安理會改革：剪不斷 理還亂（國際視野）

圖為位於紐約的聯合國大廈。人民圖片

聯合國安理會正在召開會議。人民圖片9月13日，第六十五屆聯大召開。12日，聯大非正式會議關於安理會改革的政府間第五輪談判結束。在前五輪談判中，安理會改革在形式上取得了近年來又一重大進展，相關政府間談判已進入「基於案文」階段，由此，聯合國安理會改革開始了更具實質意義的討價還價①從磋商走向談判2006年第六十一屆聯大以來，安理會改革不僅再次浮上檯面，而且還邁出了重要的兩步：一是2009年1月聯合國成員國啟動了關於安理會改革的聯大非正式全會政府間談判，逐步取代了聯大1993年設立的安理會改革工作組，安理會改革的談判平台發生了變化。所謂安理會改革「關於談判的談判」階段結束，安理會改革從磋商進入談判。二是今年聯大非正式全會政府間談判進入了「以案文為基礎」的階段2006年12月，第六十一屆聯大開幕後僅4個月，聯合國成員國決定將繼續安理會改革工作。2007年1月下旬，時任聯大主席、聯合國安理會改革工作組組長哈亞女士致信成員國，宣布安理會改革工作組將恢復工作。安理會改革工作組，全稱為「安理會增加成員國和公平代表權及其他相關問題工作組」，是根據1993年第四十八屆聯大通過的48/26號決議成立的，職能是「以審議安全理事會成員數目增加問題的所有方面以及與安全理事會有關的其他事項」，即主要討論安理會擴大和改進工作方法兩類問題。安理會改革工作組向聯大所有成員開放。在信中，哈亞表示，由於成員國希望以新穎和富有創意的方式考慮安理會改革，因此建議安理會改革工作組圍繞如下問題進行思考，即擴大後的安理會規模、成員類別、區域席位分配、否決權問題、安理會工作方法和安理會與聯合國大會的關係。此外，她還任命了5位協調員，負責研究安理會改革的5個問題，協助她工作。2007年2月8日，安理會改革工作組恢復了工作。在第六十一屆聯大期間，工作組的重點是試圖打破各方在安理會改革問題上形成的僵局，推動安理會改革向前發展。各方爭辯的焦點先是安理會改革是否採取「過渡性做法」，後又轉向是否啟動「政府間談判」。4月20日，哈亞將5位協調員經與成員國密切磋商後提出的「關於下一步設想」的安理會改革報告提交給成員國。報告認為，鑒於各方立場存在嚴重分歧，為打破僵局，安理會改革不應採取一步到位的方案，而應分步走，因此提出了安理會改革的「過渡性做法」。報告建議，「在目前情況下，各會員國不妨在保留其原先立場的同時，探討目前正在出現的有關對安全理事會改革採用過渡性做法的新設想」。報告表示，「過渡性做法」是做出過渡安排，可以有不同方案，並建議安理會改革如採納「過渡性做法」，那麼經過一段時間之後，必須對「過渡性做法」進行審議。報告進一步建議成員國，「探討設立新的非常任理事國席位和過渡類別席位的問題」，以緩和成員國在設立新的常任理事國問題上的尖銳對立，此外，報告還提出了新設非常任理事國的4種形式：一是在整個過渡安排期間擔任非常任理事國，但可以被罷免；二是任期比正常的兩年任期長，但可連選連任，任期長短和連選連任的方式由談判決定；三是任期比正常的兩年任期長，但不能連選連任，任期長短由談判決定；四是任期兩年，但可立即連選連任。可以說，報告的核心內容一是設立新的非常任理事國，二是過一段時間對改革進行審議。由於積極謀取「入常」的「四國集團」（德國、印度、巴西、日本）反對該報告，報告沒有提出設立新的常任理事國席位，並要求哈亞任命新的工作組負責人。2007年5月，哈亞任命了兩名新協調員，但他們提出的報告仍以「過渡性做法」為基礎。「四國集團」對此報告興趣不大，此後便將重點轉向要求啟動安理會改革的「直接談判」，並爭取在第六十二屆聯大開幕前取得結果。在是否舉行「直接談判」問題上，主張「增常」的「四國集團」與反對「增常」的「團結謀共識集團」（由義大利、巴基斯坦、韓國、哥倫比亞等國組成）較量激烈，並最終達成妥協。第六十一屆聯大通過的聯合國安理會工作組報告做出了如下決定：「在大會第六十二屆會議期間審議安全理事會席位公平分配和成員數目增加問題及與安全理事會有關的其他事項，以便進一步取得具體成果，包括在迄今取得的進展、特別是第六十一屆會議期間取得的進展以及會員國的立場和提案的基礎上，進行政府間談判。」「政府間談判」一詞由此進入聯大關於安理會改革的文件中。②五大問題終敲定在距離規定閉幕時間前一個小時，第六十二屆聯大一致通過了62/557號決定。該決定規定，立即在安理會改革工作組內解決政府間談判的「框架和模式」問題，政府間談判在第六十三屆聯大期間舉行，時間不能晚於2009年2月28日，決定還確定了安理會改革將涉及的5大問題，即成員類別、否決權、區域席位分配、擴大後的安理會規模和工作方法以及安理會與聯大的關係2007年9月，第六十二屆聯大開幕後，在聯合國廣大會員國的普遍要求和「四國集團」的極力推動下，安理會改革又一次成為熱點。而第六十一屆聯大在閉幕前通過的安理會改革工作組報告中關於政府間談判的內容更為關於安理會改革的辯論增添了勢頭。是否繼續在安理會改革工作組框架內討論安理會改革問題，還是另起爐灶，舉行政府間談判，成為整個第六十二屆聯大期間安理會改革工作組各方較量的核心問題。「四國集團」早已對安理會改革工作組的緩慢進展感到厭倦，希望迅速啟動政府間談判，而「團結謀共識集團」則堅持在政府間談判開始之前，應先在聯合國安理會工作組內確定政府間談判的「框架和模式」。2007年12月，聯合國安理會工作組開會，討論如何推動安理會改革。在此次會議上，時任聯大主席、聯合國安理會改革工作組組長凱里姆宣布成立由他及孟加拉國、智利、葡萄牙、吉布地常駐聯合國代表組成的專門小組，就安理會改革狀況向安理會改革工作組提交報告。2008年夏天，專門小組向聯合國安理會工作組提交了第一份報告。報告表示，安理會下一步改革應遵循「過渡性改革」方案。但是，報告未能解決如何及以什麼基礎啟動政府間談判問題，因此遭到部分成員國的反對，專門小組不得不重新起草一份新的安理會改革狀況報告。9月，安理會工作組開始討論專門小組提交的新報告。新報告建議在第六十三屆聯大期間舉行政府間談判。但是，「四國集團」對報告仍不滿意，因為新報告沒有明確政府間談判的啟動時間。「四國集團」呼籲成員國放棄安理會改革工作組，在第六十三屆聯大期間啟動政府間談判，而「團結謀共識集團」仍堅持固有立場，即在政府間談判開始前，有關談判的「框架和模式」應在安理會改革工作組內得到解決。9月15日，第六十二屆聯大進入最後一天，成員國開始尋找最後妥協。如果「四國集團」與「團結謀共識集團」無法達成妥協，第六十二屆聯大不能通過安理會改革工作組的報告，那麼安理會改革工作組將因沒有聯大授權，被迫停止工作。在最後關頭，「四國集團」態度強硬，要求為政府間談判確定明確的啟動時間，否則不會同意第六十二屆聯大通過安理會改革工作組報告，即便導致工作組解散也不在乎。原因是，「四國集團」早對安理會改革工作組多年談而未果、議而不決感到絕望，且即使安理會改革工作組得不到授權，也不意味著安理會改革的中斷，「四國集團」仍可在下屆聯大提出安理會改革的決議案。在此情況下，「團結謀共識集團」面臨相當壓力，只有兩種選擇：或接受「四國集團」要求，或接受工作組被迫解散結果。一旦工作組解散，而「四國集團」在聯大中再將安理會改革問題提出，那麼局面將更難為「團結謀共識集團」所控制。權衡利弊，「團結謀共識集團」接受了「四國集團」的要求，同意為政府間談判確定啟動時間。③政府間談判啟動雖然安理會改革工作組依然存在，但是政府間談判已成為安理會改革的主要談判場所。安理會改革政府間談判的啟動只是改變了安理會改革的談判平台，並沒有縮小各方對安理會改革的根本立場對立和分歧第六十三屆聯大開幕後，「四國集團」和「團結謀共識集團」圍繞著安理會改革政府間談判的「框架和模式」又開始了新一輪的辯論。雙方爭論的核心是，政府間談判應適用什麼表決規則。「四國集團」主張適用聯大議事規則，看中的是投票表決的決策方式，這將有利於其積極推進安理會改革進程，避免「團結謀共識集團」的阻撓。而「團結謀共識集團」堅持適用一致通過的決策方式，主張成員國應就政府間談判的議事規則達成協議，然後再進行進一步談判。最後，由第六十三屆聯大主席布羅克曼任命的政府間談判機制主席、阿富汗常駐聯合國代表塔寧提出了折衷方案，即政府間談判不適用聯大議事規則，但在條件成熟時，再在聯大正式會議的框架內進行談判並適用聯大議事規則。2009年2月19日，政府間談判如期舉行，9月中旬第六十四屆聯大開幕後，各方仍固守各自立場。進入12月，為推動安理會改革，「四國集團」在徵集了近140個成員國的簽名後，致信政府間談判機制主席塔寧，要求他提出「具有各種選擇的文本，以此作為談判的基礎」，「從而立即開始以此文本為基礎的談判」。「團結謀共識集團」認為，目前開始以文本為基礎的談判時機不成熟，且文本應由成員國而非政府間談判機制主席提出。但是，要求塔寧提出談判文本的壓力不斷增加。今年2月5日，塔寧致信成員國，要求成員國提出「適合以談判為目的」的方案。5月10日，塔寧提出了「談判案文」，並在5月26日根據成員國提出的修改意見後又提出了修訂後的「談判案文」，使安理會改革談判進入了一個新階段。在過去四屆聯大中，安理會改革取得一定進展，具有多方面原因：首先，改革安理會已成為聯合國廣大會員國的普遍要求和共識。自聯合國安理會1946年在英國首都倫敦舉行首次會議以來，世界已發生了巨大變化。聯合國從當初的51個國家發展到目前的192個國家，但安理會的組成並沒有反映出聯合國會員國數量和構成的巨大變化，也沒有反映出國際政治的巨大變化。發展中國家在安理會的代表性嚴重不足。其次，「四國集團」利用廣大會員國要求改革安理會的普遍呼聲，採取各種談判策略，爭取廣大會員國的支持，積極推動安理會改革朝有利於四國的方向發展。再次，需要指出的是，聯合國安理會改革迄今所取得的進展只涉及談判形式等非實質性問題，遠未觸及安理會改革的5大問題，這為各方達成妥協預留了空間。④「四方兩派」相博弈在安理會改革進程中，逐漸形成了立場迥異甚至對立的「四方兩派」：「四方」是指「四國集團」、「團結謀共識集團」、「非洲集團」（非洲國家）、「五小國集團」（哥斯大黎加、約旦、列支敦斯登、新加坡和瑞士），其中「四方集團」成員和「團結謀共識集團」主要成員是地緣政治上競爭對手，後者反對前者成為安理會常任理事國；「兩派」是指安理會現任5個常任理事國內英法和美俄，前者傾向於「四國集團」立場，後者對安理會改革持謹慎看法從目前看，各方在安理會改革所涉及的5大問題，特別是其中3個更為關鍵的問題上立場對立，它們是成員類別、否決權及區域席位分配。首先關於成員類別。「四國集團」主張，增加聯合國安理會兩類成員——常任理事國和非常任理事國的席位，增加6個新常任理事國席位，4個非常任理事國席位，新增6個新常任理事國應是它們4國和非洲兩個國家。「團結謀共識集團」認為，安理會改革的目標應是建立更加民主、公平、透明、有效和問責的安理會，改革的核心應是民主原則，而定期進行選舉是確保實現安理會負責和便於接近的關鍵，因此反對增加安理會常任理事國席位，只主張擴大安理會非常任理事國席位。此外，它們還建議設立一種新的安理會成員類別，即「定期的非常任理事國」。「非洲集團」主張增加安理會兩類成員國常任理事國和非常任理事國的席位，但強調分配給非洲的常任理事國席位不能少於兩席、非常任理事國席位總數要達到5席。由於「五小國集團」無望爭「常」，爭「非常」也渺茫，因此從自身利益出發，其主要訴求是改革安理會工作方法，目的是使安理會的工作更加透明和問責。它們提出兩個要求：一是安理會在通過決議時要同聯合國所有成員國協商；二是要求安理會常任理事國在使用否決權時向聯大解釋原因。在安理會現任「五常」中，美國對適當擴大常任理事國和非常任理事國席位持開放態度，但堅持遴選新的常任理事國和非常任理事國的標準是聯合國憲章第二十三條，即必須首先考慮有能力維護國際和平與安全及聯合國其他宗旨的國家。俄羅斯對此沒有明確表態，只原則表示，在各方立場嚴重兩極化的前提下，只有通過妥協才能使談判取得進展，目前應認真考慮「過渡方案」。而英法則支持增加安理會兩類成員國——常任理事國和非常任理事國席位，支持巴西、德國、印度、日本和非洲國家成為安理會新任常任理事國；法國還建議常任理事國應包括阿拉伯國家。其次關於否決權問題。「四國集團」主張，新常任理事國享有與現有常任理事國相同的責任和義務，但表示在15年後進行審議之前，新常任理事國將不使用否決權。「團結謀共識集團」認為，安理會增加非常任理事國後，在實質問題上應按照聯合國憲章第二十七條採取多數通過原則，對現有常任理事國的否決權，建議或取消、或限制使用，否決權只適用於聯合國憲章第七章的問題，即威脅和平、破壞和平和侵略行為問題。「非洲集團」認為應取消否決權，但是只要否決權存在，新任安理會常任理事國應享有否決權。「五小國集團」主張，嚴禁在種族滅絕、反人類罪和嚴重違反國際人道主義法問題上使用否決權，同時認為使用否決權的常任理事國不僅需要向安理會解釋原因，也需要向聯大各成員國做出解釋。「五常」在否決權問題上立場基本一致。美國反對改變現有否決權機制，不贊成將否決權擴大到新常任理事國。俄羅斯反對禁止或限制現有常任理事國使用否決權，表示任何改變現有常任理事國否決權的努力都將成為安理會改革不可逾越的障礙，並表示只有在安理會擴大實現後，才能討論是否將否決權擴大到新常任理事國。英法的立場也是反對放棄、改變或改革現有的否決權機制。最後關於區域席位分配問題。「四國集團」主張，在6個新的常任理事國中，兩名來自非洲、兩名來自亞洲、一名來自拉丁美洲和加勒比國家、一名來自西歐和其他國家，即「四國」加非洲兩國。4個新的非常任理事國，一名來自非洲、一名來自亞洲、一名來自東歐國家、一名來自拉丁美洲和加勒比國家。「團結謀共識集團」提出以一種新的方式解決區域分配問題。目前安理會非常任理事國分別由亞洲、非洲、東歐、拉丁美洲和加勒比、西歐和其他國家5個國家組別選舉產生。「團結謀共識集團」的方案是，改革現有選舉非常任理事國的國家組別，今後將根據非常任理事國的類型確定新國家組別構成。「非洲集團」只強調確保非洲在安理會得到公平與合理的代表席位，分配給非洲的常任理事國席位不能少於兩個，非常任理事國席位不能少於5個。在「五常」中，美國堅持應根據憲章第二十三條規定確定新常任理事國，俄羅斯在此問題上未作明確表態；英法支持巴西、德國、印度、日本和非洲國家成為安理會新常任理事國。由於聯合國憲章對安理會的組成、職權等作出了明確規定，因此安理會改革必然涉及聯合國憲章的修改。根據規定，憲章的修改必須獲得聯大所有成員國2/3以上以及5個常任理事國的同意。安理會改革涉及聯合國所有成員國的切身利益。各成員國及各主要集團在安理會改革問題上，訴求不盡相同，有的甚至嚴重對立，即使在同一集團內，各成員國立場也不完全相同。以「四國集團」為例，印度最堅決地維護「四國集團」立場，反對任何「過渡改革方案」，而德國則認為，「過渡改革方案」可能是目前最具建設性的方案，如果過渡改革方案能夠獲得聯合國2/3多數成員的支持，德國就對「過渡改革方案」持開放態度。「非洲集團」內部也不時出現調整立場的呼聲，甚至有非洲國家斷言，從長期看，「非洲集團」調整立場不可避免。此輪安理會改革自1993年安理會改革工作組成立至今已過去17年，從目前看沒有一個改革方案或設想獲得足夠多數成員國的支持。展望未來，這種狀況還將繼續存在下去，也將註定安理會改革將是一個十分艱難而漫長的過程。聯繫本文記者

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