清末憲政改革

一

辛亥革命百年之際，華人世界舉辦了各種政治性和學術性紀念活動。而在筆者看來，為辛亥革命進而為20世紀中國革命予以政治哲學辯護，其前提是對清末憲政改革的深入解讀。只有這樣，才能對辛亥革命爆發的必然性和最終失敗的原因作出清醒的判斷。

辛亥前十年（亦是20世紀中國的開端）是清末憲政改革時代。1905年，清廷派五大臣出洋考察憲政；1906年，清廷發布宣示預備立憲的諭令，從而啟動了近代中國憲政改革的歷程。1908年，近代中國的第一個憲法性文件《欽定憲法大綱》頒布。1909年，各省諮議局先後成立；1910年，資政院開院，具有現代性質的代議機構在中國初步建立。1911年10月10日，武昌事起。其後，南方各省紛紛宣布獨立。1911年11月，清廷頒布具有「虛君立憲」特點的《憲法信條十九條》，但無力挽救危局。1911年12月18日，南北和談開始。1912年2月12日，清帝頒布《清帝退位詔書》正式宣布退位，大清王朝就此終結。

對這一段歷史，歷史學家已經進行了較為充分的研究和揭示。就最近幾年的情形而言，史學界的致思方向大概有三，一是關於清末官員的個案研究（如張之洞、端方與清末新政），二是對清末新政的地方層面的考察（如清末直隸憲政改革），三是一些專題性研究（如留日學生與清末新政、鴉片稅收與清末新政），等等。毫無疑問，這些研究在深入挖掘史料的基礎上，將清末憲政研究推向更加細化的境地。但是，它們的不足也是顯而易見的，即它們均屬於克羅齊所言的「文獻史學」，普遍缺乏開闊的理論視野。那麼，關於清末憲政改革，社會科學研究者（包括政治學者）又能做出什麼樣的學術貢獻呢？政治科學和社會理論不僅能為我們提供不同的分析視角，而且能幫助我們形成深刻的史識和洞見。正是在閱讀邁克爾·曼、安東尼·吉登斯、賈恩弗朗哥·波齊、戴維·赫爾德等西方政治學家、社會學家的著作的過程中，以及閱讀一手清末憲政史料（當然還有大量二手資料）的基礎上，我逐漸認識到清末憲政改革背後所蘊含著的「國家建設」目標，這一國家建設目標並非「挽救腐朽統治」、「尋求富強」、「救亡圖存」等概念所能概括的，而是有著非常豐富的政治意涵，有著強烈的現代性指向。儘管有著「皇位永固」、「內亂可彌」的考量，但清末最高統治階層進行憲政改革的心是非常真切的，其所作所為也多有可圈可點之處，可以說他們是失敗的，但絕不是無能的。

二

當19世紀的歐美社會完成工業革命和近代民族國家建設任務之時，中華帝國還陶醉於自己所創造的偉大文明中。然而，隨著國際性政治和經濟結構的失衡，處於侵略和擴張態勢的歐美列強迫使中國進入一個競爭殘酷、優勝劣汰的世界。清政府在中國的統治地位岌岌可危。很顯然，舊制度不再適應日益嚴峻的新形勢。為改變眼前困境並防止社會革命的發生，清廷朝野精英均訴諸於根本性的憲政變革，直接目標就是建設一個強大的民族國家。在其統治的最後十餘年間，清政府確也為此做了諸多努力。

首先，清政府致力於民族的統合、國民的塑造和國家主權的維護，力圖將中國轉變為一個主權完整的現代民族國家。在制度層面上，清政府積極消除滿漢畛域，加強對國民的教育，為消除治外法權而努力，並希望將國內民族主義思潮的矛頭引向列強。但是，清末憲政改革是在民族危機的背景下展開的，國內的民族主義情緒不僅沒有和官方民族主義合流，反而指向本國最高政權，在很大程度上消解了清政府的政治合法性。革命派的排滿鼓吹，以及清政府在政治改革關鍵階段的策略性失誤（尤其是「皇族內閣」的出台），都使改革的成果轉眼間喪失殆盡。此時，社會精英階層心態的激進化已難以接受漸進式的政治改革，而急進式的改革不僅超越了清政府的駕馭能力，而且也難以取得成功。民族主義還和地方主義的利益訴求糾纏在一起——集中體現為全國各地的保路運動，並演化成為最高政權的離心力量。

其次，清政府致力於效率為導向的官制改革、軍事集權和財政集權，試圖扭轉地方主義興起的局面，以增強中央權威，提高國家的汲取、整合和動員能力。清政府頒布的《欽定憲法大綱》雖然具有強化君權的色彩，但君主集權服從於建設現代國家的需要，而且，這種集權是以憲法名義進行的，這意味著君權的憲法化。就具體制度建設而言，主要有首屆內閣出台、北洋新軍收歸中央、財政清理工作初見成效等等，但是中央政府的集權改革因觸動地方利益而遭到地方督撫的反抗，他們與地方精英聯合起來共同對付中央政府，作為改革成果的資政院、省諮議局和地方自治反而成為其對抗中央政府的制度化平台。而在改革的關鍵時刻，作為最高統治者的慈禧（和光緒）去世，以及重臣張之洞的去世、袁世凱被開缺，造成了權力真空的局面，而接任的攝政王又無足夠的政治權威和能力，導致清廷回天乏力。

最後，清政府還致力於對社會的整合，試圖實現國家與社會領域間的平衡和共贏，從而具有了向現代公民國家發展的導向。為此，清政府制定多項法律（如《集會結社律》、《欽定報律》等）來規範和保障公民的基本權利，放鬆了對輿論界和公民集會結社的限制。但是，新聞報刊的創辦和新式社團的組建帶來的是社會運動的勃興。對此政府當局缺乏應對的權威、經驗和智慧，而社會輿論界同樣缺乏理性的自我剋制——報刊輿論日漸激進，新式社團則缺乏統一行動並與政府進行協商的能力，這導致政府和社會輿論界從互動走向對抗。清末的國會請願運動體現了社會輿論界的民主訴求，然而國會請願運動的日漸激進化以及政府當局的壓制舉措，使得兩者之間的對抗走向難以調和的境地。由此可見，一個衰弱的政府不僅無法保障民權，而且在蓬勃發展的政治參與訴求和社會運動面前常常陷入被動的局面。如何實現國權和民權的良性互動，是近代中國政治發展中的一個核心問題。

三

認為清末統治階層具有建設現代國家的雄心，是否過於拔高了他們？清末統治者難道不是非常腐朽的么？問題顯然不是這麼簡單。

實際上，面對內外交困的政治局面，最為憂心的還是統治階層，畢竟，這不僅關涉到他們的身家性命，而且關涉到國家的未來。任何一個稍有抱負的政治家，都試圖把握政治航船的方向。對此，清末統治者和政治精英並非不努力，慈禧便希望中國能走上一條類似日本的強國之路。但是，憲政改革最終還是以失敗而告終，這隻能歸結為遇到了難以克服的障礙（巴林頓·摩爾在《民主與專制的社會起源》一書中認為，當時的中國缺乏建立現代國家政權的社會基礎）。

一般而言，現代國家轉型過程中常常會出現一系列危機——民族認同危機、中央權威的合法性危機、社會整合危機（開放政權的壓力），等等。早發的歐美國家在遭遇這些危機的時候，是循序漸進分階段解決的（先實現國家的統一和集權，然後再進行民主分權），所以政治比較穩定，轉型比較成功。而在中國這樣的後發國家中，上述危機常常同時出現，從而造成一種全面危機的局面（鄒讜《二十世紀中國政治》一書有專門分析）。這種全面危機對政治家的智慧、手腕以及把握機遇的能力提出了更高的要求。晚清統治精英無法應對這種困局，最終走向失敗。但在這樣一個改革時代，對清末憲政改革仍有予以重新審視的必要，以資當下國人借鑒。

首先，我們應摒棄歷史研究中常常出現的「後來之見」，即不應當因清政府最終走向覆亡而否認其為中國現代民族國家建設所做的種種努力。在很多時候，我們只有深入歷史的內部結構或者語境之中，尤其是站在當事人的角度，才能避免外在式的膚淺分析。客觀和理性的學術分析容不得「過度的同情」或「一棍子式否定」的偏頗。儘管學者總是有其價值立場的，絕對的「價值中立」並不存在，但政治科學更強調「解釋」而非「規範」和「判斷」，這意味著我們必須儘可能站在中間立場上，對政治發展中存在的種種現象作出解釋，弄清其前因後果，而不輕易為任何偏見或立場所左右。

其次，我們必須關注清政府的重大政治決策，以判斷其是否符合政治發展的基本趨勢，進而作出評價，而不應糾纏於歷史的細節，把一切歸咎於統治階層的種種腐敗和傾軋行為。如果認真審視清政府的各種改革舉措，便會發現其中多有可圈可點之處。而且，最高政權對於輿論界的要求是頗為敏感的，諸如廢除科舉、教育改革、鼓勵商會、頒布憲法大綱、法制改革等等，均在很大程度上體現了新興階層的呼聲、願望和利益。坊間一些關於清末改革的書籍往往缺乏整全性視野和大歷史的眼光，過於糾纏於歷史的細節，可謂「在細節上都對，整個看起來就錯了」（杜維運：《史學方法論》，北京大學出版社2006年版，第283頁）。

最後，我們必須認識到，改革的主觀目標和客觀效果常常是相悖離的。在主觀目標上，清政府希望維續自己的統治，建設一個強大的現代國家，並增強對社會領域的政治整合能力，從而鞏固政治權力的合法性基礎。但是，它的某些改革措施（如廢科舉和成立咨議局）恰恰造就了自己的「掘墓人」，增加了社會領域的離心傾向（立憲派和地方紳士最終選擇與清政府決裂的立場。市古宙三等學者認為，辛亥革命在很大程度上是一種士紳革命）。這反映了政府「保守」與民間「激進」兩種不同政治品性和行為取向的對抗，同時也表明了中國從傳統國家向現代國家轉型過程中所面臨的兩難困境。

清末憲政改革構成了20世紀中國國家建設的重要一環，從長期發展趨勢來看，國家建設始終是最核心的政治主題，無論改革抑或革命均以獨立富強的現代國家為目標追求。「二十世紀，中國發生了翻天覆地的偉大歷史變革」（中國現行憲法序言）。此處的「變革」既包括「革命」也包括「改革」。在很多情況下正是因為改革道路不通，革命才作為一種替代路徑興起。清末憲政改革、辛亥革命、國民革命雖然在國家建設上取得了一定成效，但均沒有取得最終的成功。近代中國的全面危機直到作為全能型政黨的中國共產黨的出現並以徹底革命的方式才得以最終克服。1949年10月1日，新中國宣告成立，這意味著一個主權獨立、基本上統一的國家已經呈現在世界面前，並成為此後中國國家建設的基本前提。

如果從1919年（或1921年）算起，中國共經歷了三個三十年，它們之間既有斷裂又有繼承。新中國成立前的三十年是中國人民在中國共產黨領導下進行革命的英雄時代。新中國成立後，第一個三十年的國家建設雖經歷頗多曲折，但仍取得了相當的成就，對此我們必須採取客觀審視的態度，而不宜作出任何簡單的評斷，尤其不應該將共和國的前三十年和後三十年對立起來進行表述。沒有前三十年奠定的政治和經濟基礎，沒有前三十年在國家建設方面的經驗和教訓，後三十年的國家建設不可能順利展開。當代中國的國家建設取得了巨大成就，但仍然面臨一系列挑戰。如何加強部分少數民族的國家認同，如何加強國家的制度化和法治化建設，如何處理國家與公民社會領域的關係，仍在考驗著當代中國的政治精英。如何建設一個富強、民主、文明的社會主義國家，仍然需要中國人民不斷地進行探索。

作者系河南大學法學院講師、法學博士