公民不能身兼「兩地人大代表」

06-28

公民不能身兼「兩地人大代表」

實踐中，一些人擔任了兩個或者兩個以上無隸屬關係的行政區域的人大代表。一段時間以來，社會上對這一問題議論較多。有意見認為，兩地代表應當辭去其中一地的人大代表；如果不辭，則一地應當將其罷免。但也有意見認為，這些人取得兩地人大代表身份均是通過選舉產生的，符合法律程序，不宜罷免其代表資格。「身兼兩地代表」究竟是否符合法律規定，今年3月，十一屆全國人大三次會議對選舉法進行第五次修改時，對此問題作出了明確規定，即「公民不得同時擔任兩個以上無隸屬關係的行政區域的人民代表大會代表」。也就是說，公民擔任兩地代表是為我國法律所明確禁止的。

對於一個公民是否可以擔任兩個或者兩上以上無隸屬關係的行政區域的人大代表問題，過去，法律沒有明確規定。在修改選舉法的過程中，有關部門對此問題進行了調查了解。擔任兩地人大代表的情況，主要原因：一是一些人由於異地投資辦廠，在不同的地方被選為人大代表；二是有的人由於掛職工作，因職務安排而在兩個地方擔任人大代表；三是有關部門在提名推薦代表候選人的工作中不夠銜接。對於如何避免今後再發生這種情況，各方觀點不同。有的認為，要從參選源頭上予以解決，在選民登記和審查選民資格過程中，嚴格掌握，不允許公民在戶籍地和居住地同時進行登記參選；有的認為，要從結果上予以規範，規定公民不得擔任兩地代表。有的認為，要明確選民或者代表的責任，不能選舉公民為兩地代表；而有的則認為，應當強化選舉組織機構的責任，做好代表候選人情況的核實工作。

公民在有行政隸屬關係的兩個不同級地方人大同時擔任人大代表，如某公民擔任省級人大代表同時又是該省某縣人大代表，這種情形是符合法律規定的，實踐中也有相當數量同時擔任多級人大代表的情況。而引起社會爭議的，主要是公民在無行政隸屬關係的兩個同級或者不同級的地方人大同時擔任人大代表的情形，具體包括多種情形：（1）同時擔任兩個省級人大代表、同時擔任同一個省的兩個地級人大代表、同時擔任同一個地級市的兩個縣級人大代表。（2）同時擔任兩個不同省的兩個地級人大代表、同時擔任兩個不同地級市的兩個縣級人大代表、同時擔任一省省級人大代表和另一省地級人大代表、同時擔任一省地級人大代表和另一省縣級人大代表、同時擔任一省地級人大代表和另一省縣級人大代表。（3）同時擔任同一個縣兩個鄉級人大代表、同時擔任不同的縣的兩個鄉級人大代表、同時擔任一縣縣級人大代表和另一縣鄉級人大代表。

公民擔任兩個以上無隸屬關係的行政區域的人大代表，不符合法律的規定，也不具有合理性，主要理由：第一，違反了選舉權平等的原則。選舉法第四條規定：「每一選民在一次選舉中只有一個投票權」。我國公民的選舉權是平等的，即享有選舉權的主體實現權利的機會是相等的。每一選民在同一次選舉中只有一個投票權，且每票的價值相等；在相同的選舉中，每一公民只能有一個被選舉權。上述幾類情形，實際上造成了兩地代表在同一次選舉中有兩個投票權。在選舉權和被選舉權上，不能因為一個公民的工作或者投資跨越多個選區就賦予他幾個選舉權和被選舉權。第二，與選舉法、代表法規定的「代表在任期內調離或者遷出本行政區域的，其代表資格自行終止」相矛盾。選舉法第五十四條第二款規定：「地方各級人民代表大會代表在任期內調離或者遷出本行政區域的，其代表資格自行終止，缺額另行補選。」代表法也作了相同規定。我國目前實行的是地域代表制，按地理區域劃分選區，公民以在某一地域參選來行使選舉權利，人大代表以在某地域而當選。這裡的地域有戶籍地、居住地或者工作地。許多情況下，戶籍地與居住地或工作地是分離的。代表因工作或者投資跨越多個選區或地域，則構成調離或者遷出本行政區域的情形，其中一個代表資格應終止。第三，不利於切實代表選區選民或者選舉單位的利益。人大代表是由人民通過直接或者間接選舉出來代表人民行使國家權力的，是人民派到國家權力機關的使者。代表的這一性質決定了代表必須始終接受人民的監督，服從人民的意願，傾聽人民的呼聲，反映人民的要求，維護人民的利益。代表法規定，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級人民代表大會的各項職權，參加行使國家權力。這就要求各級人大代表在履行職責時，應當從全局的、長遠的利益出發，以國家整體利益為重。同時，受選區或者選舉單位委派參加國家權力機關的工作，必須積極、充分地反映選區或者選舉單位的利益和要求。一人兼任兩個以上無隸屬關係的行政區域的人大代表，當兩地的利益發生衝突時，代表所代表的兩地利益將會發生碰撞，不利於切實代表一個選區選民或者選舉單位的利益和意志。第四，擔任兩地代表無法保證代表依法履職。我國實行兼職代表，不像西方議員是職業政客，有自己的議員助手和工作班子。人大代表是國家權力機關的組成人員，肩負著重大的責任，要受人民委託行使國家權力，依法執行職務。因此，對人民負責是代表應盡的責任和義務。人大是國家權力機關，審議、決定重大問題，任務繁重，身兼兩地代表，精力和時間難以保障，不利於代表切實履行參政議政職責。

既然「身兼兩地代表」不符合法律規定，那麼在修改選舉法時對這一問題如何進行規範？這次修改選舉法，從結果上對兩地代表問題作出規定，明確擔任兩地代表是法律所禁止的，從而使代表的選舉制度更加完善。這樣規定的主要考慮是，選民登記是確認選民資格，實現選民選舉權利的重要程序。按選舉法第二十六條的規定，選民登記按選區進行。但選民登記是一項十分複雜的工作。因為我國人口多，選區內的選民相應也多。而且隨著市場經濟的發展，流動人口越來越多。1983年全國人大常委會通過的《關於縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》中規定：「選民實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區選民資格的證明後，可以在現居住地的選區參加選舉。」所以，實際上在選舉過程中，有的選民在戶籍地進行選民登記；有的選民在居住地進行登記；由於各種原因，還可能出現有的選民在兩地進行登記的情況，這種情況雖不合法，但卻是實際存在。選舉法和代表法均規定，地方各級人大代表在任期內調離或者遷出本行政區域的，其代表資格自行終止，缺額另行補選。但對於什麼樣的情形構成「調離」或者「遷出」本行政區域還有一個認定的問題。雖然在每次換屆選舉時，都強調在進行選民登記和行使選舉權時，不允許公民在戶籍地和現居住地都參加投票，但我國選舉法等法律沒有規定僅具有選舉權（即被登記為選民）的公民才能作為代表候選人，選舉權與被選舉權有時是分離的，代表候選人不一定是當地居民。因此，僅從參選資格上規範，難以控制兩地當選代表的情況。

為做好人大代表的選舉工作，避免實踐中再出現「身兼兩地代表」的問題，在各級人大代表的選舉中，要按照選舉法的有關規定，作好代表候選人的提名推薦工作，推薦者應向選舉委員會或者大會主席團介紹代表候選人的情況；接受提名的代表候選人應向選舉委員會或者大會主席團如實提供個人的基本情況，包括是否擔任兩地代表的情況，以便選舉組織掌握依法處理，也使選民或者代表了解情況，慎重提名推薦代表候選人。對於已經當選的兩地代表，應當按照選舉法第五十二條關於代表辭職的規定，由代表本人提出辭去其中一個代表職務；如果代表拒不辭職的，按照選舉法第四十七條、第四十八條、第四十九條、第五十條規定的程序，原選區或者選舉單位可以啟動罷免程序，對代表予以罷免。