《園林綠化工程建設管理規定》解讀

06-29

為貫徹落實國務院推進簡政放權、放管結合、優化服務的改革要求，2017年4月，住房和城鄉建設部印發了《關於做好取消城市園林綠化企業資質核准行政許可事項相關工作的通知》。各地按照通知要求，取消了園林綠化企業的資質核准，明確了園林綠化工程招標不再設置資質要求，積極探索加強園林綠化工程建設市場監管的體制機制和監管方式。然而，國家和地方行業學協會在資質取消後的園林綠化工程建設市場管理現狀調研中發現：部分地區將園林綠化工程歸入市政公用工程，使用市政、房建等其他施工資質招標；部分地區事中事後監管體制機制不健全，存在市場監管不規範甚至放而不管的現象；通過亂設業績要求造成不公平競爭；通過信用管理設置地方壁壘等。為了解決這些問題，規範園林綠化市場秩序，住建部在全面調研的基礎上，啟動了《規定》起草工作，起草過程中廣泛徵求了各級園林綠化主管部門、行業專家以及代表性企業的意見。《規定》的出台，是住房城鄉建設部貫徹黨的十九大精神的具體體現，是落實國務院推進簡政放權、放管結合、優化服務改革要求的又一具體措施。

《規定》的出台，體現了園林綠化工程建設管理方式的四個轉變：

一是從過去的側重事前審批向加強事中事後監管轉變

過去的資質管理是一種設定「門檻」的事前管理方式，企業要想進入該領域首先要獲得資質這個「入場劵」，各級行業主管部門對市場的管理主要停留在核准審批企業資質等方面，重審批輕監管的問題普遍存在。在缺乏事中事後監管的大環境下，一些企業在獲得資質後，通過減少專業技術力量來降低企業經營成本，造成技術管理力量不足，甚至通過出藉資質收取管理費謀利，引發工程質量和安全問題。資質取消及《規定》的出台，消除了市場准入的「門檻」，讓更多具備相應能力的企業可以參與市場競爭，促使行業企業根據自身經營情況配置專業力量，合理分配社會資源。而如何確保工程質量，要求各級園林綠化主管部門通過工程實施過程中的質量安全監督和竣工後的綜合評價等事中事後監管措施來實現。如《規定》第九條明確「城鎮園林綠化主管部門應當加強對本行政區內園林綠化工程質量安全監督管理，重點對以下內容進行監管：（一）苗木、種植土、置石等園林工程材料的質量情況；（二）亭、台、廊、榭等園林構築物主體結構安全和工程質量情況；（三）地形整理、假山建造、樹穴開挖、苗木吊裝、高空修剪等施工關鍵環節質量安全管理情況。園林綠化工程質量安全監督管理可由城鎮園林綠化主管部門委託園林綠化工程質量安全監督機構具體實施。

二是從過去全面考核企業條件向重點考核企業承擔工程的能力轉變

原先實行企業資質核準時，對包括考核企業固定資產、註冊資金、苗木基地等各方面內容進行審核，而《規定》則更加側重於企業履約能力的考察，如第三條「園林綠化工程的施工企業應具備與從事工程建設活動相匹配的專業技術管理人員、技術工人、資金、設備等條件，並遵守工程建設相關法律法規」，第四條「園林綠化工程施工實行項目負責人負責制，項目負責人應具備相應的現場管理工作經歷和專業技術能力」，第五條「綜合性公園及專類公園建設改造工程、古樹名木保護工程、以及含有高堆土（高度5米以上）、假山（高度3米以上）等技術較複雜內容的園林綠化工程招標時，可以要求投標人及其項目負責人具備工程業績」，第六條「園林綠化工程招標文件中應明確以下內容：（一）投標人應具有與園林綠化工程項目相匹配的履約能力；（二）投標人及其項目負責人應具有良好的園林綠化行業從業信用記錄」。

《規定》明確了承包園林綠化工程相匹配的專業管理技術人員和技術儲備要求，目的是要選擇有能力且信用記錄良好的企業。園林綠化工程施工管理同其他工程相比，需要施工單位具備一定的現場二次設計能力，這就需要配備專業的工程管理技術人員。其中，工程項目負責人應當具備園林綠化專業知識背景和園林專業技術職稱，並應具有相應工程管理的經驗；對於相對複雜的園林綠化工程，施工企業還應具有一定的技術儲備，如類似工程業績、工法等。

以上可以看出，《規定》的要求是與時俱進的，因為決定企業能否承擔工程的最重要的因素是能力，只要具備了相應能力，就可以參與市場競爭。理論上企業沒有資金可以貸款，沒有設備可以租賃，苗圃早已經社會化，沒有苗圃可以在苗木市場購買苗木等等，這些可以不用事先設立阻礙企業參與市場競爭的條件。《規定》的相關條款符合當前黨中央國務院關於「放管服」的要求，也符合新形勢下規範市場的客觀要求。

三是從過去相對集中在上層的管理向注重加強基層管理的轉變

原有企業資質的管理許可權主要集中在部、省（區）、市三級住房城鄉建設（園林）部門，一級企業資質的由部里核准，二級以下企業資質的由省市主管部門核准。這一管理多集中在管理體制的上層，而園林綠化工程最直接的發生是在基層，基層管理部門是最具發言權的，發揮基層管理部門的監管作用，是保證園林綠化建設質量和水平的關鍵環節。因此《規定》第十條要求：「園林綠化工程竣工驗收應通知項目所在地城鎮園林綠化主管部門，城鎮園林綠化主管部門或其委託的質量安全監督機構應按照有關規定監督工程竣工驗收，出具《工程質量監督報告》，並納入園林綠化市場主體信用記錄。」第十一條：「園林綠化工程施工合同中應約定施工保修養護期，一般不少於1年。保修養護期滿，城鎮園林綠化主管部門應監督做好工程移交，及時進行工程質量綜合評價，評價結果應納入園林綠化市場主體信用記錄。」以上規定充分體現了充分發揮基層管理部門作用的要求。

四是從過去的注重企業條件管控向注重企業行為結果評價管理轉變

與以往前置性審批的管理方式不同，《規定》明確住房城鄉建設部門將通過建立信用管理體系、開展信用管理的方式來實施市場監管。《規定》中明確了各級主管部門的工作分工，如第十二條：「住房城鄉建設部負責指導和監督全國園林綠化工程建設管理工作，制定園林綠化市場信用信息管理規定，建立園林綠化市場信用信息管理系統。」第十三條：「省級住房城鄉建設（園林綠化）主管部門負責指導和監督本行政區域內園林綠化工程建設管理工作，制定園林綠化工程建設管理和信用信息管理制度，並組織實施。」第十四條：「城鎮園林綠化主管部門應加強本行政區域內園林綠化工程建設的事中事後監管，建立工程質量安全和誠信行為動態監管體制，負責園林綠化市場信用信息的歸集、認定、公開、評價和使用等相關工作」。《規定》最後明確「園林綠化市場信用信息系統中的市場主體信用記錄，應作為投標人資格審查和評標的重要參考」至關重要，體現了事中、事後監管、評價的結果要與企業參與市場競爭的條件掛鉤。

建立園林綠化市場信用管理體系，是符合現代社會管理方式的大趨勢，是各行業都在積極推進的一項重要工作，也是園林綠化工程建設管理的新探索。將大數據信息技術引入園林綠化行業管理，有助於提高行業管理的科學性、統一性、完整性、規範性，符合建立全國開放、競爭、公平、有序的現代大市場管理需要。

《規定》內容除體現了以上「四個轉變」以外，還明確界定了園林綠化工程內容，同時還特別針對取消資質後出現的問題，要求園林綠化工程招投標不得設定資質條件。為防止變向採用資質條件，《規定》明確園林綠化工程不得以市政工程等其他資質作為投標人資格條件。各地在貫徹過程中，要嚴格維護園林綠化工程的專業性、完整性，不得將園林綠化建設內容肢解或將其視為建築、市政等工程的附屬工程，變向作為建築、市政等工程進行招標投標。

《規定》出台並已經開始發揮作用，下一步還需要抓緊開展以下工作以保證《規定》切實貫徹落實到位。

一是出台全國統一的信用信息管理辦法和信用系統建設標準，建立信用信息管理系統平台，並組織開展信用信息歸集、認定、公開、評價和使用，確保信用信息管理系統建成後有效成為創新管理方式的平台並取得實際良好效果。

二是出台園林綠化工程招標文件範本和園林綠化工程合同範本，規範招投標工作，維護競爭有序的市場秩序。

三是指導各地建立完善園林綠化工程質量安全監督管理的體制機制，落實相關機構和人員，切實承擔起園林綠化工程的事中事後監管，同時開展工程質量綜合評價，形成完整的信用數據。