國有經濟改革仍然任重道遠

在上世紀80年代改革開放的初期，中國經濟改革採取了國有經濟基本不動，在「體制外」尋求發展的戰略，即「增量改革戰略」。

1976年10月，以江青為首的「四人幫」被逮捕和「文化大革命」宣告結束，使中國的發展出現了轉機。隨後，中國效法蘇聯和東歐社會主義國家的榜樣，以「擴大國有企業自主權」為突破口，開始了經濟體制的改革。1980年，「擴大企業自主權試點」擴大到6600個，它們的產值佔全國預算內工業企業產值的60％、利潤佔全國工業企業利潤的70％。

在開始「擴大企業自主權試點」的最初幾個月，「擴權」顯著提高了試點企業職工增產增收的積極性。但是，這種不改變企業制度而是簡單地「放權讓利」的做法的局限性很快就表現出來。擁有某些自主權的企業並未受市場公平競爭的約束，也不處在價格信息的引導之下，因此，企業「積極性」的發揮往往不一定有利於社會資源的有效配置和利用，加之當時對發展工業要求過高過急，很快就造成了總需求失控，財政赤字劇增，經濟秩序也陷於混亂。

在擴大企業自主權試驗不成功、國有企業改革找不到方向的情況下，中國領導把取得進展的希望放到了非國有經濟方面，力圖通過一些變通性的制度安排使民營經濟得以破土而出並逐漸發展壯大。其中最重大的政策舉措，是對農村包產到戶由禁止到允許的轉變。

1980年9月，中共中央決定允許農民根據自願實行家庭承包制度。此後僅僅兩年時間，家庭承包制，即農民在「包」（即租）來的土地上建立家庭農場的制度就在全國絕大多數地區取代了人民公社「三級所有、隊為基礎」的制度。農村經濟從此氣象一新。在此基礎上，以集體所有製為主的鄉鎮企業也蓬勃發展起來。從這時起，中國開始採取了一種有別於蘇東國家以改革國有企業為主的新戰略，或稱「增量改革戰略」。這種改革戰略的特點是：不在國有經濟中採取重大的改革步驟，而是在保持國有經濟主體地位的條件下，把改革重點放到非國有部門的發展方向去。

實施增量改革戰略取得了極大的成功。其中最重要的成果，是使民營經濟（非國有經濟）得以從下而上地成長起來，並且日益發展壯大。上世紀80年代，中國非國有工業（民營工業）的增長率約為國有工業的2倍。到80年代中期，民營經濟無論在工業生產中還是在整個國民經濟中，都佔據了舉足輕重的地位。在工業中，民營經濟的產出份額已經達到三分之一以上；在零售商業中，民營成分的份額增長得更快。十餘年的增量改革，給中國經濟帶來了高速增長。在1978年至1990年的12年中，國內生產總值年均增長14.6％，城鎮居民家庭人均可支配收入年均增長13.1％。

不過，採取增量改革戰略使民營經濟得以成長，只是中國改革和發展這出「大戲」的「序幕」。不對國有經濟進行徹底的改革，就不可能建立市場機制在資源配置中起基礎性作用的市場經濟體系。

對國有經濟進行徹底改革的必要性主要緣於以下兩方面：

第一，不改革國有經濟，中國經濟的整體效率難以得到提升。改革開放的最初十幾年來，中國的經濟增長和效率提高基本來源於非國有部門（「民營部門」），而佔有經濟資源主要部分的國有部門不但增長緩慢，而且效率有下降的趨勢。虧損企業的數量逐年增加。以致到1990年代中期整個國有企業部門陷入了盈不抵虧的困境。這種情況必然要拖累整個國家的財政金融體系。其中，銀行系統的呆壞賬大量積累，面臨極大的系統性風險。

第二，雙重體制並存造成了很大的尋租空間，使腐敗蔓延的趨勢難於扼制。實行增量改革戰略，在大體維持國有經濟現有體制的條件下，容許私有經濟發展和引入部分市場機制，使中國經濟出現了命令經濟和市場經濟雙軌並存的狀態。由於命令經濟是一種由行政命令支配的經濟，而市場經濟則是由各市場利益主體利益支配的經濟，雙重體制和雙重運行規則並存就必然造成「權力攪買賣」的巨大尋租活動空間。例如，在改革開放之初，國有企業獲得了銷售產品的自主權。1979年國務院轉發的《關於擴大國營工業企業經營自主權的若干規定》允許企業自銷超計劃產品，與此同時，正在成長起來的民營企業也需要從市場軌取得它們所需要的物資。於是就在計劃軌之外開闢了物資流通的「第二軌道」——市場軌，形成了生產資料流通和價格的「雙軌制」。「雙軌制」在促進國有企業作出帕累托改進和為民營企業提供經營條件等方面起了重要的作用。但是在另一個方面，雙重體制和雙重規則的交織，又使某些有權力背景的人獲得巨大的「尋租」機會。這些被稱為「官倒」的人們靠倒賣調撥指標在短時間內成為巨富。一時間，「官倒」成為腐敗的代稱和全民議論的焦點。

正是針對上述兩方面的情況，中共中央在1984年的十二屆三中全會作出決定，要從以農村承包製為主的改革轉向以城市為重點的「整個經濟體制的改革」。鄧小平說，「城市改革不僅包括工業、商業，還有科技、教育等各行各業都在內」。這一改革有兩個重點，一個是價格體系，另一個是「全民所有制企業」。用鄧小平的話說，就是要摸國有經濟的「老虎屁股」。

從「國有企業改革」到「國有經濟的布局調整」

十二屆三中全會以後，雖然對國有企業改革作過一些探索，但是在1992年的中共十四大以前一直沒有能突破「放權讓利、調動積極性」的老框子。直到1993年的中共十四屆三中全會，才把問題提到改革國有企業的企業制度的層面上來，樹立了制度創新是國有企業改革的主要途徑的思想，要求按照1993年頒布的《中華人民共和國公司法》，把國營的國有企業改造成為股權多元化的公司制企業。

在中共十四屆三中全會方針的指導下，中國用了將近10年的時間將一大批國有企業（主要是集團公司下屬的二級企業）改組為多元持股的公司制企業。這些企業的效益有了提高，也扭轉了國有經濟全部門虧損的狀況。

但是人們也很快發現，要把覆蓋整個國民經濟的幾十萬個國有企業全都改好是不可能的。而且即使它們通通改造好了，也無法在此基礎上建立市場經濟制度，使市場在資源配置中起基礎性作用。正是在這種認知的基礎上，1998年的中共十五大提出了國有經濟改革的另一項重要內容，即有進有退地實現國有經濟布局的戰略性調整。這就是說，要根據「三個有利於」的判斷標準調整和完善所有制結構。國有經濟要縮小範圍，從一般競爭性領域退出。十五大否定了把國有經濟比重大小同國家社會主義性質直接聯繫起來的傳統觀念，明確肯定多種所有制共同發展是至少一百年的社會主義初級階段的「基本經濟制度」。

在中共十五大後的幾年中，中國成功地實現了數百萬個國有小企業和基層政府所屬的鄉鎮企業改制以及上萬個大中型國有企業的「股份化」。

這樣一來，中國經濟的所有制結構明顯優化，從國有經濟一家獨大的結構轉變為多種所有制企業共同發展。民營經濟的營業額居於各種經濟成份的首位。在就業方面，民營企業成為吸納就業的主體。2006年民營企業就業人數達到全國城鎮就業人數的72％。在世紀之交，一個以混合所有製為基礎的市場經濟的輪廓開始顯現在人們的面前。它為世人稱道的20－21世紀「中國故事」奠定了基礎。

國有經濟改革必須奮力過關

世紀之交，國有經濟上述兩方面的改革都取得了可喜的進展。但是，當這些改革推進到更深的層次，特別是涉及到國有大型壟斷企業集團時，改革的步伐就明顯地慢了下來。

國有經濟改革放慢的首要表現，是在「放小」已經基本實現的情況下，國有經濟的布局調整就幾乎停步不前了，後來還發生了一些領域「國進民退」的開倒車現象。例如，中共十五大明確指出，國有經濟需要控制的，只是「關係國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域」。十五屆四中全會更把這些「行業」和「領域」劃定在「涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨幹企業」的範圍內。可是，2006年國資委的一份「指導意見」卻提出，國有經濟應對軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業保持「絕對控制力」；對裝備製造、汽車、電子信息、建築、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技等九大行業的重要骨幹企業保持「較強控制力」。這樣，就使民營企業的發展空間大為收緊。在有些領域，甚至發生獲准進入的民營企業的許可被收回，不準繼續經營的情況。一些國有企業還對民營中小企業展開了收購兼并，使國有經濟在一些重要行業的壟斷地位進一步強化。

其次，一些國有企業不但繼續保持行政壟斷的地位，而且得到國有銀行的大量貸款支持，迅速擴張。2009年國有銀行提供的10萬億元以上的海量貸款，絕大部分貸給了國有大企業和「地方政府融資平台」。這使國有企業大大提高了擴張速度，甚至大舉進入房地產業這一公認的競爭性行業。它們挾巨資搶購土地，使「地王」頻現，紀錄不斷刷新。憑藉在流動性短缺和「現金為王」的年代擁有巨額流動性以及繼續保持壟斷權力的「優勢」，國有和國有控股企業的固定資產總額在2001到2009年的8年間增加了1.2倍（其中，央企資產總額增加了2倍）。國有企業的盈利更達到了天文數字。僅兩家最大的中央國企——中移動和中石油的凈利潤就超過了中國民營企業500強的利潤總和。

但是，國有企業的逆勢擴張和地位加強，對於中國經濟的長期發展究竟是禍還是福，並不能由它們獲得的短期盈利多少來評判，而要從這對於市場制度完善和經濟長遠發展的影響來判斷。至於國有企業的效率是否高於民營企業，則已經有中外研究機構所作的實證分析，對它作出了有翔實數據支持的否定性結論。

面對著這種形勢，出路只有下定決心，循著中共十一屆三中全會以來的改革開放路線，推進國有經濟的市場化改革，包括：

按照1997年中共十五大對國有經濟布局進行戰略性調整的決定，實現國有企業從競爭性行業退出。退出的方式可以多種多樣，但都要注意遵守公平的原則，防止少數人在退出過程中利用權力侵佔公共財產。從這個角度看，擬議多年的劃撥國有資產充實社會保障基金，是一種有利多方的退出方式。

執行1999年中共中央十五屆四中全會除少數需要國家壟斷經營的企業外，都要實現股權多元化，並在此基礎上建立有效的公司治理機構的決定，對絕大部分國有獨資或國有控股的大企業集團實行「股份制改造」，使它們成為自主經營、自負盈虧、有效治理的現代公司。

根據2007年中共十七大「堅持平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進的新格局」的要求，打破行政壟斷，維護競爭秩序，完善市場法治和實現公正執法，建設現代市場體系。

切實推進國有經濟改革是一項十分艱巨的任務，它必然會遇到來自陳舊意識形態和「特殊既得利益」的阻力和障礙。然而不這樣完成這一任務就無法在中國建立起有利於實現共同富裕的法治市場經濟制度和實現中國的持續穩定發展。因此，一切關心中國經濟繁榮和社會進步的人士都應當為實現這一任務而竭盡全力。