嚴紅波：日本銀行不良貸款的生成、處置與啟示

文章來源：中國華融資產管理公司博士後工作站

摘要： 近十年來銀行經營風險和不良貸款問題為各國政府和社會各界所關注。日本銀行的巨額壞帳問題具有典型性。本文試對日本銀行經營風險積聚和不良貸款滋生條件，以及銀行壞帳處置的政策和市場進行分析，以加深對現代金融企業風險運行和風險化解的認識，並對我國銀行業發展和不良資產處置進行理論和實踐的思考。 ２０世紀90年代以來，日本銀行不良貸款問題不僅是日本經濟金融發展的核心問題，也是金融理論和實務界關注的熱點。本文試通過對日本銀行不良貸款的生成和銀行壞帳處置進行考察和分析，以加深對日本銀行業運行和發展的認識，並期對我國銀行經營風險和銀行不良資產處置進行有益的思考。 一、日本銀行不良貸款的生成和積聚 近十年來日本銀行不良貸款的積聚主要經歷了三個階段，即1991年「泡沫經濟」破滅後銀行不良貸款問題的全面暴光、1997年下半年亞洲金融危機爆發後銀行不良貸款的大量新增、以及90年代末至今銀行不良貸款的持續增加。據日本金融廳統計，因城市信用合作社和地方銀行風險經營而積累的不良貸款，由1993年9月的23.6萬億日元增至1998年末的87.5萬億日元，到200１年4月近150萬億日元。1 日本銀行壞帳占日本名義GDP比重在1999年和2001年分別為9.0％和12.5%。2 日本銀行的巨額壞帳問題是多方面因素綜合作用和影響的結果，具體可從幾方面進行分析。 從80年代中後期日本銀行業運行的基本經濟環境看，「泡沫經濟」的形成和發展是孕育和積聚銀行風險的土壤。在80年代後半期應對日元升值和亞洲新興工業化國家和地區出口擴大的內需政策刺激下，日本國內不動產和閑置設施產業快速發展，並帶動土地和金融資產價格大幅上漲，日本企業和家庭的信貸需求隨之擴張，尤其在1987-1990年間大企業進行金融資產交易占融資額的比重達40%，遠遠超過25%的平均水平。3 此間，銀行為追求高回報而向不動產、建築業商社以及信託、證券機構進行資金傾斜，大量信貸資金參與股票和不動產交易加劇了市場投機成分。同時，銀行接受不斷膨脹的資產擔保向企業發放貸款，在「地價、股價升值—擔保或抵押品升值—貸款增加」的循環中擴張信貸規模。社會金融資本過度膨脹，金融資產價格與實質經濟發展嚴重脫節，日本銀行業運行埋下極大的經營風險。隨著90年代初「泡沫經濟」崩潰，不動產和金融資產價格驟降，銀行迅速陷入「資產價格下降—擔保或抵押品貶值—不良貸款增加」的負向循環之中，銀行業必然遭致了最為直接的衝擊。 從日本政府的宏觀經濟金融政策看，首先，金融體制改革的非連貫性和非均衡性對銀行不良貸款積聚的影響。80年代中期開始的金融改革一直未得到穩步和持續推進，日本銀行在過度保護體制下缺乏競爭、效益低下、管理薄弱的弊端未能改變。特別是在緩慢的、不平衡的金融自由化進程中，利率、業務、產品自由化在貨幣市場、資本市場和海外市場上推進程度不一致，自由化的市場和管制的市場同時存在，刺激了經濟主體跨越管制的市場而進行異常的「謀求利息收益」的金融交易，4 進一步誘導了銀行的過度放款。同時，利率自由化、金融創新和放鬆管制，刺激金融資產投資的資金需求和銀行信貸資金供應，導致「泡沫經濟」時期企業、家庭作為資金使用者和金融機構作為資金供應者的交易行為擴張。加之，在金融全球化和證券化背景下，隨著向普通居民開放歐洲日元債券市場、取消非居民的債券投資利息所得稅、以及放寬對保險、信託機構在海外市場進行證券投資管制，日本銀行資金交易的市場化比重提高，但處於長期非價格競爭條件下的金融機構普遍忽視相應擴大的市場風險。其次，日本政府在銀行不良貸款問題上的拖延處理,加劇了不良貸款問題的嚴重性。面對「泡沫經濟」崩潰後銀行資產質量不斷惡化的現實，日本政府在相當一段時期內採取了等待經濟復甦以自行解決壞帳的無為政策 （wait-and-see policy）。5 而90年代上半期日元升值、產業政策調整遲緩、勞動生產率和國際競爭力下降等因素嚴重阻礙日本經濟復甦，銀行則一直不能獲得自行消化不良貸款的有利環境。因此，經營陷於巨大風險的銀行在未獲得政府金融救助的同時，受壞帳延緩處理政策信號的影響，而低估經營風險、掩蓋壞帳信息、並貽誤壞帳處置時機。此外，８０年代末以來的低利貨幣政策推動消費、投資和信貸加速擴張，助長不動產和金融資產價格虛假上升，對日本金融機構的整體經營風險亦產生影響。 從日本金融體制和銀行業自身運行看，首先，金融體制的缺陷助長銀行信貸資金的非合理流動。在主銀行制下日本大銀行與信託公司、證券公司和金融公司建有密切的資金和人事往來，信貸資金經過非銀行金融企業的體外流轉而不能得到有效監控，這為資產價格上升時期信貸資金過度流向房地產和股票交易提供便利。同時，關係銀行與大企業之間的相互持股行為，推動股票市場投機炒作和銀行資產規模膨脹，並使企業能以不斷升值的股票作抵押來獲取不斷增加的借款。6 銀行信貸資金的這種非合理分配在「泡沫經濟」時期尤為嚴重。其次，日本民間金融機構的信貸方針、決策和管理存在弊端。在80年代後期金融自由化、國際化和證券化背景下，「大企業脫媒」的壓力促使日本國內銀行通過提高大額存款利率、降低貸款利率來開展競爭，信貸規模擴大的過程伴隨著經營風險的積聚。「泡沫經濟」時期的銀行為追逐利潤而大為降低企業的信用標準，在寬鬆的信貸資金條件下進行不動產和股票交易放款的異常擴張，反映出銀行信貸政策的失誤和薄弱的風險管理。此外，日本銀行業運行中的一些制度性問題，如以證券買價入帳的會計規定，不能如實反映銀行在股票市場上的投資損失，從而對銀行資本條件帶來不利影響。 二、日本銀行不良貸款處置的政策和措施 巨額壞帳不僅嚴重損害日本銀行業發展，也是日本經濟復甦和金融改革推進的重大障礙。20世紀90年代中期後，日本政府和金融界採取多種方式來開展不良貸款的處理。 （一）日本政府對問題銀行的干預和壞帳處理措施 以處理銀行不良貸款為核心的拯救銀行業、重建金融秩序計劃由景氣刺激、金融改革和專門的壞帳處理措施組成。在宏觀經濟政策方面，日本政府實施振興經濟、刺激復甦的財政和貨幣政策，使銀行獲取低利短期資金投資於長期債券，以期獲滾存收益來擴充資本。在稅收政策上，免稅清償不良資產的範圍有所擴大。在金融改革方面，90年代中期後加快推進利率自由化、金融混業和銀行併購，以期促進民間金融機構提高經營效益和增強競爭能力。在專門的處理壞帳措施方面，政府從立法、機構、資金、監管等方面進行了努力。 1、政府出台穩定銀行業運行的專門法案，建立銀行壞帳處理的政策框架。 日本政府在90年代中後期集中出台了一批關於銀行業危機管理的金融法案，如《金融系統穩定化對策》（Measures for Stabilization of the Financial System, 1995），《金融機構審慎管理對策》(Implement Measures for Ensuring the Sound Management of Financial Institution,1996)、《金融機構重組方針》(Special Procedures for Reorganizing Financial Institutions,1996)、《金融機構成再生法》（Financial Reconstruction Law,1998）、《重建金融機構機能緊急措施法》（Emergency Measures for Financial Functions Stabilization,1998）、《金融早期健全化法》（Financial Functions Early Strengthening Law,1998）、《過渡銀行計劃》 (Plan for Bridge Bank,1998)等，確立了對問題銀行開展壞帳處理的基本方針。7 同時，依法新設立銀行風險管理和不良資產處置的職能機構，如1998年設立的金融監督廳（Financial Supervisory Agency, FSA）和金融再生委員會(Financial Reconstruction Commission, FRC)，負責全面清理146家主要銀行的不良信貸資產，並與大藏省共同制定金融救助方案和壞帳處理措施。這樣，加上原有的存款保險機構(Deposit Insurance Corporation, DIC)，形成了以日本央行和大藏省為核心的金融風險監管和銀行壞帳處置的機構運作體系。 2、政府向問題銀行注入公共資金，救助陷入經營危機的銀行 支持銀行處理壞帳。日本政府戰後首次動用國庫資金進行金融救助是1995年向債務沉重的7家住宅金融專門公司提供6850億日元的財政補貼。亞洲金融危機後政府處置銀行壞帳的資金力量加大，主要有1997年12月設立額度為17萬億日元的「金融危機管理帳戶、1998年10月新增43萬億日元和1999年3月的２５萬億日元注資計劃。8主要目的是擴充存款保險機構處理破產銀行的資金來源，以及通過購買問題銀行的股份或債權向疲弱、但有生存機會的銀行注資（Purchase and Assumption, P & A），還包括對無償還能力的銀行進行接管。據統計，到2002年4月，日本政府對日本長期信用銀行和日本債券信用銀行的救助行動已注入國庫資金近10萬億日元。9 總體看近十年來日本政府在銀行壞帳核銷和存款保險支付方面投入的財政資金累計額占日本名義GDP的17％。 3、政府設立處理銀行壞帳的專門機構，接收、管理和處置問題 銀行的不良貸款。除實施公共資金注入計劃，日本政府設立專業性資產管理機構對問題銀行的資產進行直接管理和處置。這類機構是1996年由日本央行出資５０％改組東京共同銀行建立的「整理回收機構（Resolution & Collection Corporation, RCC）」，和1998年由存款保險公司出資設立的「平成金融再生機構（HEISEI Financial RevitalizationCorporation, HFRC，1998）」。 整理回收機構負責接管破產銀行的債權、並開展清理和回收管理，且可以購買優先股和次級債券等方式向自有資本比率低的問題銀行注資。平成金融再生機構以控股形式設立「過渡銀行（Bridge Bank）」，選派金融理財人（Financial Reorganization Administrators）繼續經營和管理問題銀行的健全債權，並將那些暫時未找到市場接收者的問題銀行的壞帳託管給整理回收機構，並由其向民間金融機構進行股權轉讓或經營權出售。 4、 金融監管當局設立新的金融監管標準，促進民間金融機構增強風險管理意識和建立風險預警制度，並推動銀行加快壞帳核銷、擴充資本規模和改善資產負債結構。90年代初大藏省金融制度調查委員會首次提出銀行不良貸款由債務人依公司再生法進入清理階段的借款和逾期6月未付利息的借款構成。亞洲金融危機後金融再生委員會頒布新的信貸資產劃分標準，即正常債權、注意債權、貸款人有可能破產的債權、以及貸款對象破產或實際已經破產等四類，並提高了後兩類信貸資產的壞帳準備金比率。10 同時，金融監督廳要求銀行開展風險自查和公布信貸資產分類的資本比率、以及實施「早期糾正措施」。在新的銀行壞帳準備金標準下，金融監管當局改變過去通過嚴格核定沖銷來控制銀行逃稅的做法，而強調留取足夠呆帳準備金是衡量銀行壞帳處理能力的重要指標，其目的是鼓勵銀行加快壞帳核銷。此外，政府還推動問題銀行自行增資或接受政府注資來擴充資本金，並鼓勵銀行通過發行劣後金融債券方式來借入可視為半永久性資本的劣後借款11，以支持銀行擴大自有資本的規模。 （二）日本民間金融機構處置不良貸款的措施 問題銀行在接受政府處置壞帳政策安排的同時，採取多種方式自行開展不良資產的處理。主要表現在以下幾方面： 1、緊縮信貸規模，調整信貸政策，降低經營風險。「泡沫經濟」崩潰後日本民間金融機構的信貸政策發生較大調整。地方銀行逐步從大城市和大企業收縮，而轉投向地方和中小企業；銀行的不動產放款比率下降，以分散信貸資金風險；特別是受公共資金救助的問題銀行，接受政府關於提高中小企業放款比重、實施經營健全化計劃等條件，並逐步加強風險控制經營。 2、 利用資本市場擴充核銷壞帳的資金來源，增強銀行資本運營能力。在利用政府鼓勵的沖削法預提呆帳準備金的同時，民間金融機構通過在股票市場上出售資本構成中的股票，獲取高於簿價的收益來進行壞帳沖銷。銀行還通過發行優先股和長期債券來籌集新資本，以提高基礎資本水平和風險抵禦能力。 3、運用多樣化和市場化資產處置手段，加強銀行不良貸款處置。日本民間金融機構利用市場機制處置壞帳的技術手段主要有：不良貸款的捆綁式公開拍賣、海外分支機構利用歐美銀行貸款二級市場出售不良債權、合作信貸收購公司出售銀行不動產抵押品、設立不動產經營公司、以及實施不良資產證券化等，主要目的是不同程度地提高銀行不良債權和不動產擔保品的流動性來實施資產處置。其中，銀行不良貸款證券化運作有專門的法規支撐，如《特定資產流動化法》（1998）等。在日本銀行不良貸款市場上，城市銀行、地方銀行、信託銀行和人壽保險公司是銀行不良貸款的主要買家，歐美金融機構多成為不良資產證券化交易中特別目的機構（SPV）發行證券的主要投資者。 4、民間金融機構通過資金聯合開展不良貸款處置。銀行危機促使民間金融機構自願集中資金，向陷入危機的金融機構提供低息貸款、資金援助或合資建立專業資產管理機構。12 比較大的民間資產管理公司是1993年由城市銀行、長期信用社、信託銀行和地方銀行等160多家金融機構共同出資79.25億日元設立的合作信貸收購公司（Corporate Credit Purchase Company, CCPC），以及1996年由存款保險機構與各大銀行聯合出資設立的住宅金融債權管理機構（Housing Loan Administration Corporation, HLAC）。前者負責評估和收購問題銀行的不動產擔保品和有擔保的不良債權、並在抵押品市場進行出售，後者以收購和處置住宅金融專門公司的不良債權為主。民間資產管理公司一般以市場價進行壞帳收購，並自行承擔壞帳處置損失，但可獲得免稅等政策優惠。 三、日本銀行不良貸款處置的效應評析 近十年來日本政府實施的向銀行業注資、承接破產銀行資產、收購銀行股權、促進銀行擴充資本金、推動銀行合併等一系列金融救助行動，以及日本民間銀行自行開展的壞帳處置，對遏止金融機構破產趨勢、以及緩解由此可能產生的社會經濟衝擊具有一定的作用。進一步從日本金融監督廳公布的資料分析，截止2002年10月，日本銀行累計處置不良貸款約90萬億日元。另有金融監督廳於2002年4月的一項特別檢查結果顯示，日本國內13家主要銀行的平均自有資本充足率高於巴塞爾銀行委員會８％和日本國內４％的資本金比率標準。13 這表明日本銀行不良貸款存量有一定的消化、銀行經營狀況有所改善。然而，目前日本銀行業的壞帳問題依然嚴峻。據資料，日本瑞穗、三井住友、三菱東京、日本聯合等七大銀行集團在2003財年決算預案中披露，不良債權累計額比預計增加了一倍。當前日本銀行壞帳規模估計仍近60萬億日元，且金融監督廳的審計檢查提示一些大銀行的放款需重新分類，這意味著可能暴光更多的不良貸款。14 因此，總體上日本銀行業仍未走出經營困境，日本政府解決不良貸款問題、推進金融改革的目標沒有實現。其原因比較複雜。首先，從基本經濟因素看，經濟持續衰退、出口低迷、企業破產和通貨緊縮，不僅制約了銀行實施壞帳處置計劃，同時導致了銀行壞帳的持續增加。其次，從政府處置壞帳政策看，對銀行不良貸款的延緩處理增加了處置難度，同時政府實施的降息、向銀行注資、減稅等政策措施的效力有限。重要原因是受經濟復甦、平衡財政、引入競爭機制等經濟金融改革多重目標的牽制，作為政府景氣刺激方案組成部分的金融救助政策的運作空間縮減，且當政府陷於宏觀政策目標交錯的多難境地時，處置壞帳和金融改革推進受阻、甚至偏離了原定方向。第三，日本金融體制的深層問題未能有效解決。比較突出的是金融企業的治理結構、金融機構信息披露、銀行經營者風險責任追究等問題。加之經濟全球化和一體化趨勢下日本政治體制的僵化與保守，不能使金融機構產生來自生存和發展需求的改革壓力和動力，也使金融改革的深入推進遭遇較大阻力。此外，政府干預方式、金融體制、資本市場等方面的問題，使政策性專業資產管理機構的運作有所局限。 如何切實推進銀行壞帳處置仍是當前日本經濟金融發展中的核心問題。2002年10月日本政府的「反通貨緊縮綜合對策」繼續將加速不良貸款處置和推進銀行業改革作為核心目標。其中，強調解決銀行經營風險和不良貸款問題需要健全宏觀經濟環境、增強銀行不良資產流動性、提高金融機構經營效益、健全信用制度、以及實施公共資金政策等，並提出了一些新的處置和改革思路，如對問題銀行實行國有化、修改有關延稅資產方面的會計規定、引入現金流折演算法（Discounted Cash Flow, DCF）評估銀行貸款等，15 並顯示政府將可能切入銀行經營管理的某些深層問題，而具體措施和實施效果還將拭目以待。應該看到，銀行不良貸款的生成和積聚源於日本經濟金融發展中的多層面因素及其交互影響，解決銀行不良貸款問題還將是一個長期和困難的過程。 四、對我國銀行不良貸款問題的幾點思考 在我國，１９９５年全國銀行業經營管理工作會議第一次提出降低國有獨資商業銀行不良貸款。1999年新組建的四家資產管理公司收購1.4萬億元國有獨資商業銀行不良資產，但截止２００２年末國有商業銀行的不良資產率仍高達26.6％。隨著經濟金融體制改革深化和對外開放進程推進，如何儘快消化巨額不良資產這一歷史包袱，並有效控制不良貸款的新增，從而全面提高我國銀行業的經營管理水平，是防範和化解金融風險、維護金融經濟穩定發展的重要條件。儘管與日本比較，經濟發展階段、市場經濟條件、以及金融債權債務人的性質等有所差異，但通過日本銀行不良貸款問題的研究可以引發對我國銀行業經營風險和不良資產處置的幾點思考。 第一，關於金融交易活動及銀行業運行的穩定性問題。日本銀行不良貸款問題揭示金融交易活動與實質經濟的關係是銀行業穩健運行的重要條件。進一步，一定時期內宏觀經濟政策、國際經濟環境、金融自由化和國際化進程、金融監管等，將從不同角度影響金融資產的價格變動以及銀行業的經營風險狀況。因此，在經濟開放和金融深化進程中，解決經濟發展與金融安全的問題是控制金融交易活動風險和保證銀行業穩健運行的前提。這需要防止不適的貨幣金融政策助長含有投機成分的金融資產和不動產資產隱性收益的過度上升、並危及金融機構的正常運行；警惕在經濟升溫背景下大企業增加資金借貸、並過度進行金融資產和不動產市場交易的異常金融行為；關注銀行信貸資金規模快速擴張的同時減少實質經濟領域的資金投放而增加不動產和金融套利的資金貸放；處理好推進放鬆管制與實施有效金融監管的關係；規範銀行在市場化交易比重提高條件下的經營行為和風險約束，等等。總體上需建立金融資產與實質經濟發展的良性循環，將金融機構經營風險控制在一定程度和範圍之內，有效遏制不良貸款的滋生和聚積。 第二，關於銀行不良貸款處置的政策問題。銀行不良貸款處置是政府金融危機管理的重要內容。日本政府處理銀行壞帳的啟示是，金融救助政策實施的時機、力度和方式影響不良貸款處理的效果。拖延、應付和迴避的做法將給整體經濟和金融發展帶來嚴重後果。在我國，銀行系統已確定為控制金融風險的重點領域，目前金融安全的最大問題在於國有獨資商業銀行的不良資產。政府從公共利益出發對銀行業運行的有效干預十分必要。目前政府在發行特別債券補充國有商業銀行資本金、組建資產管理公司收購和處置銀行不良貸款的同時，還需實施綜合及配套的化解金融風險和加快不良資產處置的政策措施。如推進國有獨資商業銀行完善公司治理結構、建立銀行存款保險制度、推動國有企業深化改革和發展、整頓社會信用秩序、提高金融監管效率等。在專門的資產處置措施方面，需儘快明確是否繼續實行不良資產的收購和剝離，這關係到政府對銀行壞帳處理的資金方式及相關政策安排；需對政策性不良資產收購和處置的損失承付、國有銀行資本金補充、加速壞帳處置等方面實施明確的政策和措施，以及提供必要的法規和制度保證；需進一步完善金融資產管理公司運行的法規政策條件，適當擴充資產管理公司的業務功能和經營手段，以更充分地發揮不良資產處置的政策效應。 第三，關於銀行不良資產處置的技術和方式。日本民間金融機構 在銀行壞帳處置中採取的分類、清理、出售、證券化等市場化運作技術和手段具有一定的借鑒意義。在我國現行的法律、政策條件下，商業銀行和資產管理公司可運用不同技術特徵的資產管理和處置方法。商業銀行主要通過收貸掛鉤、債務更新、追加貸款、貸款核銷、息轉本、停息掛帳、行使抵押或質押權、追索保證、起訴等方式盤活資產，專業性的金融資產管理公司對收購商業銀行不良貸款所形成的資產，主要採取折扣變現、以資抵債、債轉股、承銷上市、股權分紅、股權回購、資產租賃、實物資產投資、訴訟追償、破產清算、拍賣、招標、協議轉讓、資產置換等手段進行管理和處置。目前《商業銀行法》等政策法規使商業銀行多樣化開展不良資產處置有所局限，金融資產管理公司在依託政策、法律、經營和財務條件下形成的不良資產處置的社會化、集約化和專業化的特性更應得到充分地發揮。隨著相關政策、法律和市場條件的配套和發展，金融資產管理公司應針對銀行不良資產的特性進一步拓展資產管理和處置業務的運作空間，如不良資產的商業化收購、不良資產證券化、債轉股企業的股權信託管理、引入民間和境外資金參與不良資產處置等。通過不斷探索不良資產收購、管理和處置新的技術和制度安排，有效利用資本市場、實體市場和外匯市場來增強銀行不良資產及擔保品的流動性，挖掘不良資產的潛在價值、並推動價值轉化和價值實現，提高不良資產處置的效率與效益，並最終推動社會資源的合理流動和有效配置。引註：[1] (日)《日本朝日新聞》，2００１年４月１８日.[2] Naruki Mori, Shigenori Shiratsuka, & Hiroo Taguchi(2001),「 Policy Response to the Post-Bubble Adjustments in Japan: A Tentative Review 」, Monetary & Economic (Special Edition ) Feb. 2001, English Publications, Institute for Monetary and Economic Studies, Bank of Japan,pp.77.[3]（日）奧村洋彥(2002)，《 日本「泡沫經濟」與金融改革》,中國金融出版社,2002年版.[4]同[3].[5]Hiroshi Nakaso (2001),「The Financial Crisis in Japan During the 1990s: How the Bank of Japan Responded and the Lesson Learnt 」,BIS Papers ,No 6,Oct.2001,pp.3.[6] 同 [2] ,pp.64.[7] 同 [2] ,pp.95.[8] 同[5],pp.15.[9] http://www.hi-ho.ne.jp/yokoyama-a/furyosaiken.htm[10]這兩類債權的壞帳準備金比率分別為１９.1－２７.０％和５９.３－７５.９％.[11]傅鈞文(1991),「日本銀行界的不良債權及其解決措施」,《世界經濟研究》,1999,1.[12]同 [5], pp.3-4.[13]同[9].[14]Brian Bremner(2001),「Japan』s Banks: Tough Probe Gets Under Way 」, Business Week, Dec.17,2001, pp.54.[15]同[9].
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