打造衛片執法監督檢查「升級版」

2015年11月27日，國土資源部印發了《關於開展2015年度土地礦產衛片執法監督檢查工作的通知》（國土資〔2015〕158號，以下簡稱《通知》）。為了讓大家更好地理解部打造衛片執法升級版、提升執法效能的基本思路，把握2015年度衛片執法的新變化、新要求、新措施，做好工作，國土資源部執法監察局就開展2015年度衛片檢查工作進行了深入解析。

打造衛片執法升級版的基本思路

問：國土資源部打造衛片執法升級版是基於哪些考慮？

答：近年來，衛片執法監督檢查工作（以下簡稱衛片執法）逐步形成了全覆蓋遙感監測、逐圖斑核查判定、多部門聯合查處整改、年度管理秩序評估、逐級約談問責的工作體系，成為落實執法監管共同責任機制的重要平台和維護國土資源管理秩序的有力抓手。但是衛片執法也面臨著周期長、查處整改不夠到位和執法邊際效應遞減等問題。國土資源部領導要求執法監察局「進一步研究改進工作，打造衛片執法升級版，提升執法效能。」自2015年9月以來，執法監察局先後採取召開座談會、書面徵求地方國土資源主管部門意見、到最高人民法院等單位登門走訪的方式，多方面聽取意見建議，形成了打造衛片執法升級版的基本思路。

問：請問打造衛片執法升級版的基本思路具體是什麼？

答：打造衛片執法升級版的基本思路，體現在2015年度衛片執法中，主要有六個方面：一是加強與土地變更調查、土地督察等業務聯動，打造協同監管新模式；二是以查處整改為工作重心，提升執法效能；三是改進礦產衛片執法，縮短監測周期，提高監測頻度；四是探索建立衛片執法公示制度，促進嚴格規範公正執法；五是促進日常監管抓早抓小，推動執法方式轉變；六是發揮執法反饋功能，推動制度完善。

問：近年來，土地衛片執法和土地變更調查兩項工作銜接一直較為緊密，2015年度有哪些新特點？

答：2015年度土地衛片執法和土地變更調查兩項工作無論是在宏觀層面，還是在微觀層面，在具體銜接上都有進一步加強。

宏觀層面上，在土地變更調查階段，由地籍部門牽頭核實一個地區的新增建設用地總量；土地變更調查確認的年度實際建設佔用的新增建設用地面積，是核算一個地區違法用地比例時的主要依據之一。執法監察部門根據日常執法情況，和規劃、耕保、利用、地籍等業務部門共同完成對遙感監測圖斑的合法性判定。對其中涉及違法用地的圖斑，由執法部門依法進行查處，並填報相應查處結果。部、省、市三級國土資源執法監察部門結合土地變更調查外業抽查、評價工作，同步完成對土地衛片遙感監測圖斑合法性判定真實性、準確性評估。這樣一來，就結合土地變更調查完成了合法性判定和真實性、準確性抽查評估兩項工作，從而使土地衛片執法的工作重心更聚焦於查處整改。

微觀層面上，對遙感監測圖斑中2015年12月31日後，仍未消除違法狀態的違法用地圖斑，要提交給地籍部門，按要求變更；未能及時變更的，在衛片執法信息系統「是否在2015年度中變更為新增建設用地」欄目下選擇「否」，並填寫未變更的面積和耕地面積，並計入2015年度實際建設佔用的新增建設用地總面積和佔用耕地總面積；在衛片執法中已經整改恢復土地原貌的圖斑，將納入下一年度遙感監測範圍持續監管，其中已經變更為新增建設用地的，在下一年度變更調查時退回原地類。另外，對2015年度土地變更調查中的「往年批准本年建設」（「PJ」）圖斑，填報其實際佔用的耕地面積，並計入2015年度實際建設佔用的新增建設用地佔用耕地總面積。土地衛片執法和土地變更調查兩項成果保持銜接，形成協同監管的新模式。

問：這種協同監管的新模式，有哪些好處？

答：一是最大限度減少重複勞動，縮短工作周期，提升時效性。國土資源部在11月下發《通知》，召開部署暨培訓視頻會，基本上做到與2015年度土地變更調查同步部署、協同開展，從縣級核查工作開始即緊密銜接，以減少重複勞動，縮短工作周期，進一步提升時效性。二是明確各類圖斑的具體銜接方式，構建了協同監管的技術支撐機制。既有利於各自工作職責的有效履行，又形成了監管合力。

聚焦違法行為查處整改，提升執法效能

問：《通知》提出「地方各級國土資源主管部門要把國土資源違法行為查處整改結果作為衡量衛片執法工作成效的第一標準。」如此高度重視查處整改工作的原因是什麼？

答：執法工作的根本目的在於通過查處違法行為，消除違法狀態，維護社會公平正義，維護群眾合法權益，維護國土資源管理秩序。衛片執法是國土資源執法工作的一種具體組織形式。多年的實踐證明，衛片執法有四大功能：一是發現違法行為，督促查處整改；二是評估一個地區國土資源管理秩序；三是監督檢驗日常執法監管；四是反饋國土資源管理制度中的問題。其中，最為重要的就是要督促地方查處整改違法行為，消除違法狀態。約談、問責本身不是目的，而是要通過約談、問責，促使地方政府領導更加重視依法依規管地用地、管礦用礦；監督檢驗日常執法監管，是為了促使執法方式向「發現在初始、制止在萌芽」轉變，抓早抓小，更好地消除違法狀態；反饋國土資源管理制度中的問題，也是為了通過改革和完善制度設計，從源頭上解決合情合理不合法的違法行為，提升管理水平和效果。因而，要把違法行為的查處整改結果作為衡量衛片執法工作成效的第一標準，把各項工作做細、做實，而不是「玩數字遊戲」，圍著15%的比例轉。

問：推動地方對違法行為查處整改落實，有哪些措施和要求？

答：具體有7個方面的措施和要求。

一是工作內容聚焦國土資源違法行為。《通知》指出，2015年度衛片執法工作的主要任務是查處整改國土資源部下發圖斑中涉及的違法用地、違法勘查、違法開採礦產資源行為。除違法用地圖斑和「PJ」圖斑外，對合法用地圖斑、實地偽變化等其他遙感監測圖斑，不再在衛片執法信息系統中填報，也不再單獨歸檔。這將大大減輕了執法監察部門信息填報的工作量，集中力量進行案件查處。

二是國土資源部加強對查處整改情況的抽查。《通知》明確，在省級衛片執法工作完成後，部將組織對省級衛片執法工作進行抽查。重點抽查國土資源違法案件查處及整改落實情況，推動各地依法依規履職盡責，督促查處整改。

三是對查處整改情況進行考核。《通知》要求上一級國土資源主管部門要對下一級衛片執法中發現的國土資源違法違規行為查處整改情況進行考核。對查處整改均已落實到位的地區，予以表揚；對查處整改不主動、不積極的，予以通報批評。查處整改落實不到位情況突出的，不得通過驗收。

四是加強對縣級拆除復耕情況的監督檢查。《通知》要求，市級國土資源主管部門要對縣級填報為實地已經拆除、恢復土地原貌的地塊，逐宗進行實地核實，出具驗收意見。驗收負責人要簽字確認，加強監督。

五是通過社會監督促進查處整改落實。《通知》明確，國土資源部將以適當形式在部門戶網站上公示各地查處整改統計結果，接受社會監督，以形成一定的輿論氛圍，促進地方推進查處整改工作。

六是明確約談問責政策，鼓勵主動查處整改。《通知》明確，對違法比例雖然不高或違法數量不大，但不認真組織查處整改、得過且過的，也要納入約談範圍。對違法比例沒有達到15%，但造成惡劣影響或者其他嚴重後果的，要納入問責範圍。對違法數量較大、違法佔用耕地面積比例達到15%以上的地區，但地方政府通過主動採取有效措施，查處整改落實到位，已經消除違法狀態，沒有造成惡劣影響或者其他嚴重後果的，可不納入約談、問責範圍。

七是加強對被約談、問責地區的持續監管。《通知》要求，省級國土資源主管部門要加強對被約談、問責地區的後續監管，督促其將國土資源違法行為查處整改落實到位。各地可積極探索利用全天候遙感監測成果，加強對被約談、問責地區的監測監管。

嚴格規範執法，探索建立新機制

問：查處整改作為衛片執法重中之重，在查處整改過程中，應該注意哪些問題？

答：關鍵是要嚴格執法，履職盡責。今年，國土資源部黨組出台了《關於全面推進法治國土建設的意見》。執法監察部門最重要的就是要嚴格執法，履職盡責。要堅持法「無授權不可為，法定職責必須為，法有禁止不得為」。對國土資源部下發的遙感監測圖斑合法性的判定，要嚴格依據土地管理、礦產資源相關的法律、法規進行判定；作出行政處罰，必須要有法律、法規的明確依據；具有自由裁量權的，要慎重研究確定。總之，就是要依據國家法律法規，按照《國土資源行政處罰辦法》、《國土資源違法行為查處工作規程》的要求，依法依規依程序進行查處。

日常執法工作中已經查處但尚未結案的，要依法依規繼續推進；由地方政府組織或政府其他部門依據相關法律法規查處整改的違法行為，要在職責範圍內予以配合。如鄉（鎮）政府、城鄉規劃部門依據《城鄉規劃法》，組織對違章建築進行拆除的，國土資源執法部門要依據法律法規的授權，在職責範圍內予以配合。有的違章建築不違反國土資源管理法律法規；有的即便是違反有關法律法規，但土地管理法律法規未規定應予以拆除；有的依據土地管理法律法規判定應該予以拆除的，地方政府或其他部門依據其他法律法規直接進行拆除。這些情況國土資源主管部門不是執法主體，要把握好職責邊界，不能牽頭進行處理。如由國土資源主管部門立案查處的，要按法定程序進行，對違法主體不自覺履行行政處罰決定的，不得超出法律法規的授權組織強制拆除，而應向法院提出申請。

對於制止無效、查處無法實施的違法行為和案件，要按《國土資源違法行為查處工作規程》、《進一步加強和規範對違反國土資源管理法律法規行為報告工作的意見》的要求，進行專項報告；可以根據情況將涉嫌違法的事實及制止違法行為的情況抄告發展改革、規劃、建設等相關部門，提請相關部門按照共同責任機制的要求履行部門職責，採取措施共同制止違法行為；必要時，可以將有關情況向社會通報。

問：《通知》首次提出推動建立衛片執法公示制度，應該如何建立執法公示制度？

答：建立執法公示制度，是全面推進依法治國和全面推進法治國土建設的要求。通過建立公示制度，通過以公示促公開，以公開促公正，讓行政執法活動接受人民群眾的監督。但由於執法公示制度還是新事物，面臨著一些不確定性，特別是現在違法情況複雜，一些重點工程、民生工程、農民宅基地等比較突出，征地拆遷過程中也存在一些矛盾糾紛，制度推行不能激化矛盾，故需要在有條件的地區先開展試點，待條件成熟後，再全面推廣。因而，《通知》要求，地方各級國土資源主管部門要積極推行衛片執法信息公示制度。要在風險評估的基礎上，從衛片執法結果公示入手，逐步擴大衛片執法信息公開的內容。有條件的地區，可以探索將遙感監測圖斑信息、衛片執法發現的違法案件線索、查處整改進展情況等執法內容向社會公開，接受社會監督。國土資源部將積極探索，以適當形式公示各地查處整改統計結果。

問：2015年度衛片執法與往年相比，還有哪些新要求？

答：在總結往年工作經驗的基礎上，2015年度衛片執法還有三個方面的新要求：

一是時間安排更明確、更緊湊。除部署工作時間比往年進一步提前了之外，給地方政府查處整改違法行為，留出了足夠的時間，也便於執法部門對新發現的違法行為，依法依規依程序進行查處。同時，明確了6月30日為市、縣上報數據給省一級的時間點。省級可根據此時的查處整改結果，報請省級人民政府同意後組織開展約談工作，進一步督促整改；7月30日，省級應完成驗收，確認市、縣查處整改結果，啟動問責工作，並向部報送工作報告和檢查結果。除國土資源部抽查發現的個別突出地區外，部不再提出違法事實與情節複核地區名單。

二是組織形式更加突出面向市縣政府。衛片執法作為保護耕地和基本農田的重要手段，是落實國土資源屬地監管責任的重要抓手。省級國土資源主管部門要主動向省級人民政府彙報，以省級人民政府辦公廳或經省級人民政府同意後發文部署，組織開展工作。

三是對判定為違法用地的圖斑，面積、耕地面積以實地勘測的面積為準，並詳細記錄違法用地的四至。有條件的地區，可以利用土地變更調查矢量坐標、GPS測量、遙感正射影像圖件量算等方式，取得地塊的拐點坐標，形成坐標文件並通過衛片執法信息系統上傳。

另外，除約談、問責情況外，掛牌督辦、公開通報案件的情況，也要及時報部。

問：2015年度礦產衛片執法有什麼新特點？

答：在礦產衛片執法方面，一是進一步突出重點。將重點礦區、重要礦種分布地區、近年來礦產衛片執法發現的礦產資源違法嚴重地區作為重點區域。二是進一步縮短監測周期。在充分利用年度土地變更調查衛星遙感監測成果繼續堅持全覆蓋的基礎上，對重點區域，每半年監測一次，下半年再下發一次礦產衛片，待下一年度衛片執法時一併上報核查結果。