社會管理體制改革 現狀 問題 方向(一）

社會管理體制改革 現狀 問題 方向近年來，社會管理和社會管理體制研究不僅首先受到黨和政府的高度重視，而且也越來越受到學術界普遍關注。本文試圖從總體上描述我國現行社會管理體制的現狀，指出現行社會管理體制所面臨的問題，分析產生這些問題的原因，並在此基礎上，初步提出我國社會管理體制改革的原則和努力方向。一、現行社會管理體制的現狀1998年的《國務院機構改革方案》就明確提出政府的基本職能是：宏觀調控、社會管理和公共服務。黨的十六大再次重申了「經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務」是政府的基本職能。中共十六屆四中全會的決定和六中全會的決定，都對改革和完善社會管理體製做出了專門的論述，一致強調要不斷加強社會建設和社會管理，努力推進社會管理體制的改革創新。十六屆四中全會和六中全會分別從提高黨的執政能力和構建社會主義和諧社會的高度，向各級黨和政府明確提出了「深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局」的要求。然而，從總體上看，我國對社會管理和社會管理體制的認識和研究還很不充分，現行社會管理體制還很不科學、很不健全，「黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與」的社會管理格局還遠未形成。具體來說，主要表現在以下三個方面：(1)作為社會管理主體和基礎的公民社會很不發達，公民社會對社會管理的參與程度很低，這極大地限制了更多的社會公共事務管理在公民社會自我組織和自我管理的自我治理中實現。雖然「中國公民社會正隨著市場經濟和民主政治的發展而迅速崛起，並且對中國的政治生活、經濟生活和社會生活產生日益重大的影響」 ，但是，公民社會的發展還存在許多問題，公民社會賴以發展的組織基礎非常薄弱，公民社會組織的發展面臨許多制度性困境，公民社會組織很不發達，公民的社會參與意識和程度還很低，公民社會領域自我管理所需要的組織載體和公民的志願精神和公共精神都不同程度地不成熟或缺乏。我們知道，社會的自我管理和自治是社會管理的基本機制，成熟發達的公民社會是社會管理所需要的社會基礎，而我國公民社會的現狀不能為社會管理提供必要的社會基礎，大大限制了在社會的自主、自治和自理的過程中實現社會的基本管理。《中共中央關於加強黨的執政能力建設的決定》從加強黨的執政能力建設和提高構建社會主義和諧社會的高度肯定了公民社會和公民社會組織的作用，突出了公民社會在社會管理中的協同和參與的定位，同時強調「發揮城鄉基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用，發揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規範行為的作用，形成社會管理和社會服務的合力」 。但是，由於沒有強大的公民社會和公民社會組織的存在，所謂公民社會在社會管理中的協同和參與作用無法得到應有的體現和發揮，社會協同、公眾參與的社會管理格局遠沒有形成。(2)有限政府的理念尚未確立，市場經濟制度有待健全，這些相配套的制度條件已成為政府充分履行社會管理職責的瓶頸和制約因素。公民社會的自我管理和自治是社會管理的基礎，但是，社會管理離不開國家和政府對公民社會和社會公共事務的能動治理。政府在社會管理中應扮演什麼樣的角色、起什麼樣的作用、管理哪些社會事務、怎樣管理、如何與公民社會組織共同進行社會管理等是政府進行有效社會管理必須釐清的前提性問題。但是，在我國，受長期高度一元化傳統社會體制的路徑依賴，在舊的社會體制解構向新的體制轉軌的同時，處於「傳統依賴-解構-體制轉軌」三重張力中的政府對自身的管理職能定位不清，有限政府的理念沒有確立，對行政管理、市場管理和社會管理職能劃分不清，常常造成政府社會管理職能的越位、缺位和錯位等現象;再加上我國社會主義市場經濟體制建立時間不長，市場經濟制度仍有待健全，市場機制的作用得不到應有的發揮、公共產品和公共管理的泛市場化等都是市場機制不健全的表現。政府管理和社會管理職能定位錯位、缺位和越位以及市場經濟體制的不健全構成了我國社會管理和社會管理體制改革的重要制度環境，並成為制約政府充分履行社會管理職能的制度因素，成為我國社會管理和社會管理體制進一步完善的瓶頸所在。(3)現行社會管理體制很不科學和很不健全。從公民社會的本質要求和社會本位與共同治理理念的角度看，中國應當建立以社會自我管理和公民廣泛參與為前提的政府主導的社會管理體制。現行社會管理體制的不科學與不健全是相伴共生的，沒有科學的社會管理體制，就不可能有健全的社會管理體制。現行社會管理體制的不科學和不健全主要表現在：從社會管理的制度和規則層面來說，我國對管理職權劃分和職能配置的規定、管理對象和領域的設定以及作為管理基本依據的法律法規及政策的制定等方面都沒有科學的認識和研究，例如，我國對社會管理的認識還不清晰，社會管理理念還遠沒有形成，政府對自身的社會管理職能認識不清，對社會管理應該管什麼、怎麼管和管到什麼程度等這些前提性問題缺乏科學和成熟的理解;國家和政府在對社會管理的過程中，沒有設立統籌社會領域管理工作的專門的統一組織，政府對社會的管理都是各自為政、互不相干，缺乏社會管理所需要的全面的社會政策等;政府對經濟建設和社會發展的關係認識不足，對社會發展的公共財政投入不足、投入結構不合理等。從社會管理的組織層面上來說，政府在社會管理體制中的一元主體地位使得政府長期壟斷了所有社會公共事務，同時發揮著「掌舵」和「划槳」的雙重功能，沒有形成社會公共事務多元主體共同治理的網路。「強政府，弱社會」的大環境造就了傳統的社會管理體制，作為社會管理唯一主體的全能政府，既是社會管理的第一負責人，又是社會風險的最後承擔者，公民社會組織和公民參與社會管理的空間很小，自治能力差，社會力量和市場力量對政府的依賴性極強，這些都極大地限制了社會力量和市場力量在社會管理中發揮相應的作用，必然帶來不健全的政府單邊管控社會的管理體制。要想實現對社會的有效管理，就需要努力健全現行社會管理體制，充分發揮公民社會領域和市場機制的作用，形成政府、公民社會和市場力量等多元主體共同治理的局面。從社會管理的機制層面上來說，沒有形成社會管理的決策機制和政策影響評估機制，沒有建構出順暢的利益表達和溝通機制、多贏互利的利益綜合機制、人民內部矛盾的化解機制和健全的社會穩定維護機制等。從根本上講，社會管理的目標就是要調節利益關係，解決社會生活的利益矛盾和衝突，維護社會公正原則，維持社會公共秩序和穩定，然而，現行社會管理體制很難發揮相應的作用，各類社會主體的利益表達和訴求沒有得到應有的滿足，利益矛盾和衝突問題突出，社會公正原則沒有得到應有的維護，社會出現一定程度的不穩定和失序狀態。二、現行社會管理體制面臨的問題現行社會管理體制的現狀必然帶來一系列問題。下面從社會管理體制的基本內容即管理主體和客體、管理制度和機制、管理方式和手段以及管理理念等幾個方面加以敘述，具體來說，主要表現在以下方面：(1)管理主體混亂和管理人才缺乏在我國，社會管理主體包括兩大類，一類是黨政機關，一類是公民社會組織。如果我們對這兩類管理主體進行細分，則大致可以包括這樣幾類：執政黨即中國共產黨的各級組織和領導機關;(狹義)政府即立法、司法和行政機關;公民社會組織即各類民間組織、非政府組織、中介組織和社區組織等;公民個體。從社會管理的合法性角度來看，在這幾類管理主體中，黨和政府機關對社會的管理具有當然的法律意義上的合法性和一定程度的政治學意義上的合法性，但是，有些管理主體雖然在實踐上參與社會管理，但是它們可能並不同時具有這兩種合法性，例如，公民社會領域的一些民間組織由於這樣那樣的原因不能進行註冊而無法得到法律認可和合法身份;又如，雖然有些組織得到法律意義上的合法性，但是，社會上對一些民間組織不認可、不支持，許多人習慣於認為民間就是非政府，就是非組織、無政府狀態，就是政府的對立面等，它們在進行社會管理和開展相關活動中經常備受「關注」和經常遭遇到「敏感」，黨政官員和普通公民普遍對民間組織抱有不信任、懷疑、防範和抵制的態度 ，民間組織所處的這種外在環境非常不利於民間組織獲得政治學意義上的合法性，極大地影響了民間組織的發展和它們在社會管理中作用的發揮;還有，民間組織既是社會管理的主體也是社會管理的客體，由於民間組織難以獲得法律身份，國家和政府對這些組織的管理和監管也就無從談起，一些沒有法律身份但仍在活動的民間組織處於法律和政府部門的監管視線之外，對部分民間組織的管理失范，管理成本增大，管理效率降低，沒有法律法規制約的民間組織常常出現內部管理混亂甚至從事非法活動等。另外，作為在社會管理中佔主導地位的黨政機關在進行社會管理的過程中出現黨政職能劃分不清、政出多門等問題而造成社會管理的亂象，這樣的例子在現實生活中不勝枚舉，例如，對於基層農村社區的管理，由於對農村社區都具有管理許可權的農村黨支部和村民自治組織村委會之間在法律上職權劃分不清造成兩委關係矛盾和緊張，這在很大程度上造成了農村社區管理的混亂，有些農村社區由於兩委衝突而處於癱瘓狀態，極大地影響了農村村民自治的健康發展;又如，有些政府管理部門為了自己的部門利益，不顧管理許可權和管理效果而進行一些不應該的社會管理，造成同一社會事務的多頭管理。因此，如何整合各種社會管理主體的力量，將公民社會領域組織和公民個人真正納入社會管理主體的範疇，促進公民社會組織和公民個人參與社會管理，合理區分和設置黨政機關的社會管理職權，營造「黨委領導、政府負責、社會協同和公民參與」的多元多中心主體的治理格局，避免各管理主體在社會管理中的混亂現象發生，仍然任重道遠。除了社會管理主體混亂以外，社會管理人才缺乏也是非常突出的問題。社會管理主體是一個籠統而龐雜的概念，有效和高效的社會管理必然落實到並依賴於管理人才。如何提高社會管理主體中各類管理人才的素質、結構和專業水平，是決定社會管理效率和效果的重要因素。尤其是隨著社會轉型，許多新的社會事務產生，但是，對這些新的社會事務的管理缺乏相應的專業化人才，許多社會領域的社會工作專業化、職業化以及制度化建設任務仍然非常艱巨。(2)管理制度和機制不健全健全的社會管理制度和機制是進行有效社會管理的基礎。前面提到，我國社會管理制度不健全首先表現為社會管理職權劃分和職能配置、管理對象和領域設定以及作為管理基本依據的法律法規及政策制定等方面都沒有科學認識和研究，對於這些前提性問題不解決，社會管理很難走向完善。其次，社會管理機制也不完善。有學者提出，社會管理體制創新需要建設四個機制，即社會發展綜合決策和執行機制、社會影響評估機制、社會安全網機制和社會風險管理機制 。這些機制的健全將有利於促進社會管理決策的科學化、減少社會問題的發生、促進社會公平和保障社會安全運行等。(3)管理理念落後和傳統從政府、市場和社會三者關係來看，中國處於全能主義政府的轉型過程中，有限政府的理念尚未確立，市場經濟制度也很不健全，公民社會也只是剛剛起步，一直處在全能主義時代的政府要真正定位好政府所處的位置，處理好與市場和公民社會之間的關係，並非易事。因此，政府、市場和公民社會你中有我、我中有你的交集狀態必然帶來社會管理理念的落後和傳統。處於全能主義轉型過程中的政府總是習慣於凌駕於全社會之上，很難形成治理理念，與市場和公民社會分享管理許可權，並很好地整合市場和公民社會的力量共同完成社會的管理，維持社會秩序;總是習慣於對各種社會組織和社會成員進行全面而嚴格的控制和管制，很難形成公民社會理念，最大限度地滿足公民的自由發展等權利，建立權利型社會，促進社會向自主、自立和自治的方向發展;總是習慣於從滿足政府自身管理的便利和自上而下的內部控制需求出發，常常採用行政強制力，造成管制有餘而服務不足，很難形成服務理念，從社會本位出發來滿足社會和公民的多樣需求;習慣於包攬一切社會事務的理念和做法，過多地承擔社會管理的生產者角色，而弱化作為安排者和監管者的角色，很難形成有限政府的理念，定位好「掌舵」與「划槳」的職能，為社會提供最優質和最有效的公共物品和服務等。(4)管理手段單一和管理方式傳統傳統社會體制是以「單位制」為主要特徵的高度一元化的集中體制。在這種傳統社會體制下，以自我管理、自我服務和自我發展為特徵的社會空間非常狹小，政府對社會管理以「單位」為依託，並以條塊結合的方式對單位進行管理，主要依靠管制化的行政手段和簡單地懲治處罰手段對全體社會成員進行全面的管理和控制。隨著社會主義市場經濟體制的確立，市場領域首先從原來以計劃經濟為特徵的總體性社會中分離出來，而逐漸向以市場經濟為特徵的多元化社會轉變，在這種社會轉型的過程中，公民社會領域也逐漸興起和形成，並成為在國家(政府)和市場以外的獨立領域。面對分化了的多元社會，以前以「單位社會」為依託的傳統的行政管制手段便不再適用，而需要依賴市場的機制和手段，依靠完善社會管理的法律法規和社會政策等法治手段，促進公民社會的自我管理和自治，並在此基礎上，聯合市場和公民社會的力量共同完成社會的管理和治理。三、現行社會管理體制出現問題的主要原因現行社會管理體制出現上述問題，主要原因可以歸納如下:第一，單位制和一元化傳統社會體制逐步走向解體，重新進行社會整合難度很大。市場化導向的經濟改革和社會主義市場經濟體制的確立導致了傳統單位制的解體，長期高度集中的一元化傳統社會體制也隨之解體。單位制的解體導致社會成員對原有單位的依附性減弱，而轉變成「社會人」，「社會人」的工作與生活分離開來，其職業和工作單位可能經常發生變化，工作單位與居住地分離;市場經濟還將一部分人完全推向社會，他們要麼下崗，要麼遊離於傳統單位體制之外成為非公有經濟從業人員;市場經濟帶來人員流動的加快，流動人口迅速增加，這些人既沒有單位依靠也沒有固定的居住地等。這樣，原來單位制社會逐漸轉向「非單位型」社會，這一轉變徹底改變了國家管理的微觀基礎。「非單位型」社會中的社會成員有一個共同特點就是，他們不一定附著於某個單位，但都歸屬於所生活和居住的社區。這樣，社區便取代原來的單位而成為國家與社會的連接點。在這樣的情況下，人們認識到，社會管理的載體和方式也需要從「單位」到「社區」的轉變，但是，如何建設一種新的社會管理網路和社會生活的支持網路，並對社會力量進行重新整合仍有待探索。第二，政府角色轉換和職能轉變不到位，政府在社會管理中越位和錯位，同時，政府在推出某些社會領域的過程中出現管理的真空地帶，形成缺位狀態。政府社會管理越位和錯位主要表現為政府運用不恰當的手段管理了不該管和管不了的社會事務。例如，在全能型政府管理模式下，政府的社會管理部門權力高度集中，許多應由市場和社會承擔的、應採用市場手段和機制運行的社會事務卻由政府部門依靠行政權力來管理，這就是政府管了管不了也管不好的社會事務;又如，社會管理中的部門分割和多頭管理則是由於傳統的社會管理機構設置無法滿足社會事務多元細分的趨勢而使多個部門卻管理同一社會事務或者本該由一個部門統一管理的社會事務卻分管於不同部門之下，造成不同管理部門之間跨越管理許可權而很難進行協調並造成管理的混亂，或者因為條塊結合的傳統管理體製造成對同一社會事務的低水平重複管理，並帶來條塊之間和矛盾衝突等管理問題，「八個部委管不了一頭豬」現象就是政府內部在社會管理時越位和錯位的典型表現。政府社會管理缺位主要表現為政府該管卻沒有管而造成社會管理的真空。例如，對於那些市場可以發揮作用的領域，政府要少干預或者不干預，而在那些不能僅靠市場發揮作用的領域，或者在那些即使完善的市場制度下仍然會出現失靈問題的領域，則政府應該強化社會管理的職能以彌補其不足和失靈;但是，在我國，市場機制一度成為政府所崇拜和迷信的管理模式，認為經濟的增長可以自然而然地解決一切問題，並且把市場化簡單地引入社會管理和公共服務領域，造成泛市場化，結果應該由政府承擔的責任政府沒有承擔起來，政府簡單地將許多社會事務交給市場，是政府在社會管理方面的失職，並帶來許多嚴重的社會問題;又如，隨著社會主義市場經濟的建立和改革的深入，一些新的社會問題和社會事務不斷產生，傳統政府社會管理體制和管理方式越來越不能適應新情況，許多本應由政府重點管理的領域卻因管理不力而導致問題重重。農村環境保護、收入差距擴大、社會公平問題和公共安全問題等，包括一些地方黑社會的存在、許多行業無自律、農村村委會賄選等現象都是政府社會管理缺位的表現。第三，社會結構的轉型與變遷帶來一系列社會管理問題。我國社會結構的最明顯特點就是由於身份制和戶籍管理制度形成的城鄉二元結構。隨著市場經濟改革的深入，基於身份制的二元社會結構逐漸解體，原有的戶籍管理制度很難滿足人戶分離和流動人口不斷增加的社會現實。與此同時，我國又沒有合適的新制度對這些不斷增加的流動人口進行規範和管理，尤其是隨著城市化進程的加速，大批農民擺脫戶籍和身份的束縛湧入城市，他們因無法納入現有城市管理體制的範疇而造成一系列管理問題，如進城農民工問題、農民工子女教育問題和農民工權益保障問題等。政府對社會成員的基本保障中社會出現一系列問題，如社會治安問題、勞動就業問題、公共安全問題、社會公平問題、弱勢群體問題、人口和環境保護問題等。第四，剛剛興起的公民社會還無法面對和克服政府失靈和市場失靈的雙重困境。公民社會的形成和崛起對我國經濟、社會和政治生活帶來了深刻的影響。但是，剛剛興起的公民社會仍然無法克服政府失靈和市場失靈的雙重困境。公民社會的自治能力差，參與社會管理的空間和作用都不大，本來應該在公民社會自治過程中通過自治得以解決和完成的社會管理仍然由政府在承擔，政府過多承擔了不應該承擔的對社會事務的直接管理任務，不但效果和效率不好，政府管理成本提高，而且對於公民社會朝向自主、獨立和自治的進一步發展也是由百害而無一利。一方面，政府角色定位不清、職能轉換不到位而造成公民社會的壯大困難重重;另一方面，公民社會的壯大又給政府的社會管理帶來新的任務，在政府職能轉換不到位的情況下，必然出現社會管理體制的多重問題。四、社會管理體制改革的原則與努力方向1.社會管理體制改革的原則從社會管理的基本理念出發，根據現行社會管理體制的現狀和面臨的問題，我國社會管理體制改革應遵循以下原則：第一，堅持公民社會理念，建設權利型社會。所謂權利型社會是指政府的根本責任在於保障公民權利，並使公民享有各種政治、經濟、社會和文化權利，達到社群合作和社會互助的一種社會政治狀態。公民社會理念和權利社會理念表現在社會管理領域則主要包括：(1)堅持社會公平正義，促進人民群眾享有基本公共服務權利平等和機會均等，維護公民各項基本權利，切實保護社會弱勢群體的利益;(2)培養公民的參與意識和參與能力，促進公共參與的發展，真正體現和維護公民參與國家各項管理的基本權利，促進社會的自我管理、自我服務和獨立發展。第二，堅持治理理念，促進政府主導與社會管理社會化相結合。社會管理體制改革要求強化市場經濟條件下政府社會管理和公共服務的職能，要求確立政府在推進社會發展中的主導地位。同時，由於社會資源佔有主體的多元化，社會管理和社會發展不再只是政府的事務，社會管理體制的改革也要求政府轉變觀念，堅持治理和善治理念，同時整合市場和社會組織的參與力量，發揮各種社會力量在社會管理中的主體地位，形成社會管理的社會化，而不再是過去政府對社會的單向度統治和管控。第三，堅持有限政府和服務政府理念。政社分開是中國社會管理體制改革的方向之一，切實轉變政府的社會職能，建立有限政府，進一步剝離政府包攬和直接從事的社會管理事務，同時又要積極培育和發展各類專業性的非政府組織和社會中介組織，以取代政府退出領域的管理。同時，政府必須堅持公共服務是社會管理的前提，沒有社會服務，也就談不上社會管理，建立服務政府的理念，改變原有的自上而下的控制式管理模式，而注重社會服務、社會發展和社會建設，建立公共性財政體系，從滿足公民社會需求出發，大力進行社會發展和社會服務的投入。第四，堅持市場手段與法治手段的結合。政府要把經濟生活「總指揮」的角色讓位給市場機制，通過市場機制的作用實現資源的最優配置，政府職能從以前重生產建設、重經濟干預轉變到社會發展和社會管理的職能上來，從全面控制經濟領域的管理中騰出精力和空間來完成那些因市場失效而需要政府加強的社會管理職能，並且通過制定社會政策和法規，通過法治的手段管理和規範社會組織、社會事務，調節和平衡社會利益，化解社會矛盾和社會衝突， 維護社會公平和正義，促進公民的基本權利，達成社會秩序和穩定。2.社會管理體制改革的努力方向在上述改革方向和原則的指導下，目前社會管理體制改革應著重朝著以下幾個方面進行努力：第一，轉變社會管理理念，推動政府體制改革。前面提到，傳統社會管理理念表現為政府凌駕於全社會之上，習慣於包攬一切社會事務，習慣於對社會成員的控制而非服務，習慣於替公民做主而非共同治理。因此，轉變傳統社會管理理念，樹立社會本位、共同治理、有限政府和服務政府等社會管理理念，就必然要求加快政府體制改革，理清政府的職能定位，解決好管什麼和怎樣管的問題，強化政府規則制定和監管的「掌舵」功能，科學設置政府社會管理機構、劃分政府社會管理部門的許可權，避免出現政府在社會管理中走向「總攬一切」或「過渡退讓」兩個極端，避免政府對那些管不好也管不了的社會事務進行直接干預和管理，避免政府社會管理部門之間管理職權的交叉和重複而造成社會管理效率低下、成本提高等。第二，轉變政府職能，創新政府公共服務方式。前面提到，有限政府尚未確立、市場機制尚未完善已經成為制約我國社會管理體制改革創新的重要制度瓶頸。因此，在確立有限政府理念、轉變政府職能的基礎上，政府提供公共服務的方式必須進行創新，以適應現代社會管理的需要。提供公共服務是政府社會管理的前提，而在公共服務中，健全和完善與社會保險、社會救助、社會福利等相銜接的社會保障體系尤為重要，它為社會管理體制改革的順利進行奠定最基本的物質保障。第三，實行政事分開，推動事業單位體制改革。事業單位是我國社會管理體制中的特殊組成部分，許多由社會組織承擔的社會功能實際上很多是由中國特有的「事業單位」來承擔的，而「事業單位」又是作為附屬於政府的管理部門而存在的，因此，職能和地位上的不對稱帶來了政府社會管理中的諸多問題。實行政事分開，推動事業單位體制改革成為社會管理體制創新的重要環節。「中國事業單位改革的方向，是要建立一個能夠與社會主義市場經濟體制相適應、滿足公共服務需要、科學合理、精簡高效的現代事業組織體系。」 一般認為，對事業單位的改革應當採取多樣性的分類指導原則，把社會事業單位分為三種情況：一是純粹公益部門;二是政府購買服務部門;三是准市場化部門。對於純粹公益部門，在保證財政供給的同時，也要有「社會合算」制度和嚴格的預算約束;對於政府購買服務部門，要保證具有比政府辦事業和完全市場運作更好的社會服務效果;對於准市場化部門，也要有規範和約束其經營行為、發展方向的界限和制度。第四，培育各類公民社會組織，提高社會管理的公眾參與，逐步使公民社會組織和公民轉變為社會管理的真正主體之一。我國社會正處於社會加速轉型期，社會成員日漸從原來高度整合的單位中分化出來，形成多元的利益群體，多元化的社會需要多元化的組織來進行整合，同時，公民社會組織也是監督政府，保障社會公平、維護社會穩定的重要力量。然而，正如前面提到的，公民社會組織存在著相關法律法規制度不完善、功能結構不合理、內部管理混亂和作用範圍有限等亟待解決的問題。因此，培育和發展各類公民社會組織，使各類公民社會組織成為政府進行社會管理的合作力量，形成對全社會進行有效覆蓋和全面管理的體系;同時，通過培育各類社會組織，提高公民的參與能力和參與意識，保障公民的參與國家事務管理的公民權利，促進公民社會的自我管理和自治。第五，以社區發展為依託，促進社區建設和社區管理。政府管理重心日益下沉，政企、政事和企事分開等剝離出來的那些社會管理與社會服務職能由誰來承接，在各類公民社會組織還沒有發育起來的情況下，最佳角色只能是社區，因此，依託社區發展，促進社區體制改革，是推動基層民主，也是加強社會管理的有效舉措。第六，培養社會工作專業人才，以社會工作制度為社會管理體制改革提供抓手和平台 。隨著政府職能轉變，政府從一系列包攬的或者直接從事的社會服務職能和部分社會管理事務中退出來，積極培育和發展各類專業性社會組織和中介組織，而在這類專業性社會組織和中介組織發揮社會管理職能時，他們特別需要從事專業社會服務和社會管理的社會工作機構作為載體來完成相關的社會服務和社會事務。社會工作機構和社會工作人才在各類公民社會組織中發揮作用，既有利於推動政府職能轉變，也有利於民間專業社會組織的培育和發展。然而，我國社會工作專業人才非常缺乏，社會工作制度還沒有建立起來，社會工作教育制度和社會工作職業化、本土化等都有待進一步發展。五、結語在我國，社會管理體制改革已經提上了議事日程。然而，要建立「黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與」的社會管理新格局，最為重要的就是，政府需要轉變社會管理的基本理念：以培養公民參與和志願精神，保障和促進公民社會向獨立、自主、自治的方向發展為落腳點;以公共服務為基礎和前提條件，在服務中實現管理;明確政府與公民社會的關係定位，堅持「社會本位」和治理理念;樹立政府在社會管理中佔主導地位的思想，主動承擔社會管理職責，強化政府的社會管理職能。改革和創新社會管理體制[提要]現實的變化要求我們必須加快推進社會建設，改革和創新社會管理體制，提高社會管理水平。注重發揮人民團體在社會管理和公共服務等方面的作用。注重發揮社團、行業組織和中介組織等社會組織提供服務、反映訴求、規範行為的作用。我國改革和發展的一條重要經驗就是注重基層的實踐創新。應認真、系統地總結近年來各地在創新社會管理體制方面的實踐經驗，在此基礎上加快建立和完善適應社會主義市場經濟體制的新的社會管理體制，特別是要注重發揮社會組織體系的作用。注重發揮人民團體在社會管理和公共服務等方面的作用。人民團體等機構有自上而下的完備的組織系統，有具有群眾工作、思想政治工作和社會工作經驗的人才隊伍，不僅是黨和國家聯繫群眾的橋樑和紐帶，而且能夠在反映群眾訴求、化解社會矛盾、提供諮詢服務、參與社會管理等方面發揮重要作用。注重發揮事業單位在社會服務中的作用。在其他國家一般由非營利社會組織承擔的社會功能和公益服務，在我國很多是由事業單位來承擔的。我國事業單位改革的方向，是要建立一個與社會主義市場經濟體制相適應、滿足公共服務需要、科學合理且精簡高效的現代事業組織體系。在這方面，應研究社會領域不同於市場領域的發展規律，在政府機制和市場機制之間探索多樣性的、分類指導的管理方式：對純粹公益部門，在保證財政供給的同時也要有嚴格的核算制度和預算約束；對政府購買服務部門，要保證具有良好的社會服務效果；對準市場化部門，要有完善的規則來規範其經營行為和發展方向。注重發揮社區在基層社會管理中的作用。社區是居民自治組織，肩負著基層自我管理的任務。隨著社會的發展變化，居民的各種生活需求越來越多樣化，社區功能出現廣泛化趨勢，社區在基層社會管理中的作用越來越重要。「社會千條線，社區一根針」。許多社區服務中心肩負著幾十種服務功能，包括稅收、治安、社會保障、社會福利、社會救助、就業、衛生、防疫等。這種服務實際上也具有自我管理的功能。而且，隨著社會發展，人們的維權意識在不斷增強，圍繞權益保護也產生了一些權益糾紛。這就需要從社區開始，建立解決問題的基層機制。同時，應通過社區生活使人們逐步認識到，公民意識不僅包括公民權益，也包括公民義務和公民責任。注重發揮社團、行業組織和中介組織等社會組織提供服務、反映訴求、規範行為的作用。按照以人為本的要求，通過積極培育各類社會組織，加強和改進對各類社會組織的管理和監督，完善社會化服務網路，努力形成社會管理和社會服務的合力，不斷滿足人們日益增長的物質文化需求。（執筆：李培林）來源：人民網-《人民日報》重新審視社會體制改革的目標與方向丁元竹摘要：僅把社會體制改革的目標鎖定在與市場經濟體制相適應上面是不夠的，社會體制有自己的特點和發展規律。當前中國社會體制改革的核心層面設計，要放在著力理順各種利益關係，建立各類社會主體積极參与的社會治理體制和大部分社會成員能夠接受的社會認同機制上。社會認同是社會體制的價值基礎，也是重要的社會資本，其中心態是最深層次的因素，其次是規範，再次才是法規。一、不能僅把社會體制改革的目標鎖定為與市場經濟體制相適應現在看來，僅僅把社會體制改革的目標鎖定在與市場經濟體制相適應上面還是不夠的，因為社會體制有自己的特點和發展規律。與市場經濟體制相適應的確切含義至少應當包括兩點：一是市場主體的多元化要求社會主體同樣也多元化，並按一定秩序組成生活共同體。利益協調、共識認同等構成秩序的基礎。二是這種多元化的社會體制要在市場失靈，尤其是在資本權力失靈的情況下，對其進行約束，防止利益過度集中。除此之外，社會體制還取決於人類社會自身的特點。美國政治學家埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）通過5000個人類公用資源的案例發現，對於「共用資源悲劇」，人類既不需要把公共資源私有化，也不需要交給國家管制就可以自己解決。這種解決方案通常是制定非正式的，有時是正式的規則來分享共用資源，條件是「如果人們認識到他們將在一個設有界限的團體里繼續生活下去，在那裡持續合作將會受到獎勵，他們就會注重自己的名聲，同時也會監督並懲罰那些違反團體法規的人」①。在這樣的領域，人們之間的合作是自下而上的，而不是自上而下的，它以共同的價值和規範為基礎。這個理論很重要，它從某種意義上解釋了我們發揮社會組織的作用和社區組織作用的機理。另外，它也告訴我們，如果一個社會沒有這樣的規範和價值作為基礎，它會產生一系列的問題，即我們通常所說的「社會問題」。無獨有偶，英國學者理查德·威爾森金和凱特·皮爾特的新著《不平等的痛苦——收入分配如何導致社會問題》從不平等的視角分析人們之間的社會關係和社會問題的產生，通過數量分析方法透視了不平等與幸福、相互信任、壽命預期、青少年懷孕、精神疾病、犯罪率、社會流動性、教育等問題之間的關係，提出了不平等是各種社會問題根源的結論，一些結論和判斷相當有警示意義。理查德·威爾森金和凱特·皮爾特把注意力放在了社會關係中利益的不平等上，埃莉諾·奧斯特羅姆則是關注共同利益中的治理模式。在實踐中，二者是可以有機結合起來的。它們對我們理解合理的社會體制改革和建構都不可或缺。我們所理解的社會體制，是社會秩序的結構及其運行機制。現階段中國的社會體制是指為了實現公平與公正目標，社會建設的各類主體，包括政府、社會組織和私人部門在處理社會事務和提供社會公共服務過程中的角色、作用、相互關係等制度安排，是人們在共同體中的社會秩序和各個個體之間的行為合作方式。當前，中國正在制定「十二五」規劃，社會建設被放在更加重要的位置。前不久頒布的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，站在全面推進體制改革的戰略高度，提出加快社會體制改革。為了真正實現科學發展，必須綜合考慮經濟體制、政治體制、文化體制和社會體制的改革。完善的社會體制對於應對經濟發展帶來的種種社會問題至關重要，不可或缺；社會體制改革也將為未來經濟的持續繁榮創造必要的條件，更是人民幸福生活的制度保障和重要組成部分。社會體制改革的目標和方向如何確定，現在真正需要我們冷靜下來，認真考慮，深入研究，也需要在各種思想和智慧中尋找啟迪。當前中國社會體制存在的主要問題是，在市場經濟的基本框架初步建立，與之相適應的經濟政策和宏觀調控機制也已經基本建立並在現代化建設的實踐中逐步完善之後，人們對於與市場經濟體制相適應的社會體制的認識還不夠充分，對社會體制的運行規律也還有待於進一步探索，中國構建社會主義和諧社會所要求的社會建設和社會管理的基本制度框架還需要進一步完善。隨著國際形勢和全球發展格局的變化，以及中國經濟持續快速的發展、綜合國力的不斷提高，中國已經具備推進全面社會體制改革的基本條件。歷史的經驗值得注意。上個世紀拉美經濟中途夭折的根本原因之一，是由於在經濟得到一定發展之後，社會體制改革沒有及時跟進，社會不公平現象嚴重，最終導致社會動蕩不安，使經濟發展缺乏安定的環境，陷入了所謂的「拉美陷阱」。同時我們還必須注意到，當前中國社會體制中存在的問題與全球化有著密切的聯繫，例如，全球化是造成收入差距擴大和利益關係不協調的原因之一，全球化還造成了各國就業崗位數量的重新洗牌。國際經濟體系使國內經濟和社會發展具有更大的風險性，必須通過內部改革來適應外部形勢的變化。因此，要考慮建立和完善與全球化經濟相適應的國內社會體制，要有這樣的戰略眼光。在這個意義上，社會體制改革還不僅僅是對傳統意義上的社會體制進行變革，它包含了更深刻、更廣泛的內容。在當前，適應國際形勢的變化和中國轉變經濟發展方式的要求，必須通過社會體制改革來推動消費型社會的發展，以應對出口導向型經濟轉變帶來的需求萎縮和發展動力不足問題。因此，社會體制改革的核心層面設計要放在著力理順各種利益關係，建立各類社會主體積极參与的社會治理體制和大部分社會成員能夠接受的社會認同機制，具體問題層面的設計要考慮改革醫療衛生體制、社會保障體制、教育體制、文化體制，等等，甚至包括心理機制。二、社會體制改革的核心是協調各種利益關係利益關係是社會體制改革的核心。關注社會體制改革，首先要關注利益關係，尤其是收入分配關係。體現公平正義的分配方式最終會造就成合情合理的社會秩序，在社會認同上達成共識，從源頭上奠定長期繁榮和穩定奠定的基礎。收入分配在經濟與社會之間打了一個結，只有解開這個結，才能解決經濟發展和改革中的深層次問題。進一步說，收入分配體制改革的核心是通過改革和創新收入分配方式，實現社會公平正義。這裡所謂的公平正義既包含物質和制度層面的，也包含主觀層面的，即人們的主觀感受。正如著名的諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森所說的，「不平等和社會反抗之間的聯繫確實十分緊密，它們之間的關係是雙向的。當一個社會發生叛亂或反叛時，其中必然存在可覺察到的不平等感，這一點顯而易見；但是意識到下面這點同樣很重要，即，對不平等的覺察及對這個難以名狀的概念內容的確定大大倚賴於實際反叛的可能性」②。這就是社會學家們說的主觀社會問題。主觀社會問題是由深層次的社會矛盾長期得不到解決，積澱於人們心裡形成的。收入分配不公是當前中國居民最關心的問題之一。2009年中國經濟總量達到33.5萬億人民幣，2010年中國人均國內生產總值預計會達到4000美元。在中國經濟發展達到新的水平，人民群眾收入不斷提高的新時期，探索更加公平的分配方式是經濟社會發展的內在要求，也是當前和今後一個時期中國社會體制改革和創新的關鍵環節。因此，當前的社會體制改革要認真梳理複雜的利益關係，著力解決一些影響社會發展的體制難題，目前來看應當主要集中在以下四個方面：首先要從根本上實現收入分配製度的「正當」、「合法」和「合理」，在制度上確保人們能夠平等地通過自己的勞動獲得財富。其次，進一步理順國家、企業和個人之間的利益關係，加速提升勞動者個人收入在整個國民經濟中的比重，使三者之間的關係逐步趨於合理。再次，協調地區之間和城鄉之間的利益關係，通過大力發展地方經濟和完善財政轉移支付制度等，提高農村和中西部居民的收入。這三個問題在相當長一個時期內會制約著中國社會的發展和社會運行效率的提高，這些關鍵領域的社會體制改革必須從體制機制上實現新的突破。最後，還有一個管理社會發展的有關政府部門之間的利益協調問題。從中央政府確定的改革目標和方向說，這些社會發展管理部門之間需要本著建設服務型政府的基本目標，以提高基本公共服務水平為己任來制定政策和配置公共資源，避免各自為政，以實現群眾利益最大化為目標來配置公共資源。三、實現合理利益關係必須完善社會治理機制我們在這裡使用的社會治理，是指「關於政府與其他社會組織的互動以及他們如何連接市民」的一系列活動、制度和機制。社會治理是國家開發經濟和社會資源過程中實施管理的方式，同時也是制定和實施決策的過程。完善的社會體制依賴於多元的社會治理。社會治理意味著發揮社會成員們的積極性和創造性。大家積极參与，共同創造更多福利、公平正義，使社會更具共同體特色，使人們的生活更加豐富多彩。在新的歷史時期，要應對日益增多的社會問題、社會矛盾和社會衝突，政府需要調整自己的行為，通過合作與協商來消除自身的專業技能和人力資源不足等障礙，吸收更多的社會力量參與社會生活，不斷提高治理水平。從管理經濟到治理社會是各級政府面臨的新挑戰。歷史證明，規劃、預測和政府政策的作用都不是無限的，規劃不可能包羅萬象、預見一切。面對紛繁複雜的社會問題、社會矛盾和社會衝突，要將其造成的危害、風險降低到最低程度，最好的選擇是吸收所有的利益相關者都參與問題的討論、決策和政策實施，多方參與，彌補各自的不足，在這個過程中，形成有效的、以社會資本為基礎的社會治理機制。改革社會體制，首先要不斷改革和完善社會組織管理體制。培育社會組織應遵循分類對待的原則，針對組織的不同類型採取不同的政策。為配合政府轉型和推進公共服務建設，在加強社會組織管理的同時，要培育社會組織參與公共服務的供給。通過完善的社會組織管理法規和促進社會組織發展的相關政策，鼓勵和引導全社會特別是社會組織積极參与社會公共服務的提供、管理和監督。放寬公共服務體系的准入限制，寓管理於服務之中，是實現社會治理的最理想的選擇之一。改革社會體制，還要完善社區治理。我們在中國目前的實踐中已經開始感覺到，社區的真正本質是社區精神理念，隨著經濟社會的發展，這樣的感覺進一步增強。傳統計劃體制以單位所有製為核心，所造就的社會結構扼殺了人們的共同體理念，產生了人們單一的文化心態。社區建設蘊藏著巨大的精神潛力。社區建設和社區服務將是中國社會體制改革和創新的生長點。凝聚社區力量和促進社區建設，要求政府、社會組織、企業和個人為社區服務儘力盡責，在積极參与社區服務的過程中形成公共精神和共同體意識。另外，在推進社會組織的管理體制和社區治理體制改革的過程中，要不失時機地推進事業單位改革，這是中國當前社會體制改革的難點和重點問題，不能迴避。我國數以百萬計的事業單位和在其中的數以千萬計的就業人員是中國社會發展的重要力量，通過改革釋放其能量，使其在新體制內發揮作用，也是社會體制改革的重要內容。最後，穩定有序的社會體制需要強大的中間社會力量。社會的中間力量長期過小、軟弱，社會會缺少自主穩定的機制。一個受到法律保護的、人數居多的中等收入者階層的出現是保持社會穩定的基礎。不僅因為中等收入階層人數居多、財產穩定，也因為他們在重大問題上的思考和決策更加中性，不走極端。有恆產者有恆心。任何社會的最終穩定都取決於社會自身的整合力量和自主的社會秩序，而不僅僅是政治的控制與調節。四、促進社會共識是協調利益關係和實現社會善治的價值基礎埃莉諾·奧斯特羅姆認為人們對自己名聲的在意，對價值和規範的重視等等，實際上是在講社會資本。在社會差別和社會鴻溝存在的情況下，如何促使人們形成社會共識不能被忽視，它依賴於社會資本的形成。現代社會，「人們與非同一階層的人共鳴減少，物質差異使人們在社會中發生分裂」③。儘管如此，我們依然可以通過努力來設計社會認同機制。正如美國社會學家羅伯特·帕克所說的，任何一套制度背後都有一套價值體系。社會認同是社會體制的價值基礎，也是重要的社會資本，它通過共享的規範、相互的信任、縱橫交錯的網路促進人們之間的集體行動、相互協調和密切合作。在社會體制改革過程中，要重視心靈的因素。心靈的東西非常重要，也最容易為人們忽視。人是有靈的動物，維繫一個社會長期存在和發展的往往是人們內心的價值積澱。著名社會學家費孝通指出：「由於文化的隔閡而引起的矛盾會威脅人們的共同生存」④。文化的隔閡是怎麼形成的？地理、種族自然是原因，現實中的隔閡許多卻是由於收入差距、社會地位差別引起的。而在公平發展的機會機制下的收入差距又是不可避免的，要消除人們之間因此產生的誤解和隔閡，形成溝通、了解基礎上的共識非常重要。怎樣造就人們的健康心理、友愛精神、開誠布公的處世方式？這就要求有健康的社會生活。健康的社會生活不能是簡單的物質生活，它以物質生活為基礎，以社會交往為核心，以精神滿足為目標。就社會學意義上來說，重建人們的社會生活，首先要建設社會規範，並把社會規範作為社會體制建設的底線工程。社會規範是一個社會最底線的秩序，人們首先要通過這個秩序進行自我約束，建立基本的社會秩序。一旦有人突破這個底線，而靠法律來約束行為的時候，人們的心理會產生不愉快。最佳的心理愉悅產生於社會成員都能夠遵循基本的、大家認可的社會規範，在這規範之內，大家相互尊重、相親相愛、和平共處。社會認同機制建設首先是建設基本的社會規範，因此，社會體制建設就超越了人們通常看到的社區建設、社會組織建設，等等。在社會認同中，心態是最深層次的，心態決定行為。其次是規範，人們對基本社會規範的遵守程度，決定了人們的心態，決定了社會關係的狀況。再次是法規，一旦人們把法規作為約束行為的底線，人們的社會心理就可能會扭曲，行為就可能會變態。基本的社會規範不僅體現在人們日常的社會生活中，也要體現在經濟生活裡面，尤其是體現在公平的經濟分配活動中。今後一個時期，中國城市化進程將加速，經濟轉軌和社會轉型並進，必然帶來更多的社會問題和認同問題，對此我們應當有更加充分的認識，在加快經濟發展的同時，注意緊緊圍繞人們群眾的生活，加快社會建設。「由於大量人口遷移，人們對鄰里的狀況所知甚少或一無所知。過去，人們的身份認同通常融於他們所生活的社區，基於彼此之間的真正認識，但現在人們消失在無名的大眾社會之中。熟悉的面孔由大量陌生的面孔所取代。結果，我們是誰這樣的身份認同問題永遠都得不到解答」⑤。社會體制改革和創新要注意這樣的問題的解答，從而為建立一個社會的認同機制創造條件。創新和改革社會體制沒有統一的模式。「瑞典的平等是通過重新分配稅收和利潤，以及提高國家的社會福利來實現的。與瑞典形成鮮明對比的是，日本的公共社會支出在國民收入中的比重所佔比例是在主要發達國家中最低的幾個國家之一。日本的平等主要是通過市場收入的平等，通過稅前收入和利潤來實現的，而不是通過重新分配。儘管有這麼大的差異，兩個國家都做得很好」⑥。完善收入分配關係既可以從初次分配入手，也可以從二次分配入手，關鍵是看哪種方式代價更小，效果更好，更容易為各方利益群體接受。中共十七屆五中全會提出的收入分配體制改革非常及時，也至關重要。現在需要做的是如何達到預期目標和方向。社會體制改革的方向和目標是，讓人民過上公平公正的社會生活，其目標應當著眼於各種利益關係的調整、城鄉居民的積极參与，以及達成共識基礎上的社會認同。改革和完善社會體制是確保中國經濟持續穩定發展的重要的制度和體制條件，它的重要意義會隨著中國經濟發展到新階段而更加凸顯出來。同時我們也要充分認識到改革社會體制面臨的挑戰和困難並不亞於經濟體制改革，並以更加科學的態度、更加積極的熱情來推動這一關乎中華民族偉大復興的深刻變革。（責任編輯：齊澧）● 丁元竹，國家行政學院教授、決策諮詢部副主任。①（美）弗朗西斯·福山：《大分裂：人類本性與社會秩序的重建》，中國社會科學出版社，2002年版，第246頁。②（印度）阿瑪蒂亞·森：《論經濟不平等》，社會科學文獻出版社，2006年版，第3頁。③（英）理查德·威爾森金、凱特·皮爾特：《不平等的痛苦——收入分配如何導致社會問題》，新華出版社，2010年版，第55頁。④ 費孝通：《人的研究在中國》，天津人民出版社，1993年版，第10頁。⑤（英）理查德·威爾森金、凱特·皮爾特：《不平等的痛苦——收入分配如何導致社會問題》，新華出版社，2010年版，第41頁。⑥（英）理查德·威爾森金、凱特·皮爾特：《不平等的痛苦——收入分配如何導致社會問題》，新華出版社，2010年版，第173頁。
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