誰闖了社會秩序的「紅燈」？

公安部第123號令中 「闖黃燈罰6分」的規定，立刻招來了鋪天蓋地的批評，近日，公安部已表示暫不處罰，以教育為主。但僅從這個「規定」本身來看，有兩處最為致命的錯誤：一是所謂「違反了牛頓第一定律」，即慣性定律；一是「違反了邏輯學基本常識」，即如果「闖黃燈」等同於「闖紅燈」，那麼紅、黃兩燈至少有一個是多餘的。然而，這兩個致命錯誤還不是公安部所犯的最嚴重的錯誤。那麼，這個「最嚴重的錯誤」是什麼？是公安部僭越了立法權。公安部本是一個執法機構，如果一個執法機構同時擁有立法權，就會制定出有利自己的法律。最簡單的，比如，降低自己執法成本、給自己帶來便利的法律。更為嚴重的，就是設租尋租，即增加自己的權力，以增加自己部門或官員的利益空間，甚至可能直接將公共資源分配給自己或有關的利益集團。所以，禁止一個執法機構同時擁有立法權，是憲政社會的一條重要原則。當然，在執法過程中，執法部門也有一定的自由裁量權，對執法的一些技術性細節加以規定，如制定一些法律的「實施細則」。但這應在法律規定的範圍之內。如公安部可以將紅燈分成很多種，如粉紅、淺紅、桔紅、大紅、深紅、紫紅等等，然後做出相應的規定，但就是沒有權力對「闖黃燈」做出懲罰規定。法律應當由立法機關創立，這是「法律的設立要經由人民同意」的原則所規定的；公共選擇理論還證明，由所有當事人一致同意的法律是最好的法律，因為它不會傷害任何人。由於在現實中「一致同意」的成本太高，所以才退而求其次地採用多數同意原則，但它的哲學基礎是「一致同意」。在人口眾多的社會中，還要採取代議制，即人民選擇代表去制定法律。在中國，立法機關就是人民代表大會，在它通過的《中華人民共和國道路交通安全法》中規定，「紅燈表示禁止通行，綠燈表示准許通行，黃燈表示警示」。在這裡，「警示」的意思，就是提醒人們「紅燈即將開啟，那時如果繼續前行，就會違反禁止通行的規定」。而黃燈本身，並沒有「禁止通行」的意思。當公安部將「黃燈」納入到罰分的範圍內，就相當於將黃燈的含義改為「禁止通行」，也實際上就是在修改法律，這樣，公安部就闖了它的許可權範圍的「紅燈」，從而犯了最嚴重的錯誤。在一個城市中，如果沒有紅綠燈系統以及相應的懲罰制度，交通秩序就會大亂；同樣，如果一個社會沒有針對政府各部門的紅綠燈系統以及相應的懲罰制度，社會秩序就會大亂。現在的問題是，公安部對闖黃燈罰分的行為闖了「社會秩序的紅燈」，正確的作法就是要對它採取懲罰手段。然而，我們驚奇地發現，在我們這個社會中，一輛汽車闖了紅燈立刻就能受到懲罰；但當一個執法機構闖了紅燈，我們卻似乎無可奈何。而我們知道，後一種「闖紅燈」比前一種的危害要大得多。如果我們不能維護立法、司法和執法各部門之間的「交通秩序」，這個社會就會崩潰。說句公道話，與其他行政部門相比，公安部犯的這個錯誤是微不足道的。只因為紅綠燈系統關係到百姓的日常生活、且非常直觀，所以引起萬眾矚目。其實，有很多行政部門「闖」的憲政秩序的「紅燈」，對我們社會的損壞要比「闖黃罰分」大得多，卻因不那麼直觀，而落到公眾視野之外。例如，有關國有企業的各種壟斷權和其他特權，包括「不交利潤」和「自主發錢」的特權，都是一些行政部門「闖紅燈」出台的行政文件設立的；再比如《土地管理法》中規定農民居民不許交易自己的土地；若想將農用土地轉變為建設用地，必須經國家徵收；並且征地補償只相當於用農業用途衡量價值的24~40%。這些條款都是由相關行政部門提出，由人大常委會通過的，明顯與「農村土地歸農村集體所有」的憲法原則相悖。正是這些人大常設機構和行政部門「闖」了憲法的「紅燈」，才導致了國有企業和土地這個兩個威脅中國繼續發展和社會穩定的嚴重問題。整個社會的「紅綠燈系統」，就是憲政秩序。借用紅綠燈的例子，理解憲政就不難。憲政的基本道理就是「大道理管小道理」。在交通規則的例子里，大道理就是「制定交通規則的規則」，包括「誰有立法權」的規則；小道理就是紅黃綠燈各代表什麼意思。大道理對了，小道理有時可能不對，但不會出現系統性的錯誤或極端的錯誤；但大道理錯了，小道理就會出現系統性的錯誤或極端的錯誤。「闖黃罰分」就是一個很好的例子。當公安部僭越了立法權時，交通規則就不能反映社會上所有當事人的意見，而只反映公安部一家的立場，甚至還可能摻雜了不正當的利益訴求，才會如此罔顧常識、荒謬絕倫。那麼，大道理怎麼才能管住小道理，即我們怎麼才能制止公安部或其他行政部門做出僭越立法權的事情呢？很簡單，就是要仿照紅綠燈制度。試想，對於一輛闖紅燈的汽車尚且要用懲罰手段，若無對於闖憲政秩序紅燈的部門或機構的強制性懲罰，怎能制止它們？在這裡，「紅燈」就是《憲法》、《立法法》等法律中的禁止條款，「闖紅燈」就是行政部門或其他部門違反了這些禁止條款；對於這些「闖紅燈」的行為，不僅要予以阻止，還要「罰款罰分」，以這種方式遏阻其他部門仿效。當然，在這裡，「罰款罰分」就是對相關行政部門官員進行處分、撤職甚至進行司法懲戒。在《立法法》中，我們找到了這樣的禁止行政部門通行的「紅燈」。該法第八十七條規定，如果有的行政法規是「(一)超越許可權的；(二)下位法違反上位法規定的；……」，就應該加以撤消。第八十八條規定，「……國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章；……」。因此，公安部「闖黃罰分」的錯誤是很好糾正的，即由國務院依據《立法法》將「公安部第123號令」撤消即可。對於其他「闖紅燈」的行政文件也應如此。如果國務院不去糾正這個錯誤怎麼辦？按照法理，就要由全國人大常委會來糾正。如果它也不糾正怎麼辦？就要由全國人大來糾正。如果它還不糾正怎麼辦？哲學地說，就要由人民來糾正。本文作者盛洪現任山東大學經濟研究院教授
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