新加坡要求冷靜看待低增長與香港政府的GDP主義

香港和新加坡經常是亞洲公共政策比較分析的兩個重點。早前新加坡榮譽國務資政吳作棟提出，年輕一代要調整心態，接受新加坡作為發達經濟體低增長的事實。近年來新加坡維持年均2%至3%的經濟增長，工薪階層的薪酬漲幅也大體如此，因此人們不能將經濟快速增長作為成就的標誌，而是應該看質量。

經濟增長和改善民生 不是同一回事

客觀來看，香港和新加坡的經濟增長速度在發達經濟體中算是明星級的。近年香港按年實質GDP（本地生產總值）增長最高的是2011年，達4.8%，之後就一直徘徊2%至3%之間。新加坡的2011年度實質增長是6.2%，之後收窄到2％至3%附近。將這兩個經濟體的指標與其他歐盟國家或北美相比，都算表現傑出了。

有趣的是，新加坡的領袖們強調民眾要面對低增長、保持好心態，香港的領袖們卻強調要提升GDP增長。

近年發展經濟、改善民生成為香港政府主調。可是很少人注意到經濟增長和改善民生不是同一回事，某程度上根據許多國家的經驗，兩者甚至可能背道而馳。回歸以來香港的施政者多數情況下認為經濟發展（GDP growth）是第一位。梁振英在發表最後一份施政報告後出席電台節目中認為，只有發展經濟，才能發展民生。

2016年11月當時的政務司長林鄭月娥認為，過去10年香港平均年經濟增長只是3%至3.4%，而新加坡平均增長卻達6%。因此她認為香港應該在經濟增長方面處理得更好。

除了GDP增長，香港的財政狀況也是相當正面。 2017年初美國傳統基金會公布的「財政健康」（fiscal health）一項中，香港得了滿分。與其他多數發達地區政府不同，香港政府每年的預算案最重要的工作不是如何創造更多財政收入，而是如何分配日益增長的財政盈餘。而且這種收入再分配工作要以一種讓民眾滿意的方式進行。對於公共政策學者來說，2011年香港政府給永久居民發放每人6000元的現金是最有趣的。可惜的是，人人6000元「派糖」沒有引來一片贊好，反而是一些評論人士認為政府沒有在長遠的財政制度規划上（比如香港人退休保障制度）有所進步。

原地踏步還是救命稻草？

香港的經濟增長和收入再分配有很多爭議之處。值得提出的是，之前香港作為亞洲保守福利模型和生產主義社會政策的典型，而如今林鄭月娥重提此政策路徑，這是原地踏步還是香港未來的救命稻 草？十餘年前，社會政策的研究專家在討論一個重要概念，就是「生產主義社會政策」（productivist welfare capitalism）。生產主義社會政策概括了亞洲多個進入發達經濟體的國家和地區，在處理經濟增長和收入再分配之間關係，特點是以經濟增長為核心，社會政策是輔助工具。

比如一些社會政策工具包括公共房屋、教育、醫療等都是服務於經濟增長為目標。比如香港的公共房屋政策，一種說法就是政府給有需要的家庭解決了住房困難，這樣僱員不僅安心工作，而且企業主的成本相對較低（政府幫助企業解決了一部分生產成本）。同理，雖然新加坡的制度設計與香港有相當大區別，不過公共房屋制度也起到類似作用。設想一下，如果新加坡沒有大量供應的公共房屋，民眾生活負擔會增加很多，而且僱主也要在計算勞動力成本時考慮這些因素。在生產主義社會政策制度下，社會主流看法（或者是政府主流看法）是，民眾要先依賴家庭的幫助來解決經濟問題，只有迫不得已才可以尋求政府幫助。當然，從更宏觀的角度來看，對於香港和新加坡這類小型開放經濟體，適當的社會政策是保證其社會穩定的基礎。

值得注意的是，此生產型福利理論不是作為全世界成功的社會政策典範被提出來的，而是作為一種反思和批判的案例供學界和業界人士進行批判討論。之所以此理論在21世紀初特別受關注，就在於1990年代末亞洲金融危機及21世紀初全球化加深的背景下，針對工作機會結構的變化、職位流失、一些有能力人士的失業問題（比如工程師因為工廠搬遷問題而喪失工作機會）等問題，社會上產生了各種看法和辯論。特別是在後工業時代，工廠工人轉為服務業員工，工作穩定性下降。之前政府和市場很有效地處理工作、福利保障和退休照顧等問題，現在後工業化時代再加全球化工作機會的跨國流動，各國政府變得力不從心。因此，在新加坡和香港等地，大量關於收入再分配和社會政策的討論都關注如何做到全民就業、照顧家庭和福利政策的有效配合。

平衡增長和分配 林鄭似無更有效對策

去年底林鄭月娥提到一些方法來改善香港的經濟增長。比如她提到香港人口老化對勞動力市場的影響，部分行業需要開放給海內外人才而不僅僅是本地人。這一點筆者認為是合適的（也是新加坡值得香港學習之處）。此舉也可以改善香港的經濟增長和提高再分配能力。不過林鄭似乎沒有闡述在平衡經濟增長和收入再分配方面，有何更有效的對策。

今年初筆者利用香港教育大學的研究經費做過一次調查，訪問香港市民關於對收入再分配的看法。許多民眾認為收入再分配議題非常迫切，且希望政府透過向富裕人士增加稅收來進行財富再分配。八成七受訪者認為大企業支配了香港經濟，這比例比10年前同類調查增加了不少。「仇富」、「仇資本」是近年許多國家出現的集體情緒。此集體情緒的出現並非都是這個經濟體的表現較差、經濟倒退時出現的；相反，許多民眾要求改善收入再分配是在經濟表現比較好的情形下出現的。香港就是典型例子。

不論是林鄭還是其他特區政府主要官員，都將「經濟增長、改善民生」掛在嘴邊。國際經驗表明，GDP增長不見得會改善收入再分配，甚至在某些經濟發展階段會惡化收入不平等，與此相關的政府收入再分配政策也難以改善普通民眾的生活。

很遺憾的是，香港已經超過了發展中地區的發展階段，而現在卻要重回老路，強調「GDP至上」。

香港沒有超越生產主義模式

確實是一個經濟體只有經濟增長，民生議題和收入再分配相對容易改善；不過只有經濟增長，不見得會改善民生和照顧邊緣人群（內地某種程度上就是反例）。這幾年在社會政策層面的辯論，香港也沒有超越生產主義模式，甚至在某些議題上要求僱員和僱主承擔更多責任，這不是一個負責任的政府應該採取的發展路徑。在這一點上，香港政府需要向新加坡政府學習，放鬆對經濟增長的追求，而是關注真正改善民生的議題上。

原刊於《明報》

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