美國對拉美霸權政策的演變——《帝國霸權與拉丁美洲》選摘之二

拉丁美洲在美國的全球戰略中佔有重要地位。曾任美國參議院外交委員會委員、約翰?霍普金斯大學巴西研究中心副主任的瑪格麗特?戴利?海斯在《拉丁美洲和美國國家利益：美國外交政策的基礎》一書中寫道，「從經濟上說，拉丁美洲對美國是重要的，由於該地區力量迅速發展，它對美國將越來越重要」；「拉丁美洲在政治上對美國極為重要……在衡量美國在世界上的力量和影響時，保持美國在西半球的優勢是重要的」。她還認為，「美國的國家利益是要在西半球存在穩定的、友好的和繁榮的國家，使商品和勞務能在地區內外自由流動，並不許任何敵對外國在拉丁美洲施加影響」。美國一直把拉丁美洲視為自己傳統的勢力範圍和它稱霸世界的戰略後方。拉丁美洲是美國南面的屏障，中美洲和加勒比地區，特別是巴拿馬運河，是美國西海岸與歐洲之間的主要通道，對美國具有十分重要的戰略意義。1982年2月24日，里根總統在美洲國家組織常設理事會上提出「加勒比盆地倡議」時聲稱：「加勒比地區對美國來說，是極端重要的戰略和商業幹線。美國近一半的貿易，三分之二的進口石油，一半以上的進口戰略礦物是經過巴拿馬運河或墨西哥灣運進來的。」拉丁美洲是美國重要的原料供應地、出口市場和投資場所。美國是拉美第一大貿易夥伴。1996年，美國占拉美出口總額的48.7%，占拉美進口總額的41.4%。美國是拉美最大的投資國。1997年，美國在拉丁美洲的直接投資達237.84億美元，占當年拉美所吸收外國直接投資651.99億美元的36.5%。對美國來說，在拉丁美洲，美國有重要的經濟利益需要保護。第一節從拉美各國獨立至第二次世界大戰一、門羅宣言19世紀20年代，西班牙、葡萄牙在美洲的殖民地的人民經過長期不懈的鬥爭，取得了獨立戰爭的偉大勝利，先後建立了18個獨立的拉丁美洲國家。拉美國家獨立後不久，紛紛同美國建立外交關係：1822年6月19日大哥倫比亞同美國建交；隨後，墨西哥（1822）、拉普拉塔省（即阿根廷，1823）、烏拉圭（1852）、海地（1862）、多米尼加（1866）等先後同美國建交。剛剛獲得獨立的拉美國家仍然面臨著西班牙殖民勢力和歐洲神聖同盟國家侵略的威脅，存在著被顛覆的危險。美國於1776年7月4日獨立，獨立時間也不長，拉美國家迫切希望同美國一起，共同抵禦歐洲列強的干涉。1823年，英國為防止神聖同盟以幫助西班牙為名干涉拉美各國事務，邀請美國共同發表聲明反對這一干涉，並保證自己不佔有拉美領土。在國務卿約翰?昆西?亞當斯堅持下，美國總統決定單獨發表宣言。同年12月2日，門羅在致國會咨文中提出，「今後歐洲任何列強不得把美洲大陸上業已獨立自由的國家當作將來殖民的對象」，「我們應當聲明：我們認為列強方面把它們的政治制度擴展到西半球任何地區的企圖，對於我們的和平和安全都是有危害的。我們沒有干涉過任何歐洲列強的現存殖民地和保護國，將來也不會幹涉。但是，對於那些已經宣布獨立並保持著獨立的、同時它們的獨立經過我們仔細考慮，並根據公正的原則加以承認的國家，任何歐洲列強為了壓迫它們或以任何方式控制它們的命運而進行的任何干涉，我們只能認為是對合眾國不友好的態度的表現」；「同盟各國把它們的政治制度擴張到美洲的任何地區而不危害我們的和平與幸福是不可能的」；「讓我們坐視歐洲列強對它們進行任何方式的干涉而不加過問，也同樣是不可能的」。門羅總統的這一咨文被稱作「門羅宣言」，亦稱門羅主義。門羅宣言宣稱「美洲是美洲人的美洲」，其實質是「美洲是美國人的美洲」，即排斥歐洲勢力，為美國在美洲擴張製造根據，是美國把西半球劃成美國勢力範圍的一個正式聲明。從客觀上說，門羅宣言的發表對於當時剛剛獨立或即將獨立的拉丁美洲國家和地區具有一定的積極作用。正如美國共產黨前主席福斯特所說，門羅主義「對拉丁美洲各國也是有利的，因為它們處在虎視眈眈的列強中間，門羅主義多少給它們一種保護。」門羅宣言發表後的頭20年，美國因羽毛未豐、國力有限，還沒有能力對外進行大舉擴張。然而，即使在這段所謂「靜止時期」，美國並未停止它的領土擴張。美國在向墨西哥購買得克薩斯的企圖落空後，於1836年策劃得克薩斯「獨立」，並於1845年將得克薩斯合併到美國。緊接著，1846—1848年美國又挑起美墨戰爭，墨西哥戰敗後，被迫同美國簽訂瓜達盧佩—伊達爾戈條約。條約規定，墨西哥承認美國吞併得克薩斯，確立布拉沃河（即格蘭德河）為墨西哥與得克薩斯的邊界；把包括今美國加利福尼亞、新墨西哥、亞利桑那等州的全部，以及懷俄明、科羅拉多、猶他、內華達等州的一部分割讓給美國。19世紀四五十年代美國通過戰爭、掠奪、「購買」等手段，使墨西哥喪失了230萬平方公里領土，佔全國總面積55%以上。二、「天定命運」19世紀40年代，從門羅宣言漸漸衍生出種種擴張主義理論。1845年，美國紐約《聯邦雜誌和民主評論》主編約翰?奧薩利文提出「天定命運」的理論，鼓吹「上帝賦予我們在整個大陸發展的權利是天定命運。」波爾克總統也聲稱，美國人要控制北美洲和南美洲，是「上帝訂好的計劃」，美國是「由上帝指定來實現它的」。波爾克說：「本大陸的人民單獨有權決定他們自己的命運。如果他們中的某一部分組成一個獨立國家而建議要和我們的聯邦合併時，這將是由他們和我們來決定而毋庸任何外國插手的一個問題。」奧薩利文和波爾克所說的美洲人民的「命運」，不過是最終合併於美國；所謂「毋庸任何外國插手」，只不過是不準歐洲干預美國在美洲任意合併它國的權利。三、「大棒政策」19世紀末，美國已從自由資本主義進入帝國主義階段。美西戰爭的結束，美國霸佔了波多黎各、關島等原西屬殖民地，並通過「普拉特修正案」，成為古巴的保護國。1900年，當時任副總統的西奧多?羅斯福在一次演說中引用非洲一句諺語「言語柔和，手持大棒」來說明他的對外政策、特別是對拉美政策的主張。1901－1909年西?羅斯福任總統期間，積極推行這一擴張主義政策。1903年美國策動巴拿馬獨立，侵佔運河區；1906年，又直接出兵進駐古巴鎮壓人民起義。「大棒政策」也泛指美國以後的武力威脅和戰爭訛詐政策。四、「金元外文」1912年12月3日，為加強美國在拉美的經濟勢力和政治影響，美國總統威廉?霍華德?塔夫脫在國情咨文中提出「現政府的外交一直是以金元代替槍彈為其特徵的」。實際上，美國的金元並沒有代替槍彈，而是金元與槍彈並用。據統計，1898－1932年間美國干涉加勒比地區10個國家（包括古巴、西印度群島、中美洲和墨西哥）達34次之多。五、「睦鄰政策」20世紀30年代資本主義世界經濟危機嚴重惡化了美國與拉丁美洲之間的經濟關係。拉美民族民主運動的興起和各國反美情緒的滋長，迫使美國不得不調整它對拉美的政策。1933年3月4日，美國民主黨人富蘭克林?羅斯福在總統就職演說中正式提出「睦鄰政策」，他說：「在對外政策方面，我認為我國應該奉行睦鄰政策——決心尊重自己，從而也尊重鄰國的權利；珍視自己的義務，也珍視與所有鄰國和全世界各國協議所規定的神聖義務」。同年12月28日，富?羅斯福宣布：「從現在起，美國的堅定政策就是反對武裝干涉」，他說，如果需要干涉的話，那將是整個大陸協調一致的行動，而不是美國的行動。羅斯福的「睦鄰政策」推行期間，美國並沒有停止對拉美國家內政的直接干涉。如美國派遣30艘戰艦到古巴海面進行威脅，反對古巴的格勞?聖馬丁政府（1933年），幫助尼加拉瓜國民警衛隊鎮壓起義和殺害起義軍領袖桑地諾（1934年），支持鎮壓巴西民族解放聯盟的起義（1935年），策動反對墨西哥卡德納斯政府的武裝叛亂（1938年）等。正如美國學者托馬斯?帕特森所說，（「睦鄰政策」）「改變了的不是美國稱霸拉丁美洲的目標，而是確保這種霸權的方法」，「睦鄰政策意味著新的策略，而不是新的目的。」美共前主席福斯特深刻地指出：「睦鄰政策只是把舊的帝國主義改頭換面一下，以便更有效地對付拉丁美洲各國人民日益增長的民族主義和民族精神，並且更有效地擊敗增強了的帝國主義競爭。這是實行帝國主義侵略的更有效的方法。」第二節從第二次世界大戰至20世紀末一、從二戰至50年代末二戰期間，美國與拉美國家作為「戰爭夥伴」配合密切，相互關係得到加強。戰爭開始頭兩年多時間裡，拉美多數國家同美國一樣採取中立立場。1941年12月太平洋戰爭爆發後，隨著美國的參戰，拉美多數國家也紛紛向軸心國宣戰並同軸心國斷交。墨西哥和巴西還直接派兵參加反法西斯戰爭。拉美國家向美國提供了大批戰略物資。戰爭期間，美拉關係在政治、經濟、軍事等各方面都得到加強。從戰後至50年代末，拉美多數國家的政府奉行親美外交政策，在聯合國投票表決時都同美國投同樣的票；在美洲國家組織中，多數拉美國家追隨美國。1954年在委內瑞拉首都加拉加斯舉行的第10次美洲國家會議上強行通過了一項旨在為武裝干涉瓜地馬拉內政、推翻瓜地馬拉民主政府製造借口的反共決議。在這一時期，美國在政治、經濟、軍事和文化等各方面對拉美進行全面擴張。美國對拉美的方針是，竭力鞏固和加強它在拉美的霸權地位，維護和擴充它在戰時所獲得的種種特權，打著「反共」的旗號，企圖遏制拉美各國民族民主運動和民族經濟的發展，排斥戰後捲土重來的英國等西歐國家和日本勢力。在經濟上，美國進一步加強對拉美各國經濟命脈的控制。1945年3月，在墨西哥城召開的美洲國家關於戰爭與和平特別會議通過了以主張「自由貿易」、「自由投資」和「自由企業」的《克萊頓計劃》為基礎的《美洲經濟憲章》。《憲章》規定，美洲國家應採取有效措施以減少妨礙發展國際貿易的各種障礙，必須消滅各種形式的「經濟民族主義」。這些規定有利於美國商品的傾銷和美國資本的輸出。在政治上和軍事上，美國通過《美洲國家間互助條約》（1947年）即《里約熱內盧條約》（又譯《泛美聯防公約》），並在泛美聯盟基礎上於1948年成立美洲國家組織，同拉美國家組成了一個符合美國稱霸全球目標的政治軍事集團。美洲國家組織在相當長時期內成為美國用來控制、干涉拉美的工具。自1952年至1958年，先後有13個拉美國家同美國簽訂了雙邊軍事互助協定。戰後初期，阿根廷、墨西哥、瓜地馬拉等少數拉美國家在外交上表現出一定的獨立性。瓜地馬拉阿雷瓦洛和阿本斯兩屆民主政府時期（1944－1954）進行了一系列民主改革，並同蘇聯建交。美國以防止「國際共產主義」為借口，1954年策動瓜地馬拉流亡國外的親美分子武裝顛覆瓜地馬拉民主政府。美國為了保持和加強它對拉美的控制和掠奪，經常策動政變，扶植親美獨裁政權上台。到1954年年底，拉美20個國家中，有17個國家處在獨裁統治之下。與此同時，50年代，拉美各國反美反獨裁鬥爭日益高漲。1952年玻利維亞發生革命，推翻巴利維安獨裁政府；1956年秘魯發生反對獨裁暴君奧德利亞的軍事政變；1957年哥倫比亞獨裁者羅哈斯?皮尼利亞在人民運動壓力下被迫辭職；1958年初，委內瑞拉希門尼斯獨裁政權被人民武裝起義推翻。同年4月至5月，美國副總統尼克松在出訪拉美八國時，遭到拉美國家人民群眾的強烈反對；1959年1月1日古巴革命的勝利把拉美人民反美反獨裁的鬥爭推向高潮，迫使美國政府不得不調整它對拉美的政策。二、60年代初至80年代末（一）美國對古巴的干涉和侵略古巴革命的勝利及古巴革命勝利後美古之間干涉和反干涉、顛覆和反顛覆的鬥爭對美拉關係產生重大影響。古巴革命勝利後不久，艾森豪威爾政府慫恿多明尼加和瓜地馬拉獨裁政府干涉古巴。接著美國又要求古巴對土改中被沒收的美國企業的土地予以高價賠償。1960年5月，美國宣布停止對古巴的一切經濟援助；7月，美國取消古巴對美國的蔗糖出口份額；10月，對古巴實行完全禁運。1961年1月，艾森豪威爾總統簽署了美國同古巴斷交的法令。同年4月，剛就任總統不久的肯尼迪執行其前任批准的通過僱傭軍武裝入侵古巴的計劃，遭到可恥失敗。（二）肯尼迪的「爭取進步聯盟」為遏制古巴革命對拉美的影響，1961年3月13日，肯尼迪總統正式提出「爭取進步聯盟」的國際合作綱領，其兩大目標是在拉美實行代議制民主和促進拉美社會經濟發展。美國承諾在10年內向拉美提供22億美元的援助，但拉美國家必須保證在10年內從自己的資金中調撥800億美元，進行配套，用於經濟發展和社會進步的計劃。「爭取進步聯盟」的提出和推行，暫時緩和了美國和拉美各國之間的矛盾，使美國得以拉攏一些拉美國家反對古巴，並於1962年1月把古巴排除出美洲國家組織。在1962年10月古巴導彈危機中，美國和蘇聯在拉美進行了第一次直接較量，美國擋回了蘇聯在西半球對美國霸主地位提出的一次嚴重挑戰，但美國在對古巴採取直接軍事干涉方面不能不有更多的顧忌。「爭取進步聯盟」並未取得預期的成效。「這一綱領失敗了，因為傳統的寡頭集團絕無意自願讓出或出售其土地，向自己征課更多的稅款，或與更廣泛的居民分享權力。『爭取進步聯盟』創建10年之後，軍事獨裁政權比近期任何時候都多，而民主制的跡象則比近期任何時候都少。」1963年11月22日，肯尼迪遇刺身亡，使「爭取進步聯盟」計劃的執行受挫。（三）「約翰遜主義」約翰遜繼任總統之後，奉行「約翰遜主義」，積極向拉美國家提供軍事援助，鎮壓巴拿馬人民的反美愛國正義鬥爭（1964年1月）；操縱美洲國家組織通過對古巴進行「集體制裁」的決議（1964年7月）；出兵鎮壓多米尼加反對美國武裝干涉的鬥爭（1965年）。（四）尼克松的「低姿態」政策60年代末、70年代初，世界格局發生重大變化。美國由於侵越戰爭失敗，內外矛盾重重，被迫進行戰略調整。1969年1月尼克松就任總統後，開始進行戰略收縮，推行多極均勢外交。對拉丁美洲，尼克松政府採取「低姿態」的新政策，強調同拉美國家建立一種「少指手畫腳，多傾聽意見」的「更加成熟的夥伴關係」。對60年代末興起的拉美國有化運動，美國根據不同情況採取了削減配額、限制進口、停止貸款、貿易禁運、經濟制裁和施加政治、軍事壓力等報復性措施，如對秘魯貝拉斯科政府的國有化措施，美國採取了減少貸款，削減購買秘魯食糖的份額，停止向秘魯出售武器裝備等措施；對智利阿連德政府銅礦國有化等民族主義措施，美國採取了停止援助和貸款、逼債、禁運，甚至通過中央情報局支持智利右翼軍人於1973年9月發動政變推翻阿連德政府。（五）卡特的「新方針」和「人權外交」1977年1月卡特就任總統後，採納了以美國前駐美洲國家組織代表利諾維茨為首的美拉關係兩黨委員會兩份報告所提出的建議，「拋棄建立在統治和家長作風的基礎上的過時政策」，對拉美採取「新的方針」，「同拉美國家進行合作」。卡特政府調整了美國對拉美的政策，放棄了尼克松的「低姿態」，對拉美給予比他的前任較多的關注。1977年9月7日，卡特同巴拿馬政府首腦托里霍斯正式簽署新的《巴拿馬運河條約》和《關於巴拿馬運河永久中立和運河營運條約》。運河新條約規定，在新條約於1999年12月31日期滿後，巴拿馬將完全控制運河和運河區。同年5月，卡特總統還簽署了拖延多年未簽署的拉美禁核條約第一號附加議定書。1978年卡特在出訪委內瑞拉時，提出了以資本援助、建立合理貿易制度、保證初級產品價格穩定和提高發展中國家技術能力為主的五點計劃，以緩和同拉美國家的矛盾。卡特總統於1977年4月下令停止對古巴的偵察飛行；9月1日，美古兩國分別在對方的首都互設了照管利益辦事處。但是，兩國關係的緩和持續時間不長，卡特執政後期，美古關係又趨惡化。在尼加拉瓜人民反對索摩查獨裁統治的鬥爭取得節節勝利時，卡特政府停止了對索摩查政權的軍援；卡特政府曾企圖用「換馬」的辦法，讓索摩查下台，由索摩查家族另一名成員上台，執行「沒有索摩查的索摩查主義」，但遭到失敗。尼加拉瓜革命於1979年7月19日勝利後，卡特政府被迫承認尼加拉瓜新政權。卡特政府打出「人權」旗幟，在加強同拉美代議制民主政府關係的同時，對拉美一些國家的軍政府施加壓力，如停止向智利和阿根廷軍政府提供軍援和停售武器，限制向阿根廷和巴西軍政府轉讓核技術等，企圖迫使它們改善本國的人權狀況，致使美國同這些國家的關係一度惡化。（六）里根的「低烈度戰爭」1981年1月至1989年1月，美國共和黨的極端保守派代表里根連任兩屆美國總統。里根政府外交政策的主旨是「重振國威」，加強美國的經濟和軍事力量，遏制蘇聯的擴張以奪取世界霸權，里根政府從維護美國全球利益出發，力圖扭轉美國在西半球霸權衰落的局面，把遏制蘇聯在美國後院挖牆腳的活動作為其對外政策的中心環節之一。里根採納了極右智囊機構聖菲委員會報告的建議，對蘇聯在拉美的擴張採取較卡特更為強硬的政策。里根政府強調，維護中美洲和加勒比地區的安全是其拉美政策中最緊迫的目標，並賦予這一地區以全球戰略意義。里根政府對這一地區政策的核心是不惜代價維護該地區安全，防止出現第二個古巴或尼加拉瓜。為此，里根政府在軍事上步步進逼，對中美洲和加勒比地區採取軍事和政治並用的「低烈度戰爭」戰略。1983年，美國同宏都拉斯搞大規模軍事演習；大力支持薩爾瓦多政府鎮壓游擊隊；公開支持反政府武裝反對尼加拉瓜桑地諾民族解放陣線政府；1983年10月，美國直接派兵入侵東加勒比海島國、被視為「古巴衛星國」的格瑞那達，這標誌著里根政府重新走上武裝干涉的老路。在經濟上軟硬兼施，1981年2月，里根政府提出了勾勒比地區倡議計劃，其主要內容是：在12年內對加勒比國家向美國的出口商品逐步實行免稅；鼓勵向這一地區進行投資；增加經濟援助。但美國將古巴、尼加拉瓜、格瑞那達（在美國入侵前）三國排除在該倡議的計劃之外。在政治上施加壓力，成立「中美洲民主共同體」（1982年），恢復中美洲防務委員會。在外交上進行周旋，成立以基辛格為首的中美洲問題兩黨委員會，派遣特使出訪有關國家等。1987年8月，在孔塔多拉集團、利馬集團的積極斡旋下，中美洲五國排除美國的干涉和干擾，終於達成了中美洲和平協議。里根政府把打開墨西哥的石油市場、爭取墨西哥對美國中美洲政策的支持、勸說墨西哥加入「北美共同市場」作為其對墨外交的主要目標，採取了一系列行動來改善和加強同墨西哥的關係。墨西哥波蒂略政府（1978－1982）和德拉馬德里政府（1982－1988）也將與美國保持良好關係作為其外交政策的基礎，但是，墨美兩國在移民、貿易、能源和中美洲政策等問題上有不少分歧和矛盾。有關建立「北美共同市場」的建議，墨西哥一直予以拒絕，直到1988年12月1日新總統薩利納斯執政後，墨西哥政府的這一立場才開始改變。里根政府執政初期，注意修復同巴西、阿根廷、智利等軍政府的關係，以確保南大西洋海上通道安全。然而，由於美國在1982年馬島戰爭中偏袒英國，使拉美國家與美國關係一度惡化。為彌合美拉關係產生的裂痕，里根總統於同年11月底至12月初訪問了巴西、哥倫比亞、哥斯大黎加和宏都拉斯等國。80年代後期，南美洲大多數軍人政府迫於形勢，先後讓位給民選文人政府，里根政府表示支持並促進南美的民主化進程。對拉美國家為解決80年代債務危機所提出的建議和要求，里根政府在1984年前堅持債務國的債務問題須通過與國際貨幣基金組織的債務談判「逐個」解決。1985年9月，美國財政部長貝克提出了解決債務問題的新戰略即「貝克計劃」，美國開始改變僵硬態度，承認美國在解決債務問題上也負有責任，部分採納了拉美國家提出的「以發展促外債」的合理要求。里根執政期間，對古巴採取強硬政策。卡斯特羅指責里根政府是美國最「殘暴和兇惡的政府」，「執行公開好戰的政策」。1984年12月，古美兩國簽署了關於移民問題的協議，然而，由於1985年5月美國開設專門對古巴進行顛覆性宣傳的「馬蒂電台」，古巴宣布中止執行移民協議。三、20世紀80年代末至20世紀末（一）布希的「美洲倡議」布希執政的四年（1989年初至1993年初）正是世界格局發生重大轉折的時期。東歐劇變、蘇聯解體，冷戰結束，世界朝多極化發展。布希政府對美國對外政策作了重大調整，以確保美國在世界經濟、軍事和政治上的主導地位，力圖建立以美國為主導的「世界新秩序」。與此同時，布希政府對拉美的政策也逐步作了重大調整。布希執政初期，儘管多次強調要在西半球「尋求一種新的成熟夥伴精神」，要同拉美國家建立「新夥伴關係」，以改變里根執政期間美國的干涉主義形象。但是，當時美國對拉美政策的重點仍是「國家安全』。1989年12月20日，布希政府以掃毒、恢復巴拿馬「民主秩序」為借口，悍然入侵巴拿馬，以武力推翻了桀驁不馴的諾列加政權，這是美國強權政治和霸權主義的又一大暴露。拉美各國紛紛譴責美國對巴拿馬的入侵，指責美國「重操久為拉美國家痛恨與唾棄的大棒政策」。同年12月22日。美洲國多組織通過決議，譴責美國入侵巴拿馬。布希政府調整了對尼加拉瓜的政策，把支持的重點從反政府武裝轉到尼國內反對派，並且改變了里根的「低烈度戰爭」戰略，側重於用「民主化」和「和平演變」手段，迫使桑解陣政府不斷做出讓步。在1990年2月大選中，親美的尼反對派全國聯盟獲勝，其候選人查莫羅夫人於同年4月25日就任總統，當天，布希政府宣布取消80年代美國對尼加拉瓜的制裁。布希政府對中美洲的政策已從里根執政時期的以軍事手段為主轉到以政治和外交途徑為主的軌道上來。布希政府對薩爾瓦多政府施加壓力，促使其同游擊隊進行和談。由於國際社會和薩爾瓦多衝突雙方的共同努力，1992年1月，薩爾瓦多政府與「法拉本多?馬蒂」民族解放陣線（游擊隊）終於簽署和平協議，從而基本結束了長達12年的內戰。布希政府對古巴繼續施加高壓。布希利用東歐劇變的有利時機，運用一切手段，企圖在短期內搞垮卡斯特羅政府。1990年3月，美國政府在邁阿密開播「馬蒂電視台」，對古巴加強顛覆性宣傳攻勢。1992年9月，美國國會通過了加強對古巴全面禁運的「托里切利法」，古巴對此表示強烈抗議。布希政府重視改善美墨關係。1992年8月12日，墨西哥同美國、加拿大達成關於建立北美自由貿易區的協定，同年12月17日，三國領導人分別在各自首都簽署了《北美自由貿易協定》。布希政府任內，1989年3月10日，美國財政部長布雷迪宣布了一項旨在減輕發展中國家債務國財政負擔的新方案，即「布雷迪計劃」，這一計劃首次把減免債務納入美國的政策之中。根據這一方案，墨西哥、哥斯大黎加、委內瑞拉和阿根廷等拉美債務國先後與債權銀行達成了減債協議。布希政府在拉美積極開展掃毒外交。1990年2月15日，布希總統和哥倫比亞、玻利維亞、秘魯總統在哥倫比亞卡塔赫納舉行首次美洲緝毒首腦會議。1992年2月下旬，布希總統又同秘魯、哥倫比亞、玻利維亞、厄瓜多、墨西哥、委內瑞拉總統在美國聖安東尼奧舉行第二次美洲緝毒首腦會議。美拉雙方都逐步認識到在掃毒問題上相互協調行動、加強合作的重要性，儘管雙方在這一問題上仍存在著不少矛盾和分歧。布希政府對拉美出台的最重要的政策是1990年6月27日他在白宮向拉美國家外交使團提出的「美洲事業倡議」（簡稱「美洲倡議」）。布希表示要同拉美國家建立一種「新的夥伴關係」。「美洲倡議」提出要擴大貿易，建立一個包括整個美洲在內的自由貿易區；要求拉美國家改善投資環境，以便美國及其他國家增加對拉美的投資；主張減輕拉美國家的債務負擔，建議美洲開發銀行、國際貨幣基金組織和世界銀行一起支持商業銀行為減免拉美國家債務而努力，並為此提供資金。「美洲倡議」的提出，是為了保住和加強美國在全球競爭中的地位，以對付歐洲統一大市場和「亞太經濟圈」的挑戰。美國需要拉攏拉美國家組成一個以美國為主導的強大的美洲經濟集團。「美洲倡議」標誌著美國對拉美政策的重大調整，說明美國拉美政策的重點已從安全問題轉到經濟問題。倡議得到了多數拉美國家的歡迎。為落實這一倡議，布希於1990年11月和12月兩次出訪拉美六國（墨西哥、巴西、烏拉圭、阿根廷、智利和委內瑞拉），與此同時，阿根廷、智利、委內瑞拉等拉美國家領導人也先後訪美；有八個拉美國家先後同美國簽訂了建立自由貿易區的框架協議。（二）柯林頓推進「美洲自由貿易區」和西半球「民主共同體」民主黨人柯林頓於1993年1月入主白宮，1997年1月又連選連任。柯林頓提出加強美國的經濟安全、保持強大的防務力量、在全世界促進「民主」和「人權」是美國對外政策的三個支柱。柯林頓政府對拉美的政策，已由戰後美國歷屆政府執行的以美援為主、維持美國為盟主的泛美政治軍事同盟以對付蘇聯對西半球威脅的政策，轉為執行關於建立一個以貿易為軸心、美國佔主導地位的泛美經濟政治聯盟或美洲經濟集團的政策，以對付歐盟和東亞經濟圈的挑戰。柯林頓政府對拉美政策的重點已從安全轉向經濟，主要手段由援助轉向貿易。柯林頓政府對拉美政策的目標主要有兩個，一是建立以美國為主導的美洲自由貿易區，二是建立西半球「民主共同體」。柯林頓就任總統後，力促美國國會批准了北美自由貿易協定，使協定於1994年1月1日正式生效。為實現建立美洲自由貿易區的目標，在柯林頓倡議下，1994年12月，美洲國家（不包括古巴）在美國邁阿密舉行了第一次美洲國家首腦會議，會議宣布要在2005年建立一個擁有8.5億人口、13萬億美元國內生產總值的世界最大的自由貿易區——美洲自由貿易區。1998年4月，第二次美洲國家首腦會議在智利首都聖地亞哥舉行，會議宣布正式啟動有關建立美洲自由貿易區的談判。但是，在推進美洲自由貿易區過程中，柯林頓政府在國內外也阻力重重。柯林頓謀求的「快速決定權」遭到國會否決；一些拉美國家如巴西等在如何建立以及建立什麼樣的自由貿易區問題上同美國有分歧。柯林頓政府將建立西半球「民主共同體」作為冷戰後美國拉美安全政策的基石。蘇聯解體後，俄羅斯無力在拉美同美國抗衡，中美洲已走向和平。美國調整了美國拉美安全戰略，將以「反對共產主義擴張」為重點轉為以打擊販毒和國際恐怖主義活動為重點。1995年7月，美洲國家首次召開了一次地區安全會議；同年11月，美洲國家組織又首次召開了旨在建立泛美信任和安全措施的會議。美國和拉美國家逐步達成共識：維護代議制民主是鞏固地區安全的基礎。促進海地恢復民主，是柯林頓建立「西半球民主共同體」的重點之一。1994年9月，柯林頓政府為了恢復海地民選政府，不惜派遣20艘軍艦和上萬名軍隊對拒不遵守協議交權的海地政變當局施加強大壓力，同時又通過前總統卡特去海地遊說，終於在最後一刻使海地政變當局放棄了權力。美國部隊和多國部隊在取得聯合國安理會授權並經海地當局同意後，「和平地」進入海地，避免了一次大規模的流血衝突，拉美一些國家對此感到滿意和「鬆了一口氣」，但也有不少拉美國家對美國「非入侵式的佔領」持保留態度，有的國家認為這種做法實際上仍然是美國對拉美的干涉。柯林頓在第二任總統期間，調整了軍售政策，取消對拉美國家出口高技術武器的禁令，放鬆對拉美國家的軍售管制，擴大對拉美軍火市場佔領。1997年4月，柯林頓批准美國軍火商向智利出售噴氣式戰鬥機。同年8月1日，柯林頓正式宣布取消已執行了20年的對拉美出售尖端武器的禁令。美國這麼做的目的，一是為了同西歐及俄羅斯爭奪拉美軍火市場，以保持其在拉美地區武器銷售的優勢；二是為了在拉美國家間製造不和，以便從中獲利。柯林頓在其第一任期忙於應付歐洲、亞洲和其他地區的事務，沒有出訪任何一個拉美國家，在一定程度上冷落了拉美。但在第二任期內，截止到2000年初，他已五次出訪拉美國家，足跡遍及墨西哥、尼加拉瓜、薩爾瓦多、宏都拉斯、瓜地馬拉、巴貝多、委內瑞拉、巴西、阿根廷、智利等國。可以說，柯林頓是半個多世紀以來訪問拉美次數最多、國家最多的美國總統。冷戰結束後，大多數拉美國家奉行現實主義外交政策，主動接近和改善與美國的關係。墨西哥薩利納斯和塞迪略兩屆政府低調處理同美國的分歧，積極支持美國對拉美的經濟政策和有關倡議；阿根廷梅內姆政府主動與美國結成戰略同盟，1997年10月柯林頓訪問阿根廷時，正式宣布給予阿根廷「非北約軍事盟友」的地位；90年代後期，哥倫比亞與美國關係明顯改善，而在此之前的1996年、美國曾以哥倫比亞前屆總統桑佩爾「掃毒不力」為由，吊銷桑佩爾進入美國的簽證，並在1996、1997年連續兩年拒發哥倫比亞「反毒行為良好證書」；美國作為四個保證國之一，在促使秘魯和厄瓜多於1998年10月簽訂邊界和平協議方面起了積極作用。柯林頓政府在1994年底墨西哥爆發金融危機之後，迅速決定給予墨西哥提供200億美元的貨款保證金，並促進國際貨幣基金組織等國際金融機構向墨西哥提供巨額貸款，為墨西哥迅速擺脫金融危機起了促進作用。柯林頓總統於1997年5月和1999年2月兩次訪墨，同塞迪略總統達成了掃毒、保障移民權益、促進貿易等九項合作協議和諒解備忘錄；1998年底和1999年初，巴西發生金融動蕩，美國力促國際貨幣基金組織和世界銀行及其他西方國家給巴西提供巨額信貸，以渡過難關；1998年10月底，當中美洲國家遭受米奇颶風襲擊、損失嚴重時，美國向中美洲受災國家提供了3億多美元的援助；1999年9月底，柯林頓總統宣布免除包括尼加拉瓜、宏都拉斯、玻利維亞等拉美國家在內的最不發達國家的債務。根據1977年巴拿馬與美國簽署的《巴拿馬運河條約》，1999年12月14日，巴拿馬運河回歸交接儀式在巴拿馬城附近的米拉弗洛雷斯船閘舉行，巴拿馬從美國手中收回運河管轄權。12月30日，美國降下懸掛在巴拿馬運河管理大樓前的美國星條旗；12月31日，巴拿馬國旗在此升起，從此結束了美軍控制運河長達85年的歷史。柯林頓政府對古巴繼續採取「以壓促變」政策，旨在促使古巴和平演變。1994年，柯林頓利用古巴人民生活的暫時困難，蓄意煽動移民潮，人為地挑起美古爭端；1996年，柯林頓政府還以古巴擊落兩架入侵古巴領空的美國海盜飛機為由，批准了「赫爾姆斯一伯頓法」，變本加厲地強化對古巴的封鎖；1999年6月和2000年1月，古巴中央工會等八個主要群眾團體對美國先後提出兩次法律起訴，第一次狀告美國40年來對古巴進行的各種敵對活動給古巴造成了3478人死亡、2099人傷殘以及巨大的財產損失，要求美國賠償共1811億美元；第二次要求美國賠償因封鎖禁運給古巴造成的經濟損失1210億美元。古巴指責美國企圖破壞1999年11月在哈瓦那召開的伊比利亞美洲國家首腦會議；譴責美國明目張胆地支持古巴國內的持不同政見者組織和個人從事各種反政府活動。自1999年11月下旬起，圍繞著古巴六歲男孩埃連返回古巴問題，古美之間掀起了一場外交風波。2000年2月11日，美國國務院宣布古巴駐美國利益辦事處副領事因佩拉托里為「不受歡迎的人」，並於2月26日晚將他驅逐出境，使美古兩國關係再度緊張。另一方面，古美關係時而也出現過某些鬆動。如1994年，美、古就阻止非法移民問題達成協議；1995年10月、1998年3月和1999年1月，柯林頓政府曾幾度放鬆對美古兩國民間交往的限制和放鬆對古巴的部分制裁。1999年，美古兩國棒球隊實現了互訪，開始了「棒球外交」；美國商會會長、參議院民主黨領袖、伊利諾伊州州長、美國農業代表團先後訪問古巴。近年來，美國國內政界、商界和學術界要求取消或放寬對古巴封鎖和禁運的呼聲越來越強烈。總起來看，冷戰結束後，美國與拉美多數國家的關係有明顯改善，美拉之間在政治上逐步由主從關係向夥伴關係過渡，在經態上逐步由不平等往來轉向對等合作，從對抗多於合作，逐漸變為合作多於對抗。然而，拉美國家與美國之間在人權、民主、掃毒、環保、移民、貿易以及對古巴態度等一系列問題上仍存在一些難以在短期內彌合的裂痕和矛盾。2000年新年伊始，秘魯、烏拉圭、薩爾瓦多、委內瑞拉、墨西哥等國對美國國務院發表的《1999年國別人權報告》中對本國的無理指責進行嚴厲批駁，委內瑞拉總統和外長還對美國政府高級官員對委內政說三道四表示抗議。這說明美拉之間並沒有真正建立以互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互助、和平共處原則作基礎的新型國際關係，美國的霸權主義和強權政治仍時有表現，美拉之間干涉與反干涉、控制與反控制的鬥爭將會繼續下去。（《環球視野》摘自《帝國霸權與拉丁美洲》世界知識出版社）
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