「檢察監督體系」建設的階段論芻議

檢察監督是檢察機關根據憲法授權、依法進行的法律監督活動，是維護憲法和法律統一正確實施的「護法運動」，既包括對刑事訴訟活動的法律監督，也包括對民事訴訟、行政訴訟活動的法律監督，還包括對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施的監督，以及對行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為的監督。目前，檢察監督體系尚未完全成熟定型，檢察監督的範圍、與訴訟制度的關係等問題一直是理論界的爭論點、司法實務界的困惑點。

檢察監督的內容主要散見於刑事、民事、行政訴訟法以及其他法律關於檢察監督原則的規定。在刑事訴訟立法中，關於刑事訴訟檢察監督的相關規定比較完整，刑事訴訟監督工作已經形成工作模式，理論和實踐也比較成熟。筆者以刑事訴訟監督為例進行探討。

受到檢察權「一元論」的影響，一般認為各種檢察職能統一於法律監督，司法辦案與檢察監督都是法律監督的實現方式。而檢察監督作為檢察機關法律監督職能具體細化的工作方式，其目標的實現主要通過司法辦案等對訴訟活動的參與來完成。刑事訴訟監督主要是在訴訟過程中完成的，雖然檢察機關的監督活動不是訴訟活動必經的環節，但與訴訟活動有著非常密切的聯繫。因此，實務中一般認為，檢察機關必須積極介入刑事訴訟活動並在訴訟參與中實現對刑事訴訟活動的法律監督。實際上，檢察監督的任務就是通過對刑事訴訟活動的法律監督，發現、糾正和防止不合法執法行為，以求訴訟過程的合法性。可以說，從辦案中直接發現違法線索，是檢察監督工作開展的資源優勢，也可謂基本途徑。

基於檢察權「一元化」分層結構，對於刑事訴訟中檢察權具體權能範圍的理解，是將司法辦案和檢察監督融合在憲法和組織法規定的檢察機關的功能定位層面。比如，主張偵查監督是檢察機關對於偵查機關的整個偵查工作實施的法律監督，既包括對偵查機關認定事實、適用法律是否正確實行監督，也包括對偵查機關進行刑事偵查活動中有無違法行為實行監督，包括審查逮捕、審查起訴、偵查活動監督甚至立案監督。主張刑事審判監督是檢察機關對於刑事審判活動及司法裁判是否符合法定程序和法定標準進行的審查監督，發現並糾正違反訴訟程序及訴訟標準的訴訟行為和司法裁判，保障刑事審判權依法正確行使的專門活動，認為公訴在偵查和審判之間形成了一個監督機制，公訴權通過監督制約審判權，使這種監督制約足以與審判權相抗衡。

在司法辦案與檢察監督的融合發展中，檢察機關的內部分工大多是公訴部門既承擔公訴職能，又承擔審判活動監督職能；偵查監督部門既負責偵查活動監督、立案監督又負責審查批准逮捕；刑事執行檢察部門負責對被監管人員再犯罪案件的批捕、起訴。在實踐中，集中了大量的辦案資源開展司法辦案任務，由於任務過於繁雜，也缺乏有力的組織保障，檢察監督並未得到應有的重視，但「重配合輕制約，重訴訟輕監督」的局面並未得到明顯改善。

在檢察監督中，檢察機關不是常規訴訟活動的參與者，而是介入刑事訴訟活動對訴訟中的違法行為作出評價，即依法啟動相應的法律程序（提出抗訴、建議再審、書面或口頭提出糾正違法以及提出檢察建議或意見等），促使執法司法機關再次審查、糾正違法或啟動正常訴訟程序。對於訴訟活動中的違法問題，訴訟法並未就糾正違法的程序、法律後果及實施保障作出具體規定，實現檢察監督之目的需要執法司法機關必要的回應。檢察監督目標的實現，往往要靠執法司法機關自身的糾正和調整行為來完成。實踐中，在案件數逐年增長，人少案多的矛盾一直比較突出的情況下，辦案資源自然向有時限要求的司法辦案「硬任務」傾斜和集中，檢察監督這個「軟任務」只是在司法辦案之餘予以兼顧。從全國的情況來看，司法辦案與檢察監督的發展不平衡問題突出，檢察監督的效果不佳。

在刑事訴訟活動中，偵查、公訴、審判以及執行只是訴訟線性鏈條內的階段性權力和任務。檢察機關對刑事訴訟活動進行的法律監督是在訴訟線性鏈條之外並行存在的。當符合檢察監督的條件出現時，檢察機關的監督工作得以啟動，糾防、矯治刑事訴訟活動中失規、失范的執法司法行為，保障刑事訴訟依法進行、訴訟結果順利實現。不過，當前檢察機關的監督機構設置、職權配置、人員配備、制度機制等方面都還存在一些不夠科學合理之處。在全國範圍來看，檢察監督職權被分散配置到多個內設機構，比如刑事訴訟監督職能被分解到偵查監督、公訴、刑事執行檢察等部門，偵查活動監督職能被視為審查逮捕、審查起訴職權的延伸職能，偵查監督、公訴、刑事執行檢察部門各自開展羈押必要性審查，一定程度上抑制了刑事訴訟監督職能的充分發揮。同時，也難以避免「多頭監督」、「重複監督」的情況，影響監督質效。

在全面推進依法治國、全面深化改革的形勢下，一些省市如湖北、北京等，以全面加強檢察監督為目標，重新審視檢察機關監督資源配置上存在的問題，比如是否有必要將刑事訴訟監督職能從公訴、批捕等業務機構分離，設置專門的檢察監督機構、配備專門的檢察人員；是否有必要將一定的監督決定權授權檢察官行使，進而形成訴訟與監督齊頭並進、均衡發展的格局。刑事訴訟監督職權與檢察訴訟職權混搭配置，一定程度上弱化了刑事訴訟監督職能的獨立性。

只有通過檢察監督資源的優化配置，才能形成新的檢察監督格局。有關司法辦案與檢察監督適當分離以及設立專門檢察監督機構問題，越來越受到檢察理論和實務界的關注。按照法律的規定，檢察機關同時承擔司法辦案和檢察監督職能，但並不等於必須由同一個部門承當兩項職能。湖北、北京等省市在內設機構改革試點中進行了積極的探索，分別設立專司檢察監督職能的偵查監督、刑事審判監督、民事檢察、行政檢察、刑事執行檢察等業務機構，以及專司司法辦案職能的審查逮捕、公訴等業務機構，實現「訴訟不監督、監督不訴訟」。從運行來看，以司法辦案為主體，以刑事立案監督、偵查活動監督、審判監督、刑事執行監督為「頭尾」和「兩翼」的刑事訴訟格局，逐漸轉變為司法辦案和檢察監督「一體兩面相輔相成」又平行獨立發展的新格局。同時，在國家安全和公共安全檢察、經濟犯罪檢察、未成年檢察等業務機構，適應專業化辦案的需要，探索一體化辦案模式，在特定領域延續並豐富了司法辦案和檢察監督的融合發展模式。從而理順了司法辦案與檢察監督的運行關係，二者既適當分離又協作配合，前後銜接、交替推進、相互影響，強化了檢察監督的實效，檢察監督的案件數上升明顯。

實際上，「適當分離」理論在司法辦案的一些環節也有探索和討論，比如審查起訴與實行公訴的適當分離。我國的公訴制度一直在發展，公訴已經不再是比較單一的定罪公訴，還包括簡易程序、刑事案件速裁程序、認罪認罰程序案件中的量刑公訴，針對偵查行為合法性審查的程序公訴，針對違法所得沒收的民事追繳公訴，此外還有民事公益訴訟、行政公益訴訟。這些公訴，各有自己的目標、程序軌道、運作模式、舉證責任，是否提起公訴已經不足以涵蓋這些內容，而實行公訴也已經擁有全新的外延。起訴裁量權的權力要素包含立案審查、調查核實、補充偵查、偵查引導（建議偵查、偵查指揮）、提起公訴、辯訴協商、不起訴等，其核心或基本權能是起訴裁量。實行公訴是提起公訴後，主要在法庭活動等審判活動中支持指控的訴訟權力，權力要素包含支持公訴、公訴變更、補充偵查、量刑建議、上訴（抗訴）、刑罰執行監督等，其核心或基本權能是支持公訴。

審前起訴裁量與參加法庭活動，分屬兩個訴訟階段，職能責任不同，處置方式不同，達成目的不同，前者是為提起公訴的起訴審查，後者是為維持公訴的實行公訴，是兩個既有聯繫又適當分權的基本職責。其實，提起公訴與支持公訴是兩種不同性質的職權，提起公訴是審前程序的檢察參與，是起訴審查的結果和目標，在另一面實際是起訴裁量，具有截斷訴訟的功能，側重人權保護。儘管支持公訴與提起公訴有緊密聯繫，但提起公訴並不能擴大或囊括支持公訴，支持公訴是實行公訴的重要與關鍵內容，側重對犯罪的追訴。申言之，實行公訴的核心價值在於打擊犯罪，起訴審查的核心價值在於保障人權。通過起訴審查有效地控制訴訟，可以使無罪的人免受牢獄，使罪責輕微的人減輕訟累實現罪責相適應。起訴審查與實行公訴的適當分權有助於將思維方式從立足打擊轉變到立足人權保障上來，通過有效的起訴審查和公訴實行，實現準確打擊與保護。事實上，起訴審查與實行公訴也需要不同的職業素能，適當分權有利於優化檢力，有效調配檢力，實行專業化辦案。

當前，以審判為中心的訴訟制度改革、國家監察體制改革、司法體制改革疊加運行，人民檢察院組織法也正在修訂，對檢察監督制度的影響很大。從目前來說，「監督」總體上還是檢察工作的薄弱環節，大部分地區還停留在司法辦案與檢察監督的融合發展階段，少數省市探索實行司法辦案與檢察監督的適當分離，檢察監督體系建設還處於研究探索、健全完善的過程之中。刑事訴訟監督工作的發展還不平衡，如對公安派出所刑事偵查活動監督不夠充分，對非法取證的檢察監督、對違法阻礙訴訟權利的監督等職責履行不到位，強制措施的檢察監督權力配置零散化、碎片化，監督作用發揮不充分。在深化改革過程中，北京市檢察機關提出積極推進檢察監督制度化、規範化、程序化、體系化、信息化建設，不斷提升檢察監督的法治化水平和公信力。「五化」建設的目標，就是統籌推進履行法定監督職能和探索性工作，嚴格檢察監督，更新觀念，完善格局，健全機制，依法、規範、理性監督，推動檢察監督體系逐步走向成熟定型。

具體而言，檢察機關應當推動制度的健全完善，針對檢察監督相關制度缺位問題，健全完善檢察監督體制機制，凝聚強化檢察監督的社會共識。同時，通過強化檢察監督業務情況定期通報制度，重大監督案件備案審查和重點監督案件複查機制等，突出監督制度的剛性，提高監督制度的執行力，保障監督制度的約束力。應細化明確不同監督方式的適用標準，提高不同監督方式的針對性、合理性，使整個檢察監督工作都能在規範的軌道中運行，實現監督依據規範、監督標準規範、監督程序規範、監督手段規範、監督文書規範。

檢察監督程序不是訴訟案件的辦理程序，不能用司法辦案的程序來代替，應研究檢察監督線索發現、移轉、管理、審批、調查、核實、處理等全過程、全方位的工作程序，使檢察監督各環節緊密銜接、依法有序。如完善審查、調查等監督手段的行使程序，明確行使的範圍、方式、手段、標準，以糾正各種違法行為。規範非法證據排除類監督線索的辦理程序，明確線索移送、立案、分流、辦理程序，探索司法辦案機構和檢察監督機構聯合辦案機制，共用訴訟案件辦理期限，推動非法證據排除工作嚴格依法、有序進行等。在實踐的基礎上，可以全面梳理、彙編檢察監督有關法律法規、司法解釋和規範性文件，進一步細化檢察監督範圍、標準和程序，研究制定單項工作規定，研究形成範圍明確、標準統一、流程清晰、操作規範的檢察監督制度規範體系，探索形成一個全面系統、上下統一、整體配套、運行有序的檢察監督工作體系。同時，加強檢察監督工作信息化建設，實現信息共享平台的深度應用，推動檢察監督工作向智能化轉型發展。

正在運行的各項改革必將對檢察監督工作產生各種直接、間接的影響，檢察監督「五化」建設必須融入改革中進行思考和設計，特別是檢察監督的重點、檢察監督的程序、檢察監督的手段等方面，既要考慮檢察監督工作的需要，也要考慮其他執法司法工作的需要，以實現司法辦案與檢察監督相得益彰，共同促進執法公平、司法公正的實現。以審判為中心的訴訟制度改革、司法體制改革、國家監察體制改革和檢察監督「五化」建設都是系統工程，涉及到方方面面，需要統籌考慮的問題、事項很多，須走創新驅動發展之路，加強探索實踐，加強理論論證，讓實踐中的制度更加成熟定型。

目前，檢察監督體系的理論還沒有完全成熟定型。對於檢察監督的概念本身，理論界和實務界在認識上就不一致甚至重大分歧。良好的監督是監督視野涵蓋被監督的各個環節，被監督者始終處於監督者的關注之下。一切可能產生執法司法不公的問題，都可能被及時地發現，並能快速地引起糾錯機制，使違法者在任何時候都能夠感到有一雙眼睛在盯著他，隨時都可能產生接受調查或者被否定的感覺。如何配置檢察監督職權是檢察監督的實施策略中必須認真考慮的介入空間問題。

隨著刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法的修改和司法體制改革的深入推進，相關法律和中央司法體制改革文件賦予檢察機關新增職能。然而，執法活動、訴訟活動面廣線長、環節眾多、內容複雜、動態靈活，而且檢察監督資源有限，全覆蓋、無遺漏的監督是不現實的，只有突出重點，檢察監督才能取得實效。檢察監督的概念內涵與外延，直接關係到實踐中能否有效運行，因而應當進行體系性研究。

檢察監督的範圍應與執法司法機關權力運行的過程相一致，覆蓋執法、訴訟活動的各個階段和環節，不應有不受監督的盲區、死角。檢察監督作為一項原則在刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法中均有明確規定，奠定了對訴訟活動進行全面檢察監督的法制基礎。不過，檢察職權的規定與檢察職權的具體實現並不是等值的，檢察職權的規定是一種對權力的確認，而檢察職權的具體實現必須考慮實現的具體條件和風險。在基本職能意義上，檢察監督應當包括對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟活動的法律監督，包括對履職中發現的行政機關違法行使職權或者不行使職權的法律監督，包括對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施的法律監督。

探索不同訴訟體系、執法司法體系中檢察監督的職權配置，是完善檢察監督體系的基本要求。當前，刑事訴訟監督工作模式、理論和實踐做法已經比較成熟，應當讓刑事訴訟監督起到模板和帶頭作用，牽領民事檢察、行政檢察工作，讓檢察監督工作更有生命力。檢察機關的憲法定位為國家的法律監督機關，檢察權是法律監督性質的權力，其根本屬性和具體權能都統轄在法律監督這一憲法明文規定的法定職權之中。無論是參與訴訟活動，還是在訴訟活動中監督其他訴訟參與機關，以及對法律規定的其他執法司法活動的檢察監督，都是在行使憲法所賦予的法律監督職責。在檢察監督體系完善和成熟定型階段，必然需要人民檢察院組織法明確職權，並出台專門的檢察監督程序法，在統一立法中秉持立足檢察權性質、構建體系化監督模式、構建檢察監督效力體系以及健全激勵與制約體系等理念，維護公平正義。

作者：甄 貞（北京市人民檢察院副檢察長）