然邏輯。「混合經濟」的提法漠視市場經濟的這些原則性特徵，誤導人們接受一種不講原則的經濟，也是縱容特權的經濟。

　　 《決定》所提的混合所有制概念，是一個狹義概念，優於此前存在的廣義的模糊概念。但是，如果不遵循上述保護個人基本權利的原則和輔助性原則，簡單集中人力、物力、財力做大做強國有企業，這種促進混合所有制發展做法的結果，往往是縱容國有企業和國有控股的大量存在，減少了民營企業的生存空間，降低了整個經濟體系的活力，最終容易導致中國長期陷入「中等收入陷阱」。如果實行國有控股，會總體上降低民資的利用效率。因此，需要解放思想，轉換觀念，使得國有資本至少退出國有控股狀態，能夠總體上提高民資和國有資本的資源配置效率。根據輔助性原則，民企能做的領域就不需要國企。而在實際操作中，混合所有制經濟很容易方便國企坐擁資本和規模優勢，在一些重要領域「跑馬圈地」。

　　 雖然《決定》強調與堅定不移地發展國有經濟那樣堅定不移地發展民營經濟，但是，在國家保障國企做大做強的前提下，民企處於不平等的地位。國有企業表面上需要做大做強、增值保值，但真的這樣去做，其結果就是行政壟斷化更為嚴重，民營企業的運作空間更為狹窄。

　　 《決定》提出，劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%。2012年，中央國有資本經營收入（央企上繳利潤）為970.68億元，支出（對央企投入和補貼）929.79億元。央企累計實現利潤總額為15045.4億元，央企利潤上繳率只有6.45%，凈上繳率（扣除對央企的投入和補貼）為0.27%，這離開30%的目標很遠，應該加快步伐。

　　 國企的利潤都是國家的，無論上繳公共財政的部分，還是沒有上繳的部分，都屬於國家。國有企業往往做大成本，實際上已經侵佔了利潤。比如，行政壟斷企業經管人員的工資和其他待遇往往很高。行政壟斷企業往往佔據產業鏈上游，採取高定價，下游的民營企業和消費者必須埋單。行政壟斷企業所獲的利潤上繳30%，只是政府與這些企業分肥的表現。其他競爭性領域的國企利潤與政府分享性質一樣，也屬於分肥制。國企改革的核心不應是改變國有企業上繳利潤的比例，而是如何讓國有企業退出競爭性行業，退出營利性行業。

　　 《決定》提到的國有資本投資項目允許非國有資本參股、提升上繳公共財政比例等，總體上都是國企改革的進步。但是，改革應當明確提出，不允許國企與民爭利。迄今為止，國有企業仍然佔據對於基礎和重要行業的壟斷地位，民企難以進入到這些領域，而且只能接受行政壟斷企業的高定價。即便今後部分民資允許作為少數股東參股國有企業，改制後的國有控股企業不僅會仍然在這些領域強化壟斷，而且會不斷侵佔民企原有佔據的地盤。因為，其他民資仍然不能進入國有控股公司的壟斷領域，國有控股公司仍然可以參股其他民營企業而進一步加以擴張。在石油行業和其他類似行業，政府雖然規定了民營企業在一些環節的准入，但是，實際操作的結果是，由於其他環節沒有放開，沒有參股國有控股公司的民企面對的將是國有控股企業的「彈簧門」或者「玻璃門」。遇到前者，民企進入之後還會被彈回。遇到後者，民企只能隔著玻璃觀賞業內美景。只要國有控股企業主導的行業不是全面對民企開放，沒有參股國有控股公司的民企就會仍然處在被國有控股企業擠壓的狀態。

　　 與去年出台《決定》相一致，目前壟斷行業改革確實已經出現一種引入混合所有制經濟的新勢頭。比如，中石化、中石油、中電投均在計劃引入民資。中國石化在2014年2月公告，對油品銷售業務板塊實行重組，引入社會和民營資本參股，實現混合所有制經營。社會和民營資本持股比例將根據市場情況確定。董事會授權董事長可以在社會和民營資本持股比例不超過30%的情況下確定投資者、持股比例、參股條款和條件方案。

　　 最近，中石油共計劃搭建六個合資合作的平台，積極推進混合所有制。這六大平台分別包括：未動用儲量、非常規、油氣、管道、煉化(地方和海外)和金融板塊都在積極推進。中石油還允許上游勘探開發領域與社會資本合作，其中，中石油所佔股份不少於51%。中電投的所有業務都向民資開放，其具體實施方案顯示，將允許民資參股部分中電投旗下子公司和建設項目，民資參股比例將達三分之一，並強調民資可以參股和投資中電投旗下的所有業務，中電投不會在業務上給民資設立苛刻的限制。

　　 總體而言，行政壟斷企業引入民資，由於目前仍然強調國有控股，與其說是國有企業的局部民營化，毋寧說是民資的國營化。這些行政壟斷企業在這輪改制中很難向民企讓渡一定的決策權。不過，其積極意義仍然是有的。改制後，這些企業的效率應該會有所提高，因為民資的引入在總體上會促進加強內部管理。不過，國有控股公司的效率仍然不會總體上高於民資控股的企業。這是因為，國有控股企業與國有全資企業一樣，仍然面臨著效率問題。也就是因為體制問題而顯利潤最大化、成本最小化動力不足的問題。雖然，此輪改革是以民資國營化為特徵，但也要為今後進一步推進國有控股企業退出控股地位創造條件。

　　 上述分析說明，我們要用開放和發展的視角來看待模糊體制和混合所有制經濟。在今後，改革的膽子還要大一點，步子也還要大一點，使得中國的經濟改革成為一種開放試錯的過程。這一過程，一方面要求政府知錯即改，另一方面要求社會各界對於政府的成就也要做出公正的評價和讚許，鼓勵決策層做出正確的選擇。

　　 作者為天則經濟研究所副所長