「仲裁」之後，這些國家南海政策在變

近日，中國與東盟國家舉行了落實《南海各方行為宣言》第13次高官會和第18次聯合工作組會,就為南海局勢降溫達成重要共識。南海「仲裁」鬧劇落幕之後，南海問題各方動向值得關注。

上個月舉行的東亞系列外長會上，許多東盟國家的外交部長首次參加這種系列性的會議，如緬甸的昂山素季、柬埔寨的布拉索昆、菲律賓的佩費克托·亞賽、寮國的沙倫賽·貢瑪希、泰國外長敦·巴穆威奈、新加坡外長維文·巴拉科瑞斯南等，他們有的對外交很熟悉，有的並不是很熟悉，然而，無論如何，東亞系列外長會的密度和難度對他們來說都是很大的挑戰。幸運的是，這些外長們的任務雖然很繁重，但大多數的會議文件的絕大部分內容早已經談妥，需要他們臨時拿主意的事情並不太多。從另一方面來說，東亞系列外長會確實是鍛煉他們能力的重要場合，讓他們更清楚東盟的實質和發展前景。

東亞系列外長會的開篇始終是東盟外長會，南海問題，特別是南海仲裁案問題是今年國際社會關注的重要內容。從會前來看，儘管東盟部分國家單邊發表了聲明，但今年的第49屆東盟外長會並沒有就南海仲裁案單獨發表聯合聲明，可能讓很多媒體從期待到詫異，然後是吸一口氣或鬆一口氣，反應不一而足。然而，按照舊例，東盟外長會的聯合公報在「地區和國際問題」一欄中第一個就提到了南海問題。從南海問題並沒有被放進中國與東盟關係欄目中的情況來看，東盟各成員國對南海問題的實質具有充分且清醒的認識，實際上也反映了南海問題確實不是中國與東盟之間的關係，畢竟東盟部分國家之間在南沙地區也存在著爭端。

第49屆東盟外長會聯合公報中的最大變化是其在第二條中特彆強調將「全面尊重法律和外交程序」作為「和平解決爭端」的重要手段。這種表述明顯體現了新加坡的想法。因為，在仲裁案結果出來後，東盟部分國家發表的聲明中，只有新加坡是這種表述的。即使像越南和馬來西亞那樣的直接當事方，強調的也是「外交和法律」，將法律手段放在了外交手段的後面，體現了國際社會普遍先窮盡外交手段後才使用法律手段解決爭端的基本規範。

《聯合早報》提到，新加坡外長的協商工作「非常困難」，也許指的就是很難將自己的觀點加進去吧。也正是如此，這一點讓新加坡的「協商工作花了點時間，而坦白說，全體成員國是在一些國家代表致電回國（徵詢同意）後，才接受第二段的內容……我們最終達成共識，並發布一份重申國際法的公報。」（《聯合早報》）這從一個側面直接反映出新加坡在東盟內部協調過程中強大的遊說功能。

由此聯想到的是，新加坡外長在與中國外長會見時，反覆提到中國和東盟之間存在著很多分歧，明顯具有要挾中國外交之意，有悖於中國與東盟為合作導向的關係本質。王毅部長提及東盟與中國外交會中「大概有20％的時間」是在討論南海地區的形勢，也說明新加坡作為中國與東盟協調國的工作確實不太好做，前期準備工作開展的不順利，也可以理解為新加坡在這方面本身就存在著認識上的問題，因此並沒有儘力促進中國與東盟的對話關係，沒有切實履行自己協調員國的職責。

東盟將「全面尊重法律和外交程序」解決爭端，作為實現東盟共同體2025年遠景目標的重要內容，體現了東盟國家的集體意願。我們充分尊重東盟的選擇，並將拭目以待其所能發揮的作用。畢竟，這一公告只對東盟國家適用，對非東盟國家並不能產生任何約束力。然而，無論如何，第49屆東盟外長會聯合公報將解決爭端的法律手段放在更重要的位置，明顯會削弱外交手段的傳統功能，沖淡東盟國家間的所謂友好合作關係。對此，我們只能希望他們在落實這項條款時能好自為之，為促進東南亞地區穩定做出積極貢獻。

當然，這個條款的精神在東盟外長會的聯合公報中關於「南海問題」部分還是得到了體現，充分體現了一些東盟國家試圖「靜悄悄」地改變著管理南海問題的規則。如第176條表示要「根據國際法，包括1982年聯合國海洋法公約（UNCLOS），以和平方式解決南海爭議」就具有強烈的指向性。這與中國和東盟國家外交部長關於全面有效落實《南海各方行為宣言》的聯合聲明中的表述「根據公認的國際法原則，包括1982年《聯合國海洋法公約》，由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議」存在著明顯的差異。

另外，第49屆東盟外長會的聯合公報中還出現了與往年不同的內容，例如，強調島礁建設活動「非軍事化」的重要性，要求「儘快早日締結有效的『南海行為準則』」，「早日達成『南海行為準則』的大綱和時間表」，「強調採取建立信任和預防等措施，以提高各方之間的信任和信心」等。這些與中國和東盟國家外交部長關於全面有效落實《南海各方行為宣言》的聯合聲明中的表述都存在著極大的不同。東盟強調要早日締結「南海行為準則」體現了其在這方面的緊迫性，也反映了部分東盟國家在這方面所承受的壓力。另外，以往的各種文件中僅表示要採取建立信任措施，從未提及「預防」措施，體現了東盟在南海問題上相互間的不信任和缺乏信心，希望開展有效的預防外交以應對潛在的衝突。

如果說以上在歷年的文件中有所提及到只是表述有所不同而已，那麼第49屆東盟外長會聯合公報提出將向中國—東盟建立夥伴關係25周年紀念峰會提交「建立外交部之間的熱線來管理南海的海上突發事件，並期待通過《南海海上意外相遇規則》的聯合聲明」完全是建設性的新內容。東盟外長們認為，「這些切實可行的措施都有助於緩和緊張局勢，避免意外事故和防止誤解與誤判風險」。從某種程度上看，這些基本上都可以視為未來磋商「南海行為準則」的重要參考，《南海海上意外相遇規則》的內容可以借鑒2014年4月22日第14屆西太平洋海軍論壇年會上通過的《海上意外相遇規則》，成為「南海行為準則」避免衝突爆發的重要內容。

對於第49屆東盟外長會關於南海問題的表述，雖然僅代表東盟國家的立場，但中國也需要保持足夠的警惕。第49屆東盟外長會聯合公報所體現出來的咄咄逼人的態勢，反映了東盟希望在南海問題上保持一定的強勢，並希望藉此向中國施加一定的壓力。然而，第49屆東盟外長會的聯合公報本身就不具有強制性和執行力，東盟成員國也只是將之視為一種多邊合作的戰略目標，具體操作性的步驟仍然不是很清楚。

對此，中國與東盟國家在8月15至16日舉行的落實《南海各方行為宣言》第13次高官會合第18次聯合工作會會議上基本上只接受了東盟外長會所提出的兩點建議，通過了「中國與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平台指導方針」和「中國與東盟國家關於在南海適用《海上意外相遇規則》的聯合聲明」兩份成果文件，充分反映了中國在南海問題上可以完全根據自己的利益傾向決定自己的選擇權，東盟不可能將自己的單邊意志強加給中國。

有意思的是，第49屆東盟外長會的聯合公報並沒有提到2012年的「東盟關於南海問題的六點原則」。主要原因可能在於，東盟提出六點原則的行為明顯具有單邊行動的特徵，一直沒有得到包括中國在內的其他國家的認可和接受，其特別提出的兩點新內容如「法律程序優先」和「早日締結『南海行為準則』」在這次的聯合公報中基本上都得到了體現。然而，問題是，今年的東盟外長會關於南海問題的政策主張仍具有單邊性質，從目前來看，仍沒有得到中國的認可，中國也沒有必要執行，未來是否會得到其他國家的承認，仍有待進一步觀察。

在10 +1（中日韓美澳新俄歐加印）外長會上，只有東盟與中日美澳新歐印等的主席聲明中提到了南海問題，基本上比較溫和，東盟外長會聯合公報中關於南海問題中的一些措辭並沒有表現出來，顯示出東盟外長會關於南海問題的主張並沒有得到非東盟國家的認同，也反映出東盟對外政策的中立性質。在以上7個主席聲明中，東盟與中國在南海問題上的內容是最多的，提到了維持磋商步驟，早日在共識的基礎上達成南海行為準則，並應用《海上偶然相遇規則》的原則約束在南海海軍艦隻的行為，期待東盟國家與中國根據《南海各方行為宣言》達成應對海上緊急事件外交高官熱線聯繫指針草案等問題上達成了共識。第17屆東盟+3外長會主席聲明根本未提及南海問題。在第23屆東盟地區論壇主席聲明中，也只有一段提到了南海問題，措辭延續了往屆的基本格調，沒有多少特別的新意，反映了多邊外交的延續性特徵。

值得關注的是，在東亞系列外長會期間，美日澳舉行三邊戰略對話，發表了一份聯合聲明，延續了三國在仲裁結果剛出來時的語氣，例如，「各國應根據國際法，包括《聯合國海洋法公約》，提出和澄清其主張的重要性，不要使用武力或脅迫手段，以推進自己的主張，並尋求通過法律程序，包括仲裁等和平方式解決爭端。」「強烈反對任何強制性的單邊行動，改變現狀，加劇緊張態勢，強調不要採取對海洋環境造成永久性改變的單邊行動的重要性，敦促所有國家不要採取大規模填海造地和建設哨所，以及將這些哨所用于軍事目的的行為。」「強烈支持法治，呼籲中國和菲律賓遵守仲裁法庭在7月12日作出的最終和具有法律約束力的裁決。各國部長強調這是地區堅持現有以規則為基礎的國際秩序，尊重國際法的重大機會。」其中的大部分內容明顯是特別針對中國的，遭到王毅外長的嚴詞批評可謂是「罪有應得」。

這三個國家的語言表述明顯具有域外勢力干預本地區事務的霸道邏輯，試圖對地區和平與穩定造成破壞性影響。這個聲明可能是仲裁結果出來前就已經達成的內容，因為這與美國國務卿克里在東亞系列外長會期間的言辭出現了一定的差異。儘管克里在許多場合仍然重複了這一立場，但更多是與其盟友之間的再承諾，體現了美國仍希望維護其主導的國際秩序。從仲裁案後至今美國仍繼續強調自己定義的地區和平與穩定，日本通過援助菲越增強海洋執法力量繼續攪局，澳大利亞對中國的不滿表示「驚訝」，但三國都沒有在南海採取具體行動的情況來看，中國堅定而有力的南海政策對他們暫時還是起到了一定的威懾作用，但這種作用可以延續多長時間，仍值得我們繼續觀察。

（周士新，上海國際問題研究院大國外交室主任，海外網專欄作者）

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