促進兩法銜接 規範案件移送

沈黎光 沈建敏

近年來，隨著「推進依法行政、建設法治政府」的不斷深入，稅收征管領域通過逐步構建起涉稅犯罪懲防機制，整頓和規範市場經濟秩序。但在實際工作中，稅務行政執法與刑事司法銜接不緊、運轉不暢、震懾乏力等問題仍較為突出。因此，進一步健全稅務行政執法與刑事司法銜接機制，規範涉嫌犯罪案件移送工作程序就顯得尤為重要。

稅務行政執法與刑事司法銜接機制是指，稅務行政機關在稅務行政執法過程中，將超越稅務行政執法範圍、涉嫌構成犯罪的案件，從一般稅務行政執法案件中分流出來，移交到公安、檢察機關進行偵查、審查，並決定是否提起公訴，並最終進入刑事審判的機制。

稅務行政執法程序簡單，有利於規範稅收征管秩序，但如果只以稅務行政處罰處理稅務案件，則會大大降低稅務違法成本，削減了法律對稅務違法行為的震懾力。稅務行政執法與刑事司法應較好地銜接，涉嫌犯罪案件應移送司法機關進行刑事處罰，使罪罰相當。只有這樣，才能有效規範稅收征管秩序。但在運作過程中，稅務行政執法與刑事司法銜接存在嚴重不足，主要表現在以下幾個方面。

以罰代刑現象普遍存在。以罰代刑，就是以行政處罰代替追究刑事責任，現實中普遍存在的原因，包括基層稅務人員缺乏向公安機關移送案件可加大執法力度的認識，普遍認為稅務管理相對人違反稅務法律法規不足以犯罪，無須動用刑罰；稅務人員對《中華人民共和國刑法》掌握不夠，不知道哪些案件應移送，移送的標準是什麼；一些稅務案件在社會關係的裹挾下，實施行政處罰十分困難，移送到公安機關後，不斷有人說情；稅務行政管理相對人不配合，違法所得的證據難以落實，很難達到移送標準。

案件移動缺乏法律標準。《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》只是籠統地規定了構成犯罪的應當移送，缺乏明確的移送標準，造成稅務機關、公安機關和檢察機關在認識上存在嚴重分歧。有些案件，稅務機關認為已達到了移送標準，接受移送的公安機關卻認為案件中的行為尚不構成犯罪，導致案件被公安機關退回；有些案件雖然性質嚴重，在當地影響較大，但稅務機關認為未達到移送標準，從而影響了對稅務違法行為的查處。

銜接程序缺乏統一規定。涉嫌犯罪案件是由稅務機關向公安機關一方移送的，但在公安機關內部，對不同性質的案件有著不同的分工，與稅務機關有關的犯罪案件，可由經偵、刑偵和治安等多個部門管轄。由於稅務機關對公安機關內部的管轄範圍缺乏了解，加之公安機關內部在審查環節，就管轄範圍存在爭議，造成了一定延誤，從而導致移送工作反覆、推諉，增加了案件移送的難度。

檢察機關知情渠道不暢。《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十四條規定：「行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督。」但對檢察機關如何實施監督及相關行政執法機關應履行的義務等缺乏必要的法律規定。故依據現有規定，行政執法機關作出行政處罰決定後，無須向檢察機關通報，也無須向檢察機關備案，檢察機關由於知情權缺失，難以有效實施監督。

目前，雖然出台了大量規範性文件，用以完善行政執法與刑事司法銜接，但是由於文件的法律位階較低，原則性規定較多，相應的權力缺失，造成了實踐中兩法銜接缺乏權威依據、規範程序和有效監督。因此，我們提出以下建議。

加強兩法銜接。在適當的時候，由全國人大常委會專門出台關於加強稅務行政執法與刑事司法銜接工作的決定。對兩法銜接工作中，各部門的職責、移送案件的程序和標準、證據效力、信息共享的案件範圍和內容、法律監督及責任追究等問題作出明確規定，逐步建立系統、完善的案件移送制度，規範移送行為。

搭建信息平台。稅務機關和公安機關、檢察機關、人民法院應通過聯席會議和信息聯網等形式，共享案件線索，行政處罰、案件移送、立案偵查，以及逮捕、起訴和判決等有關信息。搭建稅務行政執法與刑事司法信息共享平台，同時明確信息錄入時限，確保信息傳遞的及時性和連貫性。

發揮監督職能。檢察機關作為國家專門的法律監督機關，有權對稅務行政執法與刑事司法行為進行監督。對涉嫌犯罪案件應當移送不予移送、應當接收不予接收或應當立案偵查不予立案偵查的，通過專案調查、個案監督的形式，強制有關機關執行。必要時，可提出檢察意見，依法追究失職、瀆職人員的行政、刑事責任。

做好實務培訓。稅務行政執法人員多為稅務專業人員，對刑事司法了解不夠。為了進一步健全稅務行政執法與刑事司法銜接機制，需要對稅務人員開展刑事法律和案件移送相關規定及操作實務培訓。讓每一名稅務人員都能了解哪些案件應移送、如何移送和移送時應附上的材料。必要時聘用專業律師擔任法律顧問，在移送涉嫌犯罪案件前，徵求法律顧問的意見，避免應移送不移送和「以罰代刑」現象的發生。

作者單位：江蘇省南通市海門地稅局

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