有關中國金融業擴大開放

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觀察者言：本周央行召集中外金融機構聽取了他們對金融業和金融市場開放的意見，消息不徑而走。隨即，經濟學家黃益平聯袂部分央行官員撰寫的有關金融業和金融市場開放的報告公布，該報告梳理了各個金融細分行業對外開放的現狀、原因，並提出針對性的政策建議。但建議能否落實到政策，還有很多不確定性。

牛光/攝

財新記者 王力為/文

近日，有關中國金融業擴大開發的說法不脛而走（參見財新網夏春專欄：」中國進一步開放資本市場 落實改革開放」），消息稱央行等金融監管部門已草擬金融對外開放舉措，包括允許外資在中外合資金融企業中持有控制性股權、提高外資持有中資銀行股權的上限至25%（原為20%），還包括此前其實已經公布了的允許外資機構提供人民幣銀行卡清算服務。但財新記者向央行和有關監管部門求證，均未得到官方確認和答覆。

財新記者今日獨家確認，在本周早些，央行相關部門連開兩天會議，聽取了外資機構及中資機構對金融業對外開放的看法和意見，這是有關消息走漏的主要原因。金融監管當局的任務是根據國務院要求研究制定出加大金融開發的時間表和路線圖，但是目前還只是了解市場機構的看法和訴求，包括三會也在聽取業界意見。央行方面尚無具體方案出台，也還沒有到徵求「三會」意見的階段。

「從前述傳言中的這些政策看，還算不上是真正意義上的開放措施和改革。」一位研究金融改革多年的資深官員這樣告訴財新記者。

「由開放促改革」一直是中國改革開放以來的重要國策之一。中央財經領導小組第十六次會議對擴大金融業對外開放作出了明確部署。

8月16日，國務院印發《關於促進外資增長若干措施的通知》，要求進一步減少外資准入限制，持續推進包括銀行業、證券業、保險業在內行業的對外開放，明確對外開放時間表、路線圖。

在3月26日的博鰲亞洲論壇上，中國央行行長周小川曾回應財新記者稱，中國在與美國的雙邊投資協定（BIT）談判，以及在與歐洲、東盟等方面的貿易談判中，做好準備更大幅度地開放金融行業，包括銀行業、保險業、投行業、證券業，以及支付行業。但開放進程也取決於貿易投資談判的進程和策略。

在深化金融對外開放的當口，多位央行官員參與撰寫的一份報告面世，建議放開銀證保外資持股比例限制，允許設立外商獨資證券公司和獨資壽險公司；有序開放信用評級市場，並儘快明確境外投資者進入中國債券市場所涉及稅收問題。

這份報告題為《2017.徑山報告》（下稱「報告」），由金融四十人論壇（CF40）組織撰寫，主題為「逆全球化時代的中國金融對外開放政策」，在9月23日下午正式對外做了公布。該項目由 CF40 學術委員會主席、北京大學國家發展研究院副院長、央行貨幣政策委員會委員黃益平牽頭。由綜合報告和七個分報告組成。綜合報告由黃益平執筆，關於「進一步擴大我國金融業對外開放」的分報告由央行國際司司長朱雋等人撰寫；「以對外開放促進金融市場改革發展」的分報告，由央行研究局局長徐忠等人撰寫。

從這些建議的內容看，開放的尺度是比較大，但這些建議最終如何落實到政策上，還需要經過各部委的博弈。」「建議僅僅是建議。 」專業人士提醒。

金融機構准入擴大開放

「報告」稱，中國在2001年加入WTO之後，雖然逐步放寬了外資金融機構設立形式限制、地域限制和業務範圍限制，但是金融服務業特別是金融機構的對外開放基本上是「雷聲大、雨點小」。

中國金融機構的開放程度明顯滯後國際水平。報告以銀行業為例稱，截止2016年底，外資銀行資產佔全國銀行類機構總資產的1.3%，該佔比不僅遠遠低於OECD國家平均高於10%的水平，而且與中國剛剛加入WTO時的2%相比也有明顯下降。保險業的外資資產佔比也在2005年達到8.9%的峰值以後逐步降到2016年的5.6%。

報告分析認為，外資比例下降，反映出中國國內經營環境欠佳，外資機構面臨較多政策壁壘。「我國是國際上為數不多的在銀行、證券、保險各行業對外資均存在持股比例限制的國家。業務範圍和牌照發放的限制也制約了外資金融機構的發展，比如外資證券機構進入我國只能通過合資的形式，且只能從事承銷、外資股的經紀以及債券經紀業務等一小部分業務。外資金融機構並沒有真正享受到准入前國民待遇。」

不過，在國內金融業十多年的迅猛發展後，外資對於參股中資機構的訴求也出現一些變化。財新記者了解到，儘管對股比、業務、地域等各種限制不開心，但是不同金融子行業存在區別。

在證券、基金、保險業，外資機構普遍感覺到，合資的模式已經完成其歷史使命，而且中資機構現在也足夠大了，因此更希望被允許獲得控股股比。

在銀行業，外資機構普遍認為，中資銀行體量大，價格相對較高，而且在全球金融危機之後，巴塞爾III銀行監管框架對跨境銀行業務監管成本很高，此外，對於在當前中國市場環境下競爭過中資銀行的信心也不大，因此對於控股甚至全資控股均沒有太大胃口。

報告認為，造成近年金融開放政策「緩慢、反覆」、「決心大、推進難」、政策不配套三大特點的原因很多，其中既有利益的因素，也有理念的因素。金融機構開放步履緩慢甚至倒退，可能是擔心國內金融機構的既得利益受到損害，在股權持有和業務範圍方面，政策對外資金融機構的歧視比較明顯。

但確實也有很多擔心，金融開放可能傷害中國的金融安全與金融穩定。報告寫道，這些擔心有些是不必要的，但也有些是合情合理的，比如短期資本的大進大出確實容易引發金融風險甚至金融危機。

但報告認為，外資金融機構進入中國開展業務，就是中國的法人機構，接受中國監管部門的監管。這相當於是海外機構在中國金融業所做的直接投資，對金融穩定的含義與短期跨境資本流動不一樣。

「所以當局應該按照內外資同等對待的原則，在持股比例、設立形式、股東資質、業務範圍、牌照數量等方面對中外資機構一視同仁」，落實准入前國民待遇，放鬆外資機構的持股比例，為外資進入中國市場提供公平、公正的競爭環境，同時真正推動國內金融機構的開放。

報告稱，政策理念應該與時俱進。從中國加入WTO的經驗看，凡是對外開放比較徹底、積极參与全球資源配置的領域，都是發展比較好、競爭力強而且國際化程度比較高的領域。金融領域的問題更加複雜一些，但金融的進步，也有賴於進一步的開放。當前金融機構「走出去」就嚴重滯後於中國企業「走出去」。

報告還建議，取消對外資銀行股東總資產的要求，取消對外資銀行開辦人民幣業務的最低開業年限要求，取消對合資證券公司中方股東必須有一家是證券公司的限制；不再通過牌照數量限制合資壽險公司發展，考慮給予獨資壽險公司新的區域經營牌照。

金融市場擴大對外開放

「我國金融市場的對外開放嚴重受制於境內外市場規則、制度的差異和特定的開放方式。」報告寫道。

報告指出，債券市場的開放主要體現在允許境外機構在銀行間市場發行人民幣債券或者進行投資，股票市場開放的形式主要是引入QFII、QDII、滬港通和深港通等一系列「通道式」的機制鼓勵雙向投資，而銀行間外匯市場則引進了66家境外機構。

報告稱總體看來，開放度還比較低。「比如，QFII、RQFII（人民幣境外合格投資者）、滬港通和深港通合計持股佔比不超過5%，遠低於韓國股市海外持股的30%。債券市場海外持有者不到2%，而日本國債海外持有比例為10.5%。境外投資者占銀行間外匯交易量的1%以下。」

金融市場的開放程度比較低，最主要的原因還在於金融市場的規則制度與國際市場存在較大的差異，嚴重製約了境外發行人和投資者參與市場的便利性和積極性。股票市場採取「管道式」的開放形式，外匯市場則是以實需為基礎的有管理的市場，這些做法都大大壓縮了市場開放的程度。

報告更指出，「債券市場的問題更加突出，境外機構境內發債在會計、審計政策使用方面仍有許多不便。我國債券市場實行市場參與者准入備案、一級託管、集中交易的模式，與國際市場做法不同。另外，我國的評級業公信力不夠，與債券相關的外匯與衍生品產品不夠豐富。」

報告據此建議，首先要有序開放信用評級市場，建立健全涵蓋國際評級機構在內的統一註冊管理制度，結合國際評級機構情況明確市場管理具體要求，明確境外評級機構可選擇境內設立商業存在或以境外法人實體兩種方式開展評級業務。

另外，可以從熊貓債市場開始試點，分步驟對國際評級機構放開國內債券評級業務；給予境外發行人在審計和會計方面更大的靈活性。

對於面向機構投資者非公開發行的債券，建議不要求境外會計事務所所在國與中國簽訂監管合作協議，或者只要求發行人聘請境外會計事務所向財政部提交監管確認函。對於香港、歐盟國家的會計事務所可豁免其在中國備案。

儘快就境外機構在債券市場發行人民幣債券發布統一的管理辦法，明確外國政府、國際開發機構以及境外商業機構在銀行間市場發債的有關要求，包括相關的會計、審計政策，增加透明度和規範性。

最後，應儘快明確境外投資者進入我國債券市場所涉及稅收問題，同時，金融市場基礎設施建設要兼顧中國國情和國際慣例。

責任編輯：凌華薇

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