公章演變史

公章進化史：與國際接軌由方變圓

導讀：

9月11日，國務院總理李克強在天津見證109個章變一個章，這是政府加快轉變職能、簡政放權的一個積極信號。公章，也就是百姓俗稱的「官印」，它是權力和信譽的象徵。《說文解字》認為：「印，執政所持信也。」比較完備的官印製度，形成於秦代，自丞相太尉到郡守縣令，都由國君在任命時授予官印，同時配發穿在印鈕上的絲帶，叫作"綬"，以便須臾不離地佩帶在身上。這種觀念的沿襲，便是"掌大印"、"拿印把子"成為當官掌權的代名詞。如今，從出生到死亡，從入學到入伍……公章在公眾的生活中無處不在，公章已經成為公權力深入掌控社會、經濟領域的符號。然而卻有一些公章越來越成為效率低下的標記。由於審批事項過多，「辦一件事蓋幾十個公章跑斷腿」的體驗式新聞屢屢見諸報端。這影響了公眾正常的生產、生活，抑制了社會發展的活力。

　　秦漢「認印不認人」 南宋出現官印移交制度

　　公章，古稱官印，是行使權力的信物，故又有"印信"的別名。中國比較完備的官印製度，形成於秦代，自丞相太尉到郡守縣令，都由國君在任命時授予官印。秦末，天下大亂，會稽郡守殷通召項梁叔侄共商應變之策。項梁指揮項羽拔劍砍下殷通首級，"佩其印綬"，然後便自封為新的郡守。這個憑印綬當官、認印不認人的制度，又為漢朝所繼承。漢武帝時，窮得連老婆也養活不起的朱買臣忽然被任命為故鄉會稽郡守，當其回到下榻的會稽郡駐京辦事處時，吏員們仍把他當窮漢看待，及至發現他懷裡揣著印綬，"坐中驚駭"，馬上排好隊，一起跪拜。這種觀念的沿襲，便是"掌大印"、"拿印把子"成為當官掌權的代名詞。

　　當時人對官印的理解，是官員之印，而非官府之印。印綬由官員隨身佩帶，除非因犯法、罷官等緣故例應追繳外，陞官調職或告老病歿，都可帶走。中央因某個治事官職有缺而另授新官時，通常總是另鑄新印，這種一官一印的頒授辦法，一直到南朝宋時，才有人上書提出疑問。他說，既然皇帝公侯的玉璽都是歷代遞用，並不使人懷疑他們是否擁有行使權力的資格，地位卑下的臣僚又何必非要把印綬佩在身上呢？官印移交的制度，大抵就是從那個時候逐漸形成的。這種制度行之既久，給世人所帶來的觀念上的轉變，就是官印乃某個部門某級機關行使權力的信物，這就同現代的"公章"概念貫通了。官印脫離個人職級而完全成為施政機關的公章，經歷了漫長的時間過程，從此，政出多元、職司重迭的麻煩大為減少。

　　公章演變：圓形出現前方形曾為不二之選

　　官印設置從嚴控制的唐代起，印製規格也趨向周密。諸司之印一律用銅鑄，印體為正方形。宋承唐制，中書門下的 印為兩寸一分，樞密、宣徽、三司及尚書省各部的印為兩寸，節度使署的印為一寸九分，以下各級衙署的印為一寸八 分，呈依次遞減（《宋史﹒輿服志》）。《隋書﹒禮儀志》中又提到，北齊時由國家財政部門掌管的戶口冊，都有"印籍縫"，就是在兩紙連接的地方蓋印，以 防抽換和散落。這大概又是關於"騎縫章"的最早記載之一吧。

　　最早的圓形官印出現之前，方形印章曾是不二之選。從秦代到明清，皇帝、王侯、官署的正式印章都是方形的。「中華蘇維埃共和國中央執行委員會」印應當可以算作中國最早的圓形官印。這枚印章從1931年使用至1937年。實際上在50年代前半期，新政權各級機關和地方政府所使用的印章都是方印，但是到1955年之後統一改成了圓形公章。國務院頒發得《中華人民共和國國務院關於國家機關印章的規定》對其他各級政府和機關的印章樣式也做出了規定，全國的公章全都統一改為圓形。[詳細]

中國現存最早的西漢皇后之璽

　　公章引發血案 朱元璋怒殺官員

　　明朝「空印案」發生於洪武十五年即公元1382年（亦有1376年之說），所謂空印，就是在空白文書簿上加蓋官印，猶如現在的空白介紹信，到需要使用的時候再填寫內容，朱元璋認為官吏可以利用空白文書薄冊作弊，因此得知後下令將全國十三個省、一百四十一個府、一千多個縣的主印官（一把手）共一千三百多人（其中包括監督不力者），不論清貪良莠全部處死，副職以下官員打一百棍，充軍流放。

　　後世有學者認為，空報表加蓋公章造不了「有價證券」，不會帶來什麼危害，朱元璋聞過即改就是，他純粹是不懂財務知識、小題大做、別有用心， 製造了莫大的冤案。也有學者認為，「空印案」說冤也不冤。 戶部對地方政府報表的審核，是當時朝廷（朱皇帝）規定的制度。執行制度「沒有任何借口」，必須無條件執行。制度執行中有困難、有弊端，也必須經過嚴格的程序，審批認定後方可「變通」，決不能搞「上有政策、下有對策」，否則即是違規，違規則必受懲罰。朱皇帝大概從歷代興衰中，吸取了主弱臣強、皇帝當傀儡、朝綱紊亂等等亡國教訓，對於「空印案」中的官員，無視朝綱，不請示、不抵制，因而異常憤怒，處理起來自然不會手軟。 從財務管理學角度來看，這「空印」確不可小視。因為，戶部是中央政府的財政主管機關，地方政府每年必須向戶部繳納錢糧稅款，戶部再根據各地方政府的實際需要，下撥錢糧稅款，也就是現在所說的「收支兩條線」。這樣一來，戶部、各地方政府則分別充當了中央政府的會計（管賬）、出納（用錢）的角色。試想，如果戶部、地方政府的某些官員若相互勾結，亦即會計、出納相互勾結，行貪污冒領之事，則易如反掌，「空印」無疑給了他們一個可乘之機。

　　五瓣章合一塊 兩元的豆腐錢才能報

　　貴州省錦屏縣平秋鎮圭葉村為控制村官吃喝等非公務開支，將該村審核財務的公章分成五瓣，由五名村民代表各管一瓣，村官要報銷，經五名村民代表審核一致同意後，五瓣公章才能合攏到一起。

　　自從採用「五合章」後，村民們關於村委會的財務投訴沒有了。在譚洪源提供的賬本上記者看到，經審核報銷支出的費用項目五花八門，包括車費、辦公用品費、閉路電視費、招待費等。其中，最小的一筆賬目是花一元錢購買了一瓶張貼標語的膠水，最大的支出是定做生態環境警示牌，花費272元。在山區農村基層，招待費支出不可避免但也最容易招致群眾不滿。理財小組的賬目記錄得格外詳細，在譚洪源出示的賬本上，2007年4月17日的支出是這樣的：「米酒3斤×1.7元=5.1元，豆腐兩塊2元，豬腿3.8斤×7元=26.6元，漠沙煙1包12元，招待縣委陳書記到我村考察工作（支出金額）45.7元」。[詳細]

史上「最牛」五瓣公章

　　文革時外出須開證明 蓋上大紅公章

　　在現代，公章崇拜似乎依舊。當年下鄉插隊，外出時總要到生產大隊開證明。沒有那張蓋上大紅公章的小紙片，就住不上店，買不到車票，即使是回城住在自己家裡，也有人上門來趕你！80年代中期，有人給學術雜誌投稿，個人學術論文上加蓋了作者單位鮮紅的大印，也不知是證明該單位實有其人還是文章經過組織政審，總之，讓編輯一百個放心。就是如今，到哪個單位辦事，沒有介紹信多半還是不成。

　　80年代辦企業：蓋170個公章未了結

　　上世紀80年代上海寶山準備辦一個規模不大的中外合資企業，從立項到簽約，已經蓋了126個圖章，歷時一年零三個月，跑了市內14個委辦、19個局，但手續仍沒辦完，圖章還要蓋下去。貴州一家單位上馬一個工程，蓋了170多個公章還遠未了結，嚴重影響了開工時間。於是被逼出新招即把蓋公章的差事交給他人「承包」，居然收到奇蹟，40天蓋回了270枚。因為政府機構龐大，職能多方交叉，就連「組織滅鼠的事也有多個部門管著」。政府雖屢次精簡機構，但收效不盡如人意，有些部門甚至單位越簡越多、編製越來越大、人員越來越雜，職能越來越亂。個個都「挺著滾圓的肚皮」，雄踞一方，誰說了都算，而職權「打架」時，又誰說了都不算，但離開哪個「山頭」都辦不了事。

　　朱鎔基首創「一個圖章」 120個章變成一個章

　　20世紀80年代後期上海也明確要加快向外向型經濟轉變，重大建設項目和支柱產業發展所需資金主要依靠利用外資。但彼時，一方面是外商急於來滬投資，另一方面卻是審批手續繁瑣緩慢。一個外資項目的審批往往要經5個委辦、20個局，蓋40多個圖章，最多時則要蓋126個圖章。外商逐門奔走，不勝其煩，投訴無門，苦不堪言。

　　「我得把120個章變成一個章。」朱鎔基說。這句話，最終催生了通過「一個機構、一個窗口、一個圖章」審批項目的外國投資工作委員會。1987年朱鎔基受命到上海工作後不久，便對「一個圖章」機構進行了構思，這個機構就是外資委。正是朱鎔基首創、獨創的「一個圖章」機構，將上海推到了對外開放、利用外資的快速發展軌道上。值得一提的是，因為「一個圖章」機構能辦事、辦成事，它的實際職能還不僅僅局限於引進外資，朱鎔基當時把很多工作都放到了外資委，比如YKK拉鏈項目的引進、市長國際企業家諮詢會議的創設、對外土地批租的推進、南浦大橋建設資金的籌措、浦東開發開放的前期準備，以及提出重建上海金融中心、企業發行B股組建中外合資股份公司審批等等，這些都是在外資委的時候幹起來或醞釀起步的。[詳細]

文革時期的公章

　　「跑斷腿、磨破嘴、交了錢、受了罪。辦事跑十幾個部門，蓋幾十個公章……」這是不少普通人經歷過或正在經歷的事情。 「馬拉松式的蓋公章」成了政府部門在老百姓中的形象代表。許多地方部門和企業仍然要一趟一趟往北京跑，一些省級政府部門實際承擔的審批事項仍然多達2000多項。一個建設項目從立項到開工，要經過一、二十個部門審批，蓋上幾十個、上百個公章，一年半載辦不下來，成了花錢的「無底洞」。

　　百姓辦事難更根本的，還是在於一些部門不願放權，割捨不下那些因權力而生的既得利益。中央政府一直在推動、敦促行政審批制度的改革，要求簡政放權，取消不必要的審批項目，地方上也確實做了一些努力，常見媒體上某地取消行政審批多少項、簡化程序多少項之類的報道，但百姓辦事難的總體狀況似乎並未明顯改觀——今天宣布取消了、簡化了，明天想方設法、改頭換面地又回來了，取消了「饅頭辦」可以新設個「西瓜辦」……說到底，放權實是「割肉」，一個個實權部門怎會捨得？

　　李克強在考察天津濱海新區行政審批局時看到簡政放權後一枚公章取代過去109枚公章的許可權，他拿起一枚作廢公章說，這章做得多結實啊，不知曾經束縛了多少人！在他的見證下，109枚公章被永久封存。總理特別叮囑，這些公章一旦封存絕不能再打開，要讓它們徹底成為歷史。

　　綜合來看，封存多餘的公章至少有以下三重價值。一是，簡政放權，改變政府職能。建設服務型政府，就需要市場力量發揮決定性作用，政府權力要儘可能地讓位於社會與市場，這就需要做到簡政放權，取消不必要的審批權力。二是，促進反腐，保護官員。公章的濫用本身就容易成為尋租的砝碼，只有削減權力、封存公章才可能壓縮官員尋租的空間，並杜絕「挾章要價」。三是，釋放發展動能。在今年達沃斯論壇開幕式的致辭中，李克強總理強調，「要讓改革的紅利轉化為發展新動能、民生新福祉」，可以肯定的是，一個審批制度林立的社會，很難建立起真正的市場經濟秩序。

　　但更要看到，封存109枚公章並不是終點。一方面，存量需要改革，消除不必要的行政審批能有空間；另一方面，伴隨著新權力的產生、新部門的成立，政府簡政放權仍然任重道遠。[詳細]

　　出品：搜狐歷史 編輯：楊少傑 宋華成

李克強見證109枚公章被永久封存