如何確定行政監察對象的範圍

案情簡介

　　吳某，某行政執法機關工人，沒有參加參照公務員管理人員登記。該行政執法機關屬於參照公務員法管理的事業單位，依法具有公共事務管理職能。

　　2003年，吳某通過本省行政執法資格考試並取得行政執法證件，從事漁業執法工作。2005年起吳某利用職務便利，夥同其他同事違規向漁民推銷海上救生用品。2010年4月案發，吳某本人推銷獲利共計6萬多元。

　　分歧意見

　　2010年7月，有關監察機關在研究吳某違紀問題處理中，對吳某是否屬於行政監察對象，存在兩種意見：

　　第一種意見認為，吳某不屬於行政監察對象。理由是，我國《行政監察法》第二條規定的監察對象範圍是「國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員」，同時根據《行政監察法實施條例》第二條的規定，「國家行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委託的組織及其工勤人員以外的工作人員，適用行政監察法和本條例」。雖吳某所在的單位是具有管理公共事務職能的組織，但吳某是工人，依據上述規定，其明顯不屬於行政監察對象。

　　第二種意見認為，吳某屬於行政監察對象。理由是吳某雖然是工人身份，但從事的是行政執法工作，把其作為行政監察對象，符合《行政監察法》的立法本意，有利於加強對行政權力行使的監督。

　　點評解析

　　我們同意第一種意見，即吳某不是行政監察對象。具體分析如下：

　　（一）吳某在身份上屬於工勤人員

　　《行政監察法實施條例》第二條明確規定：「國家行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織以及國家行政機關依法委託的組織及其工勤人員以外的工作人員，適用行政監察法和本條例。」按照該條規定，如果吳某是工勤人員，則不屬於監察對象；如果吳某不是工勤人員，則屬於監察對象。因此，本案的關鍵是如何正確界定工勤人員的範圍。

　　關於工勤人員的定義，《勞動部辦公廳〈關於臨時工問題的請示〉的復函》（勞辦發〔1996〕238號）文件規定，「工勤人員是指國家機關、事業組織、社會團體中，不實行或不能參照實行公務員制度的工作人員，這些人員應當按照《中華人民共和國勞動法》及其配套規章的有關規定實行勞動合同制度」。本案中，吳某雖從事行政執法工作，但沒有參加參照公務員管理人員登記，因此無疑屬於工勤人員。

　　（二）吳某行使行政執法權是行政執法資格審查不嚴的結果

　　根據吳某所在省有關行政執法資格認證的規定，行政執法機關不得僱傭合同工、臨時工從事行政執法工作。在勞動法施行後，所有用人單位與職工全面實行勞動合同制度，吳某也屬於合同工範疇，本不應獲得行政執法資格從事行政執法工作，其取得行政執法證件並行使行政執法權是當地行政執法資格審查不嚴的結果。

　　（三）行政監察對象範圍的調整——從身份論到從事公務論

　　2010年6月新修改的《行政監察法》第五十條規定，「監察機關對法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員和國家行政機關依法委託從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員實施監察，適用本法。」較之《行政監察法實施條例》，對法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織和國家行政機關依法委託從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員能否作為監察對象，不再以是否為工勤人員作為區別界限。有鑒於此，如按照修改後的《行政監察法》，吳某的身份雖為工勤人員，但事實上從事的是行政執法工作，即從事公務活動，因而是行政監察對象。

　　需要特別說明的是，修訂後的《行政監察法》生效時間是2010年10月1日。因本案發生及處理時間在《行政監察法》修訂案生效前，應適用吳某行為當時的法規，即修改前的《行政監察法》及《行政監察法實施條例》，確定吳某不屬於行政監察對象。如果吳某的行為發生在2010年10月1日之後，則對吳某應按照行政監察對象進行處理。

　　綜上所述，我們認為，吳某不屬於行政監察對象，監察機關在調查中發現其涉嫌違紀問題，應移交給其行政主管部門根據有關規定予以處理。