一千萬套保障房能帶來什麼？

第1頁:第2頁:2011年01月06日14:12　 來源：中國新聞周刊 作者：周政華

　　內容提要：龐大的保障房計劃，正向外界傳遞著強烈的變革信號：由政府主導的保障房，將擠入被商品房所壟斷的住宅市場，「商品房+保障房」的雙軌制時代即將到來

通州區大方居項目是北京最低價格的限價房項目

　　一千萬套保障房能帶來什麼？

　　龐大的保障房計劃，正向外界傳遞著強烈的變革信號：由政府主導的保障房，將擠入被商品房所壟斷的住宅市場，「商品房+保障房」的雙軌制時代即將到來

　　本刊記者/周政華

　　在這個寒冷的冬天，中國政府的住房政策悄然轉舵。2010年11月23日，住房和城鄉建設部（以下簡稱：住建部）在向各地發出的《關於報送城鎮保障性安居工程任務的通知》（以下簡稱「通知」）中稱：「明年計劃安排建設保障性住房和各類棚戶區改造性住房1000萬套。」1000萬套保障性住房！相比2010年的580萬套，增長72.4%。這張驚人的任務單，幾乎相當於2010年全國商品住宅的銷售總套數。

　　這是自1998年中國政府停止福利分房、實施房改後，政府推出的最大規模的保障房計劃。這相當於在既有的商品房市場的基礎上，又新增了一個等量的保障房市場。

2010年12月16日，陝西省婦女兒童活動中心。來自紅廟坡街道辦的劉小雲在西安市廉租住房電腦搖號現場

　　高房價逼出1000萬套保障房

　　龐大的保障房計劃，正向外界傳遞著強烈的變革信號：由政府主導的保障房，將擠入被商品房所壟斷的住宅市場，「商品房+保障房」的雙軌制時代即將到來。

　　政策轉向並非空穴來風。「以前我們的住房以市場供應為主，現在要初步形成兩條腿走路，政府和市場兩重因素都要考慮進來。」住建部政策研究中心房地產處處長趙路興對《中國新聞周刊》說，兩條腿走路，就是商品房和保障房並重。

　　「市場歸市場，保障歸保障。」從2008年中央政府宣布建立住房保障體系開始，學習中國香港與新加坡的雙軌制已經成為中國樓市的目標。不管實現這個目標的結果是否圓滿，目前學習的步子正在加快。

　　加快背後的根本原因是，商品房價越來越難以控制。2010年11月14日，在澳門北區工聯會，當人群中有年輕人抱怨樓價太貴，呼籲政府介入時，國務院總理溫家寶如是回應，「這件事確實很難，你看內地，左一個(國)十條、右一個(國)五條，但房價就是壓不下來。」

　　溫家寶的這一表述，被認為是政府釋放的住房政策調整的信號之一。

　　統計局公布的最新數據，也表明了政府房地產調控的無可奈何：2010年11月，77個國內大中城市房價同比上漲7.7%。在溫家寶作上述感嘆的一周後，住建部向外界公布了近十年來規模最大的保障房建設計劃。

　　在過去的二十年里，中國的房地產政策經歷鐘擺式的大調整。1998年是調整的分水嶺，在這之前，中國城市居民的住房，基本上由政府提供，此時，開發商開發的商品房還只是市場的補充；1998年，政府停止福利分房，進行住房分配體制改革。

　　2003年8月12日，由當時的建設部牽頭，國務院發布了《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》（即「18號文」），通知中，把經濟適用房由「住房供應主體」，修改成「具有保障性質的政策性商品住房」。由此，經濟適用房在各大城市趨於消失，住房公共產品特性開始被削弱。此後，商品房成為住房市場供應主體。不到十年，開發商迅速膨脹為中國房地產市場上的壟斷者。

　　「過去我們的保障房建設的歷史欠賬太多。」中國房地產協會秘書長顧雲昌在接受《中國新聞周刊》採訪時表示，1998年房改後，國內商品房體系獨大，保障房所佔比例很低。近期政府推出的1000萬套保障房計劃，有「還賬」的意思在裡面。

　　2006年開始，鑒於高房價帶來的社會緊張關係，中國在住房保障進程上開始回補功課。當年5月，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，提出六項措施調控房地產，其中一條便是——加快城鎮廉租住房制度建設，規範發展經濟適用住房。

　　之後，住房保障政策密集出台。2008年11月，9000億安居工程出爐。2009年3月，全國保障性安居工程工作會議提出，三年內解決750萬戶城市低收入家庭，240萬戶林區、墾區、煤礦等棚戶區居民的住房困難。隨後，住建部、發改委、財政部等部門發布了《2009-2011廉租房保障規劃》，稱用3年時間解決747萬戶城市困難家庭住房。

　　2010年6月中旬，住建部等七部門發文要求加快發展公共租賃房。

　　2010年年底，住建部稱2011年將建1000萬套保障房。海量保障房入市，將給中國房地產市場帶來怎樣的衝擊？2010年，政府推出了580萬套保障房計劃，住建部部長姜偉新在去年12月30日對外表示，2010年全年全國各類保障性住房和棚戶區改造住房基本建成370萬套。

　　顧雲昌表示，據此推測，2011年儘管政府規劃1000萬套保障房，但到年底最終面向市場的具體供應套數則未可知。顧雲昌認為，在未來數年保障房建設是否仍將保持目前的超大規模，仍有待進一步觀察。

　　「不存在單一的保障房模式」

　　新一輪的保障房計劃，將公租房列為未來「重點發展」方向。

　　公租房，這一嶄新的提法，是由住建部等六部委，在今年6月發布的《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》中正式提出，主要為了解決中低收入階層、也就是俗稱夾心層人群的住房問題。

　　從政策層面看，中國政府已經構建了一個多層次的、相對完善的保障房體系：經適房、限價房、公租房、廉租房，這四種類型的保障性住房，依次對應從中等到低收入階層人群的住房問題。但在實際操作過程中，中國的保障房體系更側重於經適房和限價房，得到政府補貼、遠低於市場價格提供的保障房往往「以售為主，以租為輔」。

　　此次住建部提出「重點發展公共租賃住房」，這似乎為中國紛繁複雜的保障房體系確立了主次順序。但事實並非如此。在住建部新近頒布的《關於報送城鎮保障性安居工程任務的通知》中，對於各地的經適房、兩限房、廉租房、公租房、棚戶區改造占保障房性住房的比例未有明確規定。

　　目前，國內明確提出公租房具體建設指標的城市並不多。

　　重慶是為數不多的特例之一，也是國內較早進行公租房探索的城市之一。早在2010年2月底，在中央政府尚未推出公租房政策時，重慶就宣布開工建設1300萬平米的公租房，占當年該市住房供應總套數的三分之一左右。在住建部政策研究中心房地產處處長趙路興看來，國家統籌城鄉綜合改革配套試驗區的政策窗口，讓這座直轄市擁有了先闖先試的權利。

　　另一個明確提出大力發展公租房的城市是北京。北京市住建委委員、新聞發言人徐志軍在2010年12月14日提出了兩個60%的目標，即在「十二五」期間，北京計劃新建、收購各類保障性住房100萬套，保障房要佔整個住房供應的60%，這其中將有60%為公租房。徐志軍說，北京住房保障的供應結構將從「以售為主」向「租售並舉、以租為主」轉變，鼓勵群眾通過租賃形式解決住房問題。

　　趙路興對《中國新聞周刊》表示，北京、上海、重慶這些房價較高、流動人口較多的城市，公租房占保障房的比例可能會比較高。但是在房價平平的三、四線城市，人們可能更需要經濟適用房、限價房。趙路興否認了將重慶或北京模式推廣向全國的做法。「並不存在單一的保障房模式。」趙路興說。

　　1.3萬億資金從何而來？

　　1000萬套保障房，所面臨的最大挑戰，在於資金問題。

　　按照2010年7800億元的保障房投資額來推算，預計2011年1000萬套保障性安居工程投資將超過1.3萬億元，投資規模接近全國房地產投資規模的四分之一。

　　如此巨額投資從何而來？目前，保障房建設資金主要來源於，地方土地出讓金收益和中央財政撥款。其中，地方財政撥款佔大頭。2010年，中央財政年初安排的692億元和追加安排的100億元保障性住房建設資金，已全部下達。但這些資金還遠遠不夠。《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中曾規定，「土地出讓凈收益用於廉租住房保障資金的比例不得低於10%。」

　　在此前的廉租房建設過程，地方配套資金不到位的一直沒有得到妥善解決。審計署2010年公告披露，在審計調查的32個城市當中，有22個城市沒有按時足額計提土地出讓純收益的10%給廉租房建設使用，2007年到2009年的2年期間，22個城市共計少提土地出讓純收益146.23億元。

　　後來，中央政府只得採取行政問責的方式，督促地方政府落實保障房建設任務。2010年5月，住建部與各地方政府簽訂了2010年住房保障工作目標責任書，要求各地方政府確保完成2010年工作任務。

　　目前，國內最早開建公租房的重慶市，其保障房建設資金，仍主要來自地方政府融資平台。重慶市計劃從市政府下轄的地產集團、城投公司的30多萬畝儲備土地中，把價值200多億元的3萬畝，直接劃撥作為保障房建設資金，其餘不足部分，則從銀行貸款和信託融資、以及未來計劃開徵的房產稅中獲得。

　　不過，在中國土地學會副理事長黃小虎看來，依靠地方融資平台籌集保障房資金，從根上將還是沒有擺脫土地財政的制約，「土地財政的危害在於透支了未來的發展。」 黃小虎在接受《中國新聞周刊》採訪時表示，這種做法不具可持續性。事實上，自2010年以來，中央政府就陸續清查各地政府融資平台的債務問題。

　　如何突破資金瓶頸，成為1000萬套保障房能否如期完工的關鍵所在。住建部政策研究中心房地產處處長趙路興透露，目前有關保障房的金融創新、信託、產業基金、中長期貸款等多種融資途徑都在探索之中。

　　國內多個地方政府正在試水各種金融創新，為保障房建設籌資。早在2009年11月，國務院就批准了北京、天津和上海作為股權信託基金融資試點（即REITs）城市。北京市住房和城鄉建設委員會主任隋振江在2010年11月26日表示，北京將以政府持有的廉租房、公租房資產和房租收益委託設立銀行間債券型房地產信託。

　　此外，一些社會資金也尋求進入保障房的投資渠道。目前，國內首隻公租房基金已經遞交發改委，等待審批結果。該基金籌備組組長建銀精瑞資產管理有限公司董事長、全國工商聯房地產商會副會長李曉東表示，碧桂園、金地集團(600383,股吧)等眾多地產企業也希望參與到此基金。

　　此前，在嚴厲的調控政策之下，規模大且風險小的保障房領域將成為企業的「避風港」，萬科、招商、保利、金地、綠地、遠洋地產、富力等房企，都在加大保障房建設力度。萬科2010年12月初曾披露，目前保障房開工佔万科整個土地儲備的比例已經超過5%。

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