晚清改良：戊戌變法到清末新政

國務院發展研究中心2013年招標課題「改革方法論研究——基於古今中外經典改革案例的視角」課題組晚清時期，內憂外患的中國危如累卵，清政府不得不通過改革以救亡圖存。從戊戌變法到清末新政，清政府的改革意願越來越強烈，改革行動也趨於激進。失敗的晚清改良運動，正是改革推進方式不當的典型案例。戊戌變法：基於空想與蠻幹的激進改革戊戌變法是在清政府既有政體框架內的一次社會改良運動。由於維新派在改革方法和戰略上屢現失誤，最終導致 「百日維新」的悲劇結局。（一）改革主體的虛弱與宣傳方式的不當1.改革主體缺乏領導權威。與暴力革命相比，改革是在既有政治體制內實行變革。為有效推進改革，改革策劃者須取得最高權威的全力支持。從商鞅變法到張居正變法，變法主導者都得到了最高權威的授權與支持，但維新派對當時的皇權架構做出錯誤判斷，選擇了一條依靠無實權的光緒帝、排斥當權派慈禧太后的變革之路。戊戌變法啟動於1898年，雖然光緒帝已在十年前親政，但最高決策權和控制權仍牢牢掌握在慈禧手中。在最高權力二元化格局下，維新派較為明智的做法是設法調和光緒與慈禧的關係，努力使二者就推行變法達成共識，而非擴大和加劇帝後矛盾。然而康有為慮不及此，提出「尊君權之道，非去太后不可」，最終改革演變為帝後權力之爭，變法在太后與反對派聯合扼殺下以流血政變收場。2.改革宣傳導向失當，徒增異己。康有為選擇「托古改制」來宣傳變法思想。他撰寫了《新學偽經考》、《孔子改制考》等著作，將孔子樹立為變法改制的祖師。康有為本意是假借「尊孔」傳統，通過曲解證據來建構變法的意識形態，從而減少改革的阻力和壓力。然而效果適得其反，他的考證實際上完全否定了孔子的「至聖先師」地位，引起士大夫階層的群起攻擊。康有為的這一行徑最終導致民眾注意力從已經凝聚起來的「變法圖強」轉移到無法達成共識的意識形態之爭上，不僅引起保守派的反撲，而且在改革者中間也造成了嚴重的分裂。（二）改革方案的照搬與改革路徑的依賴改革能否切實推行，很大程度上取決於改革方案與路徑是否符合本國國情，並具有可操作性。從這一角度看，戊戌變法無疑是典型失敗案例。1.改革形式上照搬日本模式，但形似而神不似。1894年的甲午戰爭，以殘酷的現實向中國展示出原本落後的日本，通過明治維新，一躍成為亞洲第一強國。中國知識界普遍提出應「以日為師」。康有為認為中日國情類似，明治維新的方案可完全移植於中國。由於缺乏深入研究，戊戌變法「雖然以明治維新為範本，但在政治改革目標、手段、路徑等方面，存在著對明治維新的嚴重誤讀」。康有為將日本經驗簡單化、理想化，無視中日之間巨大差異，直接照搬日本模式，是戊戌變法最終無法落地執行的重要原因。2.改革單純依賴自上而下，但又缺乏全面的頂層設計。維新派選擇依靠中央權威自上而下推行改革的傳統模式，但卻將希望完全寄託於無實權的光緒帝。實際上，晚清中央集權體制已受到衝擊，地方實力派督撫在人事權、財權、軍事權甚至外交權都具有一定的自主性，開始敢於無視中央政令。但以康有為、梁啟超為首的維新派主力並未意識到這兩個現實問題，他們始終將改革的重心放在中央政府，反覆爭取入主中樞，試圖通過奪取中樞決策及行政機構的權力，然後再以中央命令的形式推行於地方來實現新法的落地。僅有很少部分的維新派人士投身到湖南巡撫陳寶箴倡導和推行的「湖南新政」中。與京城維新派改革方案最終流於紙面結局不同，在「湖南新政」中，維新派的諸多建議和措施落實到了當地實務中，並取得成效。（三）改革推進方式過於激進，缺乏科學理論指導1.改革行動激進無當，樹敵過多。歷史經驗表明，為順利推進改革，改革者應循序漸進，在改革初期採取適當措施最大限度地減少既得利益者的阻撓。戊戌變法選擇的是傳統的自上而下的和平改革，理論上也應與舊官僚體制達成一定程度的妥協，但維新派不但選擇從改革官制入手，且提出的措施極為激進，導致舊官僚對變法群起反對。「戊戌變政，首在裁官。京師閑散衙門被裁者不下十餘處，連帶關係因之失職失業者將及萬人，朝野震駭，頗有民不聊生之戚」。官制改革涉及每個官員的切身利益，牽一髮而動全身，而維新派沒有妥當處理這一問題，使得原有的官僚系統都以新法為敵，維新派陷入孤軍狀態。2.改革進程急於求成，全面出擊抓不住重點。鑒於甲午戰爭中國慘敗的教訓，維新派認為只有迅速的大變革才能救國。康有為在上書中明確提出：「守舊不可，必當變法；緩變不可，必當速變；小變不可，必當全變」。在這一綱領指導下，百日維新期間光緒帝發布了超過180條的改革詔令，「按103天計算，平均每天頒發1.7條，而僅僅在9月12日的一天，就頒發了11條維新諭旨」。這種「閃電戰」式的改革，固然可以展示改革者的決心，但急於求成的行政風格毫無章法，不分輕重緩急，完全未曾考慮具體的可操作性，使改革方案只能停留於紙面。清末新政：進退兩難的失控改革清末新政，是指在八國聯軍侵華戰爭之後，清政府迫於中外形勢，從1901年開始進行的改革，然而新政不但未能挽住清朝日益沒落的頹勢，反而加速其滅亡的進程。從改革方法論視角看，這場改革中存在以下問題。（一）改革嚴重滯後，錯失最佳時機學術界常用「衝擊-反應」模式解釋近代中國史，但僵化的清政府雖屢受衝擊，卻始終不肯進行大幅度的改革。晚清時期先後出現過「洋務運動」和戊戌變法運動，但前者只是少部分官員的行為，且只涉及經濟和軍事領域；而後者很快被扼殺。在經歷八國聯軍打擊後，清廷才有了改革的覺悟，但為時已晚。慈禧推行的新政，無論深度還是廣度，大大超過被她一手扼殺的戊戌變法，清末新政「在中國歷史上是空前的」，但 「正是她的頑固保守，喪失了改革政治體制的大好時機。當她實行新政、承諾預備立憲時，一個新的政治氣候已形成。越來越多的人認識到，不推翻清政府不足以刷新政治，不足以使中國走向富強。這個新的政治觀念，代替過去那個在君主專制體制內進行政治改革以使中國走向富強的政治觀念。民主共和與君主專制的較量，取代了君主立憲和君主專制的較量」。這場已錯失最佳時機的改革，無助於挽救清廷的命運。（二）改革方案倉促出台，缺乏科學設計在經歷了逾半個世紀持續的內憂外患，中國社會陷入了焦慮之中。求富強之策，思改革良方，朝野上下瀰漫著對改革的期待。1901年開始的新政，在這種急於求變的氛圍中，不斷趨於激進。改革決策也層層加碼，最終導致一系列未曾經過深思熟慮的政策出台，此處以廢停科舉為例。清末的科舉廢停有著極大的偶然性和戲劇性。從鴉片戰爭到1904年的60多年中，雖然朝野上下都提出了各種改革科舉的措施，但決策層始終未予採納；在新政開始的前幾年，張之洞等人一再提出改革科舉的建議，也始終被擱置。但當1905年日俄戰爭結束後，清廷突然宣布廢停科舉。從廢八股、興學堂，到分十年內停止科舉，再到一舉廢停科舉，改革層層加碼，最終採用最激進的改革方案。清政府未制定有效的過渡措施而突然廢停科舉，產生了極大的負面影響。科舉廢除，使傳統的知識分子與國家政權間的互動聯繫被切斷，造成了精英缺乏出路。「迫使那些原來效忠朝廷的士紳階層轉變為不安現狀的遊離分子，不但使國家喪失了支撐傳統制度的人力資源，而且製造出大批的反對派」 ，而對大批新式學堂的畢業生，國家卻無法提供工作機會，使大批青年知識分子站在了政府對立面。（三）改革動機過於狹隘清廷統治者寄希望於新政來實現「保滿制漢」，皇族內閣更是暴露出其真實動機，這激起漢族重臣與民眾的不滿，加劇「驅除韃虜、恢復中華」社會共識的達成，客觀上加速了革命的到來。1.以排斥漢人為策略的中央集權。長達14年的太平天國戰爭，使一批漢人軍功階層上位成為地方的實力派督撫，清廷小心維護的所謂「滿漢平衡」局面被打破，因而希望借力新政再次實現「保滿制漢」。任何改革意圖，首先可從人事布局看出。1901年4月，清廷成立督辦政務處作為中央政府推動「新政」的專門機構。負責的六名大臣中，表面上沿襲滿漢平衡的布局，即滿人三名（奕劻、榮祿、昆岡），漢人三名（李鴻章、王文韶、鹿傳霖）。但當年底，李鴻章去世，督辦政務處實際變成滿三漢二的格局，而「實權操於榮祿」。此外，「新改的外務部，奕劻做總理，新設的練兵處，也由奕劻管理；京旗練兵事宜用鐵良（滿人）會同袁世凱辦理，閱兵也用袁、鐵會辦；就是一個京師大學堂，都要用榮慶（滿人）會同張百熙管理。」可見清廷「防制漢人如此嚴密」。清政府還通過一系列的制度安排來攘奪地方權力加強中央集權。其一，軍權。1903 年，清政府在北京設立練兵處；1904 年，清廷將各省新軍建成三十六鎮，歸練兵處控制；1906年，兵部與練兵處合併成為陸軍部，總理全國陸軍事務，陸軍部尚書和侍郎均為滿人。其二，財權。1906年，清廷諭令各省需將動撥款項交戶部（後改為度支部）核定；1909年，度支部出台清理財政辦法，將地方借債權、銀號管理權、經費使用權、財政審核權及主要稅項的徵收等全部劃歸中央度支部。地方開礦、築路權也收歸中央統一管理。清廷通過一系列的人事調整和制度更改，希圖改變太平天國後「外重內輕」的格局。但「清廷在時機並不成熟的情況下，急於借改革削減地方權力，集權中央, 結果適得其反，加劇了地方勢力對清廷的離心傾向，使自己愈加孤立，對新政的推行也產生了嚴重影響」。由於清廷對漢人實力派督撫的排斥，還在加劇央地矛盾同時，導致滿漢矛盾的進一步激化。2.宣統朝皇族專權格局的形成。清末新政在宣統朝形成了皇族專權的格局，進一步導致人心離散。1908年11月，慈禧、光緒同日去世，溥儀即位，其父載灃為攝政王，代理朝政。載灃力推「皇族專兵」，他首先將袁世凱解職，先後建立禁衛軍、海軍部和軍諮府，由其本人擔任大元帥，兩個弟弟載濤、載洵任軍咨大臣和海軍大臣。1911年5月，清政府成立第一屆責任內閣，13人中滿人佔8員（其中皇族6員），形成「皇族內閣」，並將度支、陸軍、海軍和民政等軍政實權部門全部集中到滿人親貴之手。載灃妄圖通過行政改革將軍權和國家行政大權完全集中於皇族之手，這種逆歷史潮流的行徑，進一步導致朝野的離心傾向，再次削弱清政權的合法性。武昌首義，地方各省的督撫重臣、立憲派與新軍大多倒戈，這便是載灃皇族專權的後果。晚清改良的方法論啟示1911年10月10日，武昌起義爆發，兩個月內即有鄂、湘、陝等省先後宣布獨立,清朝統治迅速土崩瓦解；1912年元旦，中華民國臨時政府成立，2月12日清帝宣布退位。清朝亡國之快，前所未有。學術界普遍認為，清朝之速亡原因雖多，「但慈禧太后所推動的清末新政改革，其本身也是造成辛亥革命快速成功的重要條件」。換言之，以救亡為目的的新政不僅無助於圖存，反而加速了政權的顛覆。（一）改革與危機賽跑，時機稍縱即逝鴉片戰爭以來，中國傳統的體制已不能適應近代世界政治、經濟、軍事、文化的發展，歷次戰敗已充分暴露出這一問題，但清政府對改革並不熱心。中國的落後挨打，激起了民眾對政府的不滿，從洪秀全到孫中山，先後發動了志在推翻清政府的起義運動。如果在早期革命者尚為少數派，但隨著政府的不作為和亂作為，越來越多的精英人士、普通民眾加入到反清行列，革命者的勢力逐漸壯大。以孫中山為例，在革命早期，國內民眾多視其為「亂臣賊子」，因為民眾尚認同政府的合法性；但在戊戌變法被慈禧太后以政變終結後，新政盡罷，舊政盡復，政府的倒行逆施澆滅了改革者的熱情，也使越來越多的民眾認識到清廷的不可救藥，「革命」一躍由極其次要的備選方案變為必要且可能的首要方案。對政府「自改革」失去信心的人士多轉變為革命黨，支持孫中山的人越來越多。作為對自身統治危機的認識，清廷為迎合輿論，不得不將改革的進程加快，希望以改革挽回人心，改革舉措層層加碼。但這種被逼無奈的改革，雖然展示了一定程度的誠意，但已無法再次贏得民眾特別是精英階層的認可。（二）改革應兼顧各方利益，凝聚共識當社會處於大轉型階段，既有的政治、經濟制度無法適應社會發展要求，「窮則變，變則通，通則久」，是社會發展的必然規律。但變革有兩種方式，一為改革，一為革命。執政者既欲避免流血衝突的暴力革命，那麼對改革就必須盡心策劃。改革作為權益的再分配，最重要的就是要兼顧各方利益，努力凝聚改革共識。戊戌變法失敗的主要原因，在於維新派在改革支持之初，不僅因「帝後之爭」觸怒最高掌權者慈禧，同時激進的行政制度改革又得罪了大批當權的舊官僚，又因「托古改制」在意識形態領域上與文人精英形成了重大衝突，種種錯誤的決策最終使改革者陷入了孤軍奮戰的狀態。在清末新政中，清廷妄圖回到清初高度中央集權的格局，並先後通過外省官制改革、清理財政、核定外省經費等舉措集權，導致地方各省督撫的聯合對抗，央地關係惡化。更為嚴重的是，政府不僅要集權中央，而且還形成了狹隘的滿族專政、皇族專權的格局，這更激發了地方的普遍義憤。武昌首義後，很快其他各省就宣布獨立。（三）改革決策者應有必要的妥協精神，順應時代潮流晚清由於處於中國從傳統向現代變遷的重要節點，所以這一時期的改革直接面對政治體制的根本轉變。一般來說，中國古代的改革並不涉及執政者的根本利益，改革不過是統治階級內部的利益協調。皇帝擁有最高權力，任何改革都不會撼動君權至上的基本原則。但近代以來民權勃興，傳統的帝制國家無不先後轉為民主國家。在君主制轉為民主制之時，涉及最高權力歸屬問題。近代以來，西方民主思想在中國得到廣泛傳播，帝制也越來越受到質疑。戊戌變法時，康有為的立憲主張並未得到認同，絕大多數人仍以開明君主專製為最優方案；到庚子事變後，清廷受到廣泛指責，君主立憲思潮得到越來越多的認同；1905年，日本在日俄戰爭中的勝利，在中國人看來是立憲國（日本）對專制國（沙俄）的勝利，立憲運動風起雲湧；1906年，清廷迫於內外壓力宣布預備立憲；1908年8月，清廷頒布《欽定憲法大綱》，以日本為範本，皇帝仍有很大的權力，形成二元君主立憲的格局；1911年武昌起義之後，清廷頒布《重大信條十九條》，宣布採用英國的議會君主立憲模式，皇帝只保持禮儀上的權力。但是，至此清政府的改革無論如何也不能讓人滿意，革命取代了改革，清廷只有滅亡一途，共和製成為新國家的政治制度。從清朝統治者角度看，其改革目的不外乎救亡圖存。但由於執政者缺乏對世界形勢的認識，缺乏分享權力的決斷與勇氣，遲遲不肯向民眾讓渡權力，導致最終的革命。從開明專制到二元君主制，從二元君主制到議會君主制，清廷只是在被動地步步退讓，不到萬不得已，堅決不肯放棄一絲權力，這種行為讓民眾無法相信執政者的政治改革誠意，也給革命帶來契機。（課題負責人：魏加寧，課題協調人：王瑩瑩，課題組成員：陳愛茹、匡賢明、李文釗、梁琦、朱太輝、江曉成、劉祥東、甘順利、彭旋、趙偉欣、姜啟舟，報告執筆：魏加寧、江曉成、梁琦。專題編輯田春玲，工作郵箱：tiancl@thepaper.cn）請您留言:
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