岔路口的中國和「進步時代」的美國

06-28

岔路口的中國與「進步時代」的美國

沒有預算的政府是「看不見的政府」。而「看不見的政府」必然是「不負責任的政府」。預算改革的目的是為了把「看不見的政府」變成「看得見的政府」，只有看得見，人民才能對它進行監督。公開是最好的監督。

曾經有這樣一個國家，它用短短的三十多年時間從農業國一躍成為一流的工業國；它的經濟奇蹟般增長，被譽為「擁有這個世界上迄今為止最龐大的經濟權力」；它的工業化程度甚至令老牌工業強國黯然失色。然而在光鮮的外衣下，掩蓋的卻是另一番情景——它承辦了「世博會」，卻因為展覽區與貧民區顯著的差異而被譏笑徒有其表；它腐敗叢生，政府成了大企業家的傳聲筒；它內部食品安全問題嚴峻，毒牛奶，死老鼠香腸都是餐桌上的常客；農民被高昂的鐵路運費綁架，不得不背井離鄉，湧入城市——這又使住房問題成了成千上萬人的心頭之痛……一系列深刻的社會問題使得所有人都意識到：這個國家已經走到了十字路口，每個公民都是這輛列車上的乘客。

這個國家，正是「進步時期」的美國。「進步時代」是指19世紀90年代到20世紀20年代，它是美國國家建設史上關鍵性的治理轉折時期。正是在這段時間內，美國社會完成了一系列進步的改革運動，從根本上完成了國家治理結構轉型，使得美國社會能夠重新適應經濟的巨大變遷。

歷史總是驚人地相似，時隔一個世紀之後，大洋彼岸的中國複製了美國經濟上的成功，卻也未能倖免於轉型的陣痛，同樣是在高速的發展，同樣是矛盾叢生的社會問題，中國何去何從？改革勢在必行，但改革什麼？如何改革？以史為鑒，可以明得失，格致出版社的《經濟、社會變遷與國家治理轉型：美國進步時代改革》一書作為目前國內唯一一本對美國進步時代改革進行分析的專書，正是在回答這個問題。

會計是民主的侍女。

欲改革社會，必先改革政府；欲改革政府，必先改革預算。美國傲人的經濟進步卻導致了深刻的不平等和貧困，這個矛盾的事實讓一部分美國人開始懷疑，「自由市場原則」也許並不能拿來指導社會生活，相反，政府必須承擔起監管的義務，使得自由競爭有一個基本公平的起跑線。正如阿伯比在《大民主》一書中說：「在一個由大公司和小政府組成的民主社會中，是不可能有真正的民主的。」人民既需要約束國家的掠奪之手，也需要約束市場和企業的貪婪。這意味著，當時的美國需要一個高效、負責任的政府來進行這種監管和財富的再分配，以免整個社會因為貧富差距過大而陷入分裂的境地。準確地說，在這一時期，無論是城市還是農村都已經開始爆發階級衝突了。

但事實卻不容樂觀：當時的美國在「小政府」理念的指導下顯得十分低效——稅種繁多，賬目不清，腐敗弊案層出不窮，各部門財政上各自為政，民眾和議會根本無從監督……指望這樣的政府進行有效的社會管理，難於登天。

當時的知識精英們意識到，改革政府必須從建立預算制度開始。預算作為一種特殊的制度，它以精確的數據告訴人們，他們的政府打算做什麼，正在做什麼，以及做了什麼。沒有預算的政府是「看不見的政府」。而「看不見的政府」必然是「不負責任的政府」。預算改革的目的是為了把「看不見的政府」變成「看得見的政府」，只有看得見，人民才能對它進行監督。公開是最好的監督。

星星之火，始於紐約。

在調查完一樁腐敗案之後，芝加哥大學的亨利?布魯埃爾有了一個新的觀點：應該從績效與效率的角度來評價官員，而不是從他們的黨派出身來評價。政府官職不應成為政黨分肥的戰利品——這也正是預算改革的初衷。很快，布魯埃爾找了懷揣同樣夢想的戰友——畢業於沃頓商學院的弗里德里克?克里夫蘭以及威廉?艾倫。這三人組成了赫赫有名的「ABC三人組」，並於1906年成立了紐約市政研究局。作為一個公共機構，紐約市政研究局獨立於政府也獨立於人民，它花錢僱傭受過訓練的經濟學家、會計師，來收集、分類、解讀政府行政管理信息，為人民提供關於政府活動的精確且易懂的數據。

在紐約市政研究局的推動下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現代公共預算，雖然略顯粗糙，只有市政府4個主要部門拿出了分類開支計劃共122頁，但是隨後幾年，紐約市政預算日臻完善，到1913年的時候，預算文件就已經增加到836頁。這場預算改革運動很快蔓延開，1911年到1919年間，44個州通過了預演算法，倒了1929年，美國除阿肯色州外所有的州都採納了基於行政模型的預算制度。

值得注意的是，公共預算並不是事後的報賬，而是關於未來政府支出的計劃，它要詳盡列舉政府所有部門的開支，並說明理由，它對政府的行為有約束力，接受民眾的監督。聯繫到我國的「三公經費公開」，僅僅作為事後報賬的公開之舉，就遭遇如此阻力，讓人不得不感嘆，在中國施行預算制度，著實任重而道遠。

「沒有真正的公民，一個國家很難獲得有效治理。」

美國的進步時期的各種改革運動，雖然並非算完美無缺，但是它們從民主的精神、制度的建立、國家與社會等各個角度進行了深刻的反思。經過將近三十年的改革或改良，美國成功地實現了國家治理結構的轉型。美國的轉型成功是多種因素合力的結果，而其中一個不可忽視的原因就是公民精神的深入人心。

經過兩百年的社區民主訓練，美國已經成為一個典型的公民社會。托克維爾在其名著《論美國的民主》中就曾對美國人這種自主、自決的公民精神大加讚賞。到了「進步時代」，許多美國人意識到他們自己生活的社會出現了問題，他們開始自行反思，進而採取行動，呼籲政治家進行改革，乃至自己動手，組織起來解決周圍存在的社會問題。

「社會安置運動」就是一個典型的例子。在進步時期，女性，特別是受過教育的中產階級女性開始組織起各種遍布全國的自願組織，來解決城市社區的社會、經濟問題。在女性改革者的領導之下，一場「社會安置運動」在各個城市興起。1889年，簡妮·亞當斯在芝加哥建立了「芝加哥哈爾堂」，不僅為無家可歸者以及無家可歸的城市新移民提供食宿，還教給他們融入城市生活的技能。1889年以後的十年中，社會安置運如雨後春筍般地在許多城市發展起來。到19世紀末，已經有超過一百多家社會安置堂。正如歷史學家弗蘭根指出的，「安置運動也許是呼籲一個新美國的第一個有組織的宣言。」

解決轉型社會中存在的問題，需要的是全社會的參與，而非某一個階層，某一群人的私事。國家建設並不僅僅是國家的事情。沒有真正的公民，一個國家將很難得到有效治理。

中國應該學什麼？

工業資本主義和自由市場給人們帶來的最大困惑是，它既帶來了繁榮，又帶來各種社會、經濟與環境問題，而且也會帶來政治問題。對於那些同樣面臨著這一困惑的國家（比如中國）而言，美國進步時代無疑提供了許多有價值的經驗與教訓：自由市場的支持者們所宣稱的那種能夠自我調節、達到均衡的市場機制是不存在的，而且從來也沒有存在過。自由市場機制總會導致收入分配的差距，這難以避免，但社會對於社會不平等的承受是有限度的。一旦超過這個限度就會引發巨大的社會矛盾，導致社會危機，最終導致社會分裂和衝突。因此，一個美好的社會不僅需要在社會和市場之間建立一種均衡，防止市場壓制和剝削社會，也需要在市場和國家之間建立均衡，防止「財富挑戰國家」。

無論是哪個國家，在經濟和社會體制出現劇烈變遷的時期，都會形成強烈的重構國家治理結構的需求。中國隨著市場化的工業化的加深，面臨的問題日趨複雜，美國的進步時代改革正是一面提供經驗與教訓的鏡子。但我們不可能要求19世紀的美國人為21世紀的中國指出一條具體的改革之路。

正如之前所說，這個國家已經走到了十字路口，每個公民都是這輛列車上的乘客。改革，不僅僅是國家的事情。