行政訴訟被告舉證時限制度若干問題的法律思考

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行政訴訟被告舉證時限制度若干問題的法律思考作者：鄧海兵引言

行政訴訟證據制度，是行政訴訟制度的重要組成部分。完善的證據制度，包括證據的有效收集、正確判斷，充分適用和有序運行。舉證時限制度，是訴訟法領域的重要成果，有著不可替代的制度價值。但該制度不論是在立法還是理論研究方面，仍存在不少缺陷和誤區，導致審判實踐中，法官的自由裁量權過大，缺乏適用法律制度應有的統一性，亟需在證據失權的法定化和自由裁量之間確定一個科學合理的邊界。可以說，對被告舉證時限制度能否正確理解和適用，一定程度上影響著行政案件的審判質量和效率，同時還從另一個側面反映了行政審判能否實現司法公正。

一、行政訴訟被告舉證時限制度的含義及違反被告舉證時限的法律後果

行政訴訟被告舉證時限，是指負有舉證責任的被告應當在法律規定或法院依法指定的，就其作出的具體行政行為提出相應證據的期限。完整的行政訴訟被告舉證時限制度應該包括以下兩方面的內容：一是期限，即法律規定和法院指定的訴訟法上的期間，被告應當在此期間盡最大能力提供支持其主張的證據；二是後果，被告若在此期間不提供或不能提供相應的證據，逾期提供又無正當理由，則產生訴訟程序上的法律後果，即該證據不為法院所採納，被告將因此承擔不利的法律後果。被告舉證時限制度作為一項完整的訴訟制度，期間與後果兩方面內容必須同時具有，不可或缺，否則其制度的存在便失去了意義。⑴儘管理論界和實務界在舉證時限制度的許多方面取得了共識，但筆者同時注意到，關於違反被告舉證時限的法律後果——這是行政訴訟被告舉證時限制度的核心——某些觀點卻值得商榷，其典型的觀點是證據失效論。該觀點認為，「被告舉證時限制度，是指……逾期舉證則承擔證據失效法律後果的一項行政訴訟舉證期限制度。」⑵這種觀點把違反舉證時限制度的法律後果定位於證據失去其證明效力。另一種觀點是「證據失權論」。張衛平教授指出：「證據失權，有的稱為舉證時效、舉證時限等，證據失權即當事人喪失提出證據的權利，實質是喪失證明權。」⑶「從時間的角度看，失權又被認為是訴訟權利的時效。法律上關於訴訟權利在何種情形下喪失的規定稱為失權制度。」⑷筆者認為，「失權論」比較「失效論」而言，其在行政訴訟中更具科學性和合理性，應作為認識和理解違反被告舉證時限法律後果的法理基礎：

1、行政訴訟法規定，被告對其作出的被訴具體行政行為承擔舉證責任——這是法律為被告預設的舉證責任。而證明權是當事人在行政訴訟中享有的一項基本訴訟權利，它從屬於當事人所享有的最基本的訴訟權利之一——主張權和陳述權。當事人對自己提出的權利主張和事實主張都有權利加以證明，以維護自己的權益。如果當事人沒有證明權，則當事人的主張權和陳述權就沒有實際意義，離開了證明的主張和陳述就成了無本之木，無源之水。而當事人的證明權又體現為有權向法院提出證據，法院對提出的證據，認為只要是合法有效的，就應當作為裁判的根據，因此，證明權的實現又依賴於證據提出權。

2、從舉證時限制度的訴訟功能而言，因其是法院審理準備階段中證據整理的重要保障措施，它的設立，主要為防止訴訟中證據隨時提出主義，保障程序公正，提高庭審效率，故違反舉證時限制度，只能產生當事人喪失提出證據的權利之功效，並不涉及當事人提供的證據本身效力的評判。

3、「未經法庭質證的證據不能作為人民法院裁判的根據」，這是最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第三十一條第一款所確立的一項行政訴訟證據規則。換言之，訴訟中向法院提交的一切證據（包括法院依職權調取的證據）非經法庭質證，均不得確認其證明效力。而被告一旦違反舉證時限制度，逾期提交又無正當理由，其提交的證據將不被允許在法庭上舉示，那麼，徑行確認這些證據失效豈不與法相悖！而《解釋》第二十六條第二款也僅就被告違反舉證時限制度確定了「應當認定該具體行政行為沒有證據、依據」的法律後果，並未涉及這些證據的效力如何評判。

4、以國外立法為例，美國沒有單獨的行政訴訟法，其審理行政案件，適用統一的民事訴訟程序規則以及某些特別法規定的專門規則。⑸美國聯邦民事訴訟規則規定，法院可以在審前會議審議的事項中確定允許提出證據的合理時間限制，在最後一次庭前會議之後，法官將就其與雙方律師（或者當事人）之間協商的事項作出決定性的命令。這一命令對雙方當事人均有約束力，其內容之一便是就雙方當事人將在法庭審理時所需證據開列證據目錄，法院不允許當事人提出在審前命令中沒有的證據和事實。若當事人違反命令提出新證據，法官可以拒絕審理或者限制當事人的證明活動。大陸法系中，法國民事訴訟法第134條、第135條規定，「法官應規定將證據通知對方的期限，如有需要，並規定通知的方式，必要時可採取強制處分。」「法官可以摒棄那些沒有適時通知對方的證據」⑹可見，上述國家將舉證時限制度與庭前準備程序緊密地聯繫起來，從規則的內容看，應當是將違反舉證時限制度的法律後果確定為證據失權，即當事人喪失提出證據的權利。

把違反舉證時限的法律後果界定為「證據失效」抑或是「證據失權」，將直接影響行政訴訟中法院選擇適用審理程序、方式所依託的法理基礎（後文詳論），關乎重大，不可不加以辨析。

二、被告舉證時限的制度價值

舉證時限制度是證據制度中一項不可或缺的內容，建立和完善舉證時限制度，對於實現程序公正和提高訴訟效益具有重要意義，其制度價值體現在以下三個方面：

（一）被告舉證時限制度有助於程序公正的實現

任何一項訴訟制度真正永恆的生命基礎在於它的公正性，公正是訴訟程序所追求的第一價值。可以說，公正在訴訟領域的意義始終具有根本性。而「程序公正的實現都是通過具體的訴訟實踐行為表現出來的。」⑺程序公正針對訴訟主體表現為：雙方當事人平等的訴訟地位、平等的訴訟權利以及保證訴訟主體行使其訴訟權利的平等境況。行政訴訟的功能在於平衡性：通過行政訴訟制度，既控制行政權，又保障行政權；既保護訴權，又防止濫用訴權，以平衡雙方的權利義務。由於行政權力的行使決定了行政機關在執法活動中始終處於優勢的地位並缺乏強力監督，使得行政相對人身陷弱者地位，故行政相對方受侵害，需借司法審查予以救濟。而行政訴訟法確定的合法性審查和被告負舉證責任原則，從訴訟機制上將行政機關與相對人原先不對等的法律地位予以易位。舉證期間內，被告依法提供作出具體行政行為時的證據和依據，從根本上保證了行政相對方能夠進行充分準備，防止了法庭審理中出現突襲而導致己方處於不利的訴訟境地。因為被告舉證時限制度要求被告在舉證期間內充分提出證據，並規定了證據失權後果，舉證時限內未提出的，逾期提供又無正當理由的，法院不予採納。從另一方面看，舉證時限制度能有效防止那些故意不提出證據，濫用其權利隨時提出新證據以拖延訴訟的行為。法律保護的是正當權利，禁止權利的濫用。法律只給予涉訴雙方以公正的訴訟機會，而不能為保證一方訴訟權利的完全行使而允許其隨時提出證據引起本可避免的再次開庭或二審及再審來拖延訴訟。否則，將使本就處於弱勢的行政相對方雪上加霜，這顯然與行政訴訟制度的功能背道而馳。

舉證時限制度是否有悖於「人民法院審理行政案件，以事實為依據」的原則呢？不可否認，程序公正的首要因素是通過程序行為使案件事實真實再現，但實體公正與程序公正又各有獨立的評判標準。程序公正，著眼於訴訟過程的公正性，是一種過程公正。由於實體公正的實現是以查明案件事實的真實情況為其前提條件的，所以很大程度上，實體公正可以與實體真實劃等號，實體公正與程序公正的關係可轉化為證明活動中的實體真實與程序公正的關係，但實體公正與程序公正高度統一的證據制度只存在於人們的理想之中，它們之間有時會發生不可調和的衝突。⑻從哲學認識論的角度來說，真理總能被發現，而其前提是人類認識的時間、空間及手段都是無限的，可是從法律層面而言，對個案事實的發現，又不具備這種前提——訴訟不可能永遠拖延，訴訟中發現事實受到時間、空間及諸多因素限制，故訴訟上所謂的發現事實，只能是建立在有限證據基礎上的事實。程序公正的要求體現到行政訴訟被告舉證時限中，是給予被告一個合理的舉證期間，逾期提供又有「正當理由」予以救濟，這就實現了程序公正，因為法律無法保證事實上的絕對公正。此外，舉證時限制度在一定程度上排除了法院依職權主動調取證據的行為，法院確認證據一般只能依據當事人所提供的證據來評判。就訴訟機制而言，當事人的權利制衡法官的權力，使法官處於中立地位，有助於實現行政訴訟程序的公正。

（二）被告舉證時限制度有利於訴訟效益的提高

訴訟制度的設計，首先要考慮其是否有助於實現程序公正，其次，其效益價值也不容忽視。是否有利於降低當事人與國家的訴訟成本，同樣是需要考慮的一個問題。程序效益價值要求「程序的安排能使阻礙和浪費最小化，效果和支持最大化」。⑼從經濟學的角度看，行政訴訟的過程實質是一個投入與產出的經濟運作過程。當事人和國家都希望通過較少的成本投入使訴訟得以公正迅速地解決。因此，效益問題不可避免地被納入了訴訟法的範疇。當然，這裡講的訴訟效益是指在保證訴訟公正的前提下，通過程序優化儘可能地提高訴訟效率，降低訴訟成本，爭取最大化的訴訟效益。

行政訴訟被告舉證時限制度效益價值體現之一，是能夠明顯地降低訴訟成本：

1、國家的成本投入明顯減少。一方面，被告舉證時限制度強調的是被告的舉證，一定程度上排除了法院的調查取證工作，法院只負責審核證據，認定事實，節省了調查取證這部分的訴訟成本投入；另一方面，舉證時限制度的設立，使被告提供證據集中於一段時間，如無法定情形發生，開庭前證據已加以固定，便於一次開庭審結，避免了因證據隨時提出主義那種重複開庭的訴訟成本投入。

2、從當事人的角度而言，舉證時限制度要求當事人集中於一段時間內提供證據，其時間耗費和物質耗費相對較少。比之證據隨時提出主義，行政相對方因準備充分，可避免重複多次開庭，開庭的費用及訴訟成本要少的多。

舉證時限制度效益價值體現之二是訴訟效率的提高。訴訟效益和訴訟效率是兩個不同概念。提高訴訟效率有利於實現訴訟效益的最大化，因此，訴訟效益問題必然涉及訴訟效率的高低。舉證時限制度的證據失權效果，一定程度上限制了被告開庭後新證據的提出，有利於一次開庭集中審理，防止了隨時提出證據而造成訴訟的拖延。

（三）被告舉證時限制度有利於行政訴訟法制度體系的完善

首先，舉證時限制度有助於行政訴訟法和最高人民法院《解釋》中規定的，被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任的制度落到實處並得以完善。行政訴訟被告舉證時限制度是針對負有舉證責任的被告而設立的，若被告在法定期間內無正當理由完不成舉證，將承擔不利的法律後果。同時，該制度的設立，一定程度上排除了法院的調查取證。因為法院依職權主動參與收集證據，則舉證時限的存在便失去了意義，且有以司法權代替行政權之嫌，從訴訟機制上是不科學的。被告舉證時限制度使收集提供證據完全成為被告自己的事，被告逾期不舉證，即承擔不利的法律後果，如此，舉證責任的敗訴風險切實得以實現。

其次，被告舉證時限制度的設立有利於敦促被告積極舉證。舉證時限要求被告必須在規定的時限內完成舉證，否則將承擔不利的法律後果。這樣，被告便有了時間和不利法律後果的雙重壓力，為了尋求勝訴，必然會積極提供證據。針對目前乃至今後相當長的時期內我國司法體制及司法環境的境況，該制度甚至還具有了強化司法權威的附加功效。

再次，舉證時限制度與審判期限相配套，有助於加快案件的審理。行政訴訟法及最高法院相關司法解釋為防止法院拖延訴訟，規定了審理案件的期限和相應的延期審理審批程序，但並未就當事人的訴訟行為期限予以明文規定。實踐中，當事人可以隨時提出證據來拖延訴訟，甚至利用各種方式向法院「合理」施壓，迫使法院長期難以結案，而被告舉證時限與審判實踐相結合，使被告的舉證活動和法院的審判活動都有了明確的時間約束，必定有利於案件得以較快解決。

三、我國行政訴訟被告舉證時限制度的缺失

隨著我國法治進程的加快，訴訟法領域一些先進的制度、理念正由理論逐步反映到立法中。儘管在我國三大訴訟中，行政訴訟起步最晚，但我國的行政訴訟法卻在某些制度的設計上較刑事訴訟法和民事訴訟法先行了一步。其中，被告舉證時限制度便由行政訴訟法予以確定。該法第四十三條規定：「被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料，並提出答辯狀。」根據該條規定，被告舉證時限被確定在開庭審理前，提出答辯狀的法定期限內。但最高人民法院在《關於貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》中卻將被告的舉證時限延長到「第一審庭審結束前」。儘管該規定乃出於對當時中國行政訴訟執法環境的考慮，但由於「第一審庭審結束前」是一個很長的、不確定的階段，實際成了證據隨時提出主義，不僅有違法律，而且破壞了法庭的公正氣氛，令法官無法掌握庭審進程，明顯偏袒了被告，有損司法公正。最高人民法院考慮到《貫徹意見》與法律相悖及行政訴訟法第四十三條雖然規定了被告舉證時限，但未同時規定被告在舉證時限內不舉證的法律後果，未使被告舉證時限落到實處之弊端，在2000年出台的《解釋》予以修正和完善，其中第二十六條第二款明確規定了被告違反舉證時限的法律後果，即「被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，並提供作出具體行政行為時的證據、依據；被告不提供或無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有證據、依據」。⑽無疑，該條證據規則的制定，在我國證據法的發展史中具有突破性的意義。誠如李浩先生指出的「設定規則的目的是要使各訴訟主體在證明活動中嚴格遵循這些規則，尤其是要使法官按照證據規則運用證據和認定事實。而要使證據規則真正具有約束力，就必須對違反證據規則的行為設置否定性法律後果，否則將使規則的約束力軟化」。⑾筆者作為一名行政審判法官，對此深以為然。不過，欣喜之餘，卻對《解釋》中第二十六條的某些規定產生了疑惑，認為存在以下幾方面缺失：

（一）關於被告舉證時限的法律後果，《解釋》表述語焉不詳，為具體案件的處理程序、方式埋下了隱患並可能引起混亂。

依前文分析，行政訴訟被告舉證時限的法律後果，無非是「證據失效」或者「證據失權」，但《解釋》中「應當認定該具體行政行為沒有證據、依據」的表述卻令人莫衷一是，難參其詳。而兩種認識必然使審判實踐在審理程序、方式的適用上出現不同的認識並導致此類案件適法的混亂。

（二）《解釋》不應將「依據」也規定在其中。這一點，連《解釋》的主要起草人甘文法官亦撰文提出異議。其理有三：一是行政訴訟法第三十二條規定，「被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規範性文件」。可見，行政訴訟法中所說的證據，並不包括行政機關作出的具體行政行為所依據的規範性文件。在現代證據學理論中，法律依據已不再作為證據對待；其二、行政機關作出具體行政行為所依據的規範性文件的內容很廣泛，行政機關未必要掌握作為依據的所有規範性文件。如果要求行政機關處罰時就對該規範性文件的合法性進行充分論證則近似苛求，故應當允許行政機關在作出具體行政行為之後，乃至庭審結束前，提供規範性依據；其三、若行政機關在提交答辯狀時僅提供一部分規範性依據，而在訴訟中通過律師代理而提供所有合法的規範性依據，法院卻對後提供的規範性依據不予接納，顯然不符合行政訴訟程序要求，因為，被告應當有權在庭審中援引所有有利於證明具體行政行為合法的法律依據。⑿

（三）對該條中的「正當理由」應單列一款予以明確而嚴格的界定。法律或司法解釋嚴肅性和權威性的表現之一是其高度的明確性。法條中一旦出現適法例外之事由，如不在法條中明確釋明或界定，勢將造成實踐中理解不一而導致執法的恣意擅斷，使舉證時限制度形同虛設，為執法不公埋下隱患。既然最高人民法院對這裡的「正當理由」傾向於界定為「被告不是因為自身原因而在法定期限內不提供證據，而是出現了不可抗力的情況延誤了舉證」，⒀那又為什麼不單列一款加以明確以防後患呢？

（四）該條對證據失權的範圍及相應的法律後果界定粗疏。從該條的表述看，它未針對審判實踐中可能出現的具體情形而對證據失權的範圍及相應的法律後果分別加以界定。試想，如果被告在舉證期限內提供了作出具體行政行為的主要證據或次要證據，而另一部分次要證據或主要證據不提供或無正當理由逾期提供的，是否都一概如該條規定的那樣「應當認定該具體行政行為沒有證據、依據」？如依前者，被告在舉證期間內提供了作出具體行政行為的主要證據，而未提供次要證據，依照行政訴訟法第五十四條的規定，就有勝訴的可能；而依《解釋》第二十六條的規定，則必將承擔敗訴的風險。建議在修改《解釋》時應針對審判實踐中可能出現的情形，就證據失權的範圍及其相應的法律後果科學地加以區別和界定。

四、行政訴訟被告舉證時限制度在審判實踐中的具體適用

對一項法律制度而言，無論其設計理念多麼先進，但如果制定粗疏不周密，往往會給審判實踐造成梗阻，發生理解不一，踐行有別，甚至導致混亂。如前文所論，我國現行的行政訴訟被告舉證時限制度由於設立不久，目前的客觀情況是，行政訴訟被告舉證時限制度無論理論還是實務，開掘深度與實踐要求差距較大，造成審判實踐中對該制度理解和認識不一，審理中的具體適用程序和方式多種多樣，一定程度上動搖了被告舉證時限制度的價值根基，也有損於司法的統一和公正。

筆者認為，當一項法律制度存在缺失和容易引起理解歧義時，法官必須運用釋明權，根據相關法理，結合立法原意加以釋明和正確適用。下面，筆者試圖根據前文所述來探討審判實踐中如何正確適用被告舉證時限制度。

審判實務中，一種觀點認為：如果被告違反舉證時限制度，逾期提供又無正當理由，人民法院應當拒絕接受和承認，不須進行開庭審理即宣告被告敗訴。其法理根據是違反被告舉證時限制度法律後果「證據失權論」。他們認為，被告違反舉證時限制度，其法律後果必將導致被告在行政訴訟中喪失提出作出被訴具體行政行為時的證據的權利。既然被告已喪失了提出證據的權利，《解釋》第二十六條又明確規定此種情形下人民法院「應當認定作出該具體行政行為沒有證據」，所以，沒有必要開庭審理，而應徑行判決被告敗訴。

另一種觀點則認為，人民法院審理行政訴訟案件時，作出的任何裁判均須有相應的根據。《解釋》第三十一條第一款明確規定：「未經法庭質證的證據不能作為人民法院裁判的根據」。如果不允許被告開庭時提出證據（指未在法定期限內提供的證據）並經法庭質證後確認其所舉證據失效，豈不有違上述司法解釋的規定！因此，即使被告違反舉證時限制度，人民法院也應當按照通常的程序開庭審理，只須在法院認證時對被告所舉證據的效力予以否定，判決被告敗訴。

筆者對上述兩種觀點均不敢苟同。第一種觀點之誤在於，它將舉證時限制度孤立於整個行政訴訟程序制度之外，片面誇大了舉證時限制度的訴訟價值，曲解了證據失權理論的含義，其作法經不起推敲。應當明確，「訴訟的言詞原則、直接原則和公開審判原則是審理構造所必須遵循的原則，如果離開這些原則，就無法滿足程序正義的基本要求。在三個基本原則基礎上所搭建的訴訟審理構造，一定是以庭審的事實審理為中心。」⒁第二種觀點有些似是而非，實則更為不妥，理由有二：

1、該觀點之法理基礎是違反被告舉證時限制度法律後果「證據失效論」。他們認為，既然違反舉證時限的法律後果不是喪失提出證據的權利，被告當然有權在庭審中就這些證據進行舉證。法院在庭審結束後進行認證時否認這些證據的效力，不影響被告舉證權利的行使。筆者認為，正是因為立法的粗疏及舉證時限制度法律後果性質的定位分歧，才使這一制度在審判實踐中有遭顛覆之險。如前文所述，被告違反舉證時限的法律後果是證據失權而非證據失效，該觀點之所以錯誤，就在於法理選擇的根本性謬誤。

2、該觀點機械、片面地適用了《解釋》第三十一條第一款的規定。一部法律或司法解釋，要正確理解和適用其中的某項制度，必須將其放在整部法律或司法解釋中全面參悟。僅僅抽出其中一條，而不考慮其與相關法條的聯繫，往往會有斷章取義之嫌。被告違反舉證時限制度，發生證據失權的法律後果，儘管被告負有舉證責任，但已喪失了提出作出被訴具體行政行為時的證據之權利。在此情形下，法院依照被告舉證時限制度的規定須作出相應的判決，其裁判的事實根據是什麼呢？結合《解釋》第二十六條和第三十一條第一款，筆者認為，其裁判的事實根據是被告未在法定期限內向法院提供作出具體行政行為時的證據這一事實。庭審應當圍繞被訴具體行政行為是否存在、被告是否違反舉證時限制度以及逾期提交有無正當理由這些事實進行，而決非就被告出示的作出具體行政行為時的證據進行舉證和質證。

筆者認為，在行政訴訟中，發生被告違反舉證時限制度情形時，人民法院仍應開庭審理，但須根據不同情況適用相應的審理程序。具體運作程序可作如下設計：

法庭審查階段，首先應就被訴具體行為是否存在及其內容進行審查。然後，由原告宣讀起訴書，被告進行答辯，第三人進行陳述。其後，合議庭向被告核實收到起訴狀副本的時間及其向法院提交證據的時間和證據目錄。待被告回答後，合議庭再詢問被告違反舉證時限有無正當理由。此時，可能出現兩種情形：其一，如被告稱無正當理由，審判長應直接宣布由於被告違反舉證時限制度，發生證據失權，具體行政行為是否合法已經明了，可不再進入辯論階段而直接進入最後陳述階段。⒂待當事人作最後陳述後，合議庭休庭進行評議，復庭後即可當庭確認以下事實：1，對被告是否實施了被訴具體行政行為及其內容的事實進行確認；2，對被告違反舉證時限制度又無正當理由的事實予以確認。然後，依照行政訴訟法第五十四條第（二）項第1目、《解釋》第二十六條的規定，判決被告敗訴；其二，如果被告辯稱其雖然違反舉證時限制度但有正當理由，合議庭應令其就主張的正當理由當庭舉證並由原告及第三人質證。為提高庭審效率，法官在必要時可指導雙方當事人就此展開辯論。合議庭聽取雙方質辯意見後，可休庭評議，如果認為被告提交的證據不能使其提出的「正當理由」成立，即可按前述第一種情形的審理程序和步驟進行審理（當然，在認證中要對此作出說明）；如果認為被告提交的證據足以支持其主張，則應當庭對被告提交的證據效力及被告主張的正當理由予以認可，同時宣布被告逾期舉證的行為由於有正當理由而不導致證據失權。隨後的審理按照行政訴訟案件的一般審理程序進行即可。

適用被告舉證時限制度時，還應注意以下幾點：

（一）行政審判人員要深刻理解舉證時限制度的制度價值，切實轉變與現代司法理念格格不入的觀念。正如學者指出的那樣「建立失權制度要求人們在觀念上改變追求絕對真實的教條理念，正確處理訴訟經濟與實體真實的相互關係。」⒃

（二）規範接納被告所提交證據的操作。鑒於舉證時限制度的法律後果對當事人的權益影響重大，法院理應強化自身操作的規範化，特別是關鍵環節更須嚴謹。如向被告送達起訴狀副本時，應將被告舉證時限及其法律後果寫入「當事人須知」及應訴通知書中一併送達被告；開庭前，被告提交證據和依據時，應指導被告編寫證據目錄並註明每份證據提交法院的時間。該證據目錄一式數份，法院、被告及對方當事人各一份。此舉既體現了法院適用該制度的公正性，又避免了可能出現的扯皮和猜疑。

（三）嚴格掌握「正當理由」的範圍（詳見前文）。對難以判斷是否屬於「正當理由」時，法院應從保護原告合法權益及公平的原則出發，從嚴掌握。⒄

（四）被告委託代理人在提供證據時，也須嚴格適用被告舉證時限制度的規定。其理在於，被告委託代理人的權利乃基於被告的委託，被告需遵守的法定期限，其代理人自應同樣遵守。⒅

（五）行政賠償訴訟案件中，對被告及其訴訟代理人就與賠償數額有關的證據，不受被告舉證時限的限制，但也需在一審法庭庭審結束前提供，其操作可參照《民事訴訟法》有關規定執行。但在行政賠償訴訟案件中涉及確認具體行政行為合法性的證據，仍適用《行政訴訟法》規定的被告舉證時限制度。⒆　　

（六）被告在法定期限內僅提供了部分證據，此情形下，法院不應武斷地認定被訴具體行政行為沒有證據，而要把握一個原則，即只有那些在法定期限內沒有提供、逾期提供又無正當理由的證據才發生證據失權的法律後果。對未發生失權的證據，法院應指導雙方當事人舉證和質證，待法院認證後依法作出相應的判決。

註：

⑴參見陳桂明、張鋒：《民事舉證時限制度初探》，載《政法論壇》1998年第3期。

⑵岳志強、段小京：《行政訴訟法司法解釋講座（一）》，載《行政執法與行政審判參考》，法律出版社2000年第1版，第255頁。

⑶張衛平：《民事訴法審理構造的基本法理》載《司法現代化與民事訴訟制度的建構》，法律出版社2000年第1版，第509頁。

⑷張衛平：《訴訟構架與程式——民事訴訟的法理分析》，清華大學出版社2000年第1版第440頁。

⑸王明揚主編：《外國行政訴訟制度》，人民法院出版社1991年版，第158頁，第243頁

⑹⑺陳桂明、張鋒：《民事舉證時限制度初探》，載《政法論壇》1998年第3期。

⑻參見李浩：《民事證據制度的改革與完善》，載《司法現代化與民事訴訟制度的建構》，法律出版社2000年第1版，第245頁、第246頁。

⑼季衛東：《程序比較論》，載《比較法研究》1993年第25期。

⑽參見岳志強、段小京：《行政訴訟法司法解釋講座（一）》，載《行政執法與行政審判參考》，2000年第1版第256頁。

⑾李浩：《民事證據制度的改革與完善》，載《司法現代化與民事訴訟制度的建構》，法律出版社2000年第1版，第215頁。

⑿甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論—理由、觀點與問題》，中國法制出版社2000年第1版，第88頁。

⒀岳志強、段小京：《行政訴訟法司法解釋講座（一）》，載《行政執法與行政審判參考》，法律出版社2000年第1版第257頁。

⒁張衛平：《民事訴訟審理構造的基本原理》，載《司法現代化與民事訴訟制度的建構》，法律出版社2000年第1版，第494頁。

⒂參見：河南省高級人民法院《行政案件第一審庭審程序細則》第二十八條。

⒃張衛平：《民事訴訟審理構建的基本法理》，載《司法現代化與民事訴訟制度的建構》，法律出版社2000年第1版，第497頁。

⒄⒅⒆：參見岳志強、段小京：《行政訴訟法司法解釋講座（一）》，載《行政執法與行政審判參考》，法律出版社2000年第1版第257頁。

（作者單位：河南省鶴壁市山城區人民法院）民事訴訟中當事人舉證責任略論作為人民法庭的工作人員，筆者接觸到的案件90%為民事案件。而根據《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第64條第1款規定：當事人對自已提出的主張，有責任提供證據。為提高民事審判的效力，最高人民法院於2001年12月21日頒發了《關於民事訴訟證據的若干規定》（以下簡稱《民事訴訟證據規則》），自2002年4月1日起施行。《民事訴訟證據規則》對當事人在民事訴訟中的有關舉證責任作了比較具體、合理的規定，這對於保證民事案件的審判質量、確保司法公正，有著十分重要的理論意義和現實意義。

一、民事訴訟當事人舉證責任分配的法律依據

《民事訴訟法》第六十四條第一款規定：當事人對自己提出的主張，有責任提供證據。《民事訴訟證據規則》第二條規定：當事人對自己提出的訴訟請求所依據的事實或者反駁對方訴訟請求所依據的事實有責任提供證據加以證明。沒有證據或者證據不足以證明當事人的事實主張的，由負有舉證責任的當事人承擔不利後果。

二、法律關於當事人舉證責任的規定在民事審判實踐中應用的現狀

由於筆者所接觸的民事案件離婚糾紛佔了相當大的比例，因此在這裡僅就離婚訴訟中當事人舉證在實踐中的應用作一剖析。我國婚姻法將感情確已破裂作為人民法院判決離婚的法定條件，所以原告應當對感情確已破裂的事實負舉證責任。這樣確定的實際意義在於：當原告堅持要求離婚而被告堅決不同意離婚，證明感情破裂的證據不充分時，人民法院即應當作出不準離婚的判決。

作為離婚訴訟中的原告來講，當他（她）起訴離婚時，是否就真的能夠按照法律的規定自行收集感情破裂的證據呢？答案是否定的。筆者在庭審中見過很多作為原告的當事人對於證據的提供感到很茫然，也很無助。比如在一起離婚糾紛中，原告是男方，他是一個外地人，一年前在茶陵打工時找到了老婆，女方是茶陵人。結婚時，女方向男方索要了幾萬元彩禮，婚前女方是答應嫁到男方的，而婚後女方卻改口，說是不願意到男方家生活，不僅如此，女方父母親和親戚朋友也不允許男方到女方家生活，更不用說為他生兒育女了。無奈之下，男方將女方告上法庭，要求離婚並由女方返還彩禮，可是男方卻不能提供充分證據證明他與被告的夫妻感情已經破裂，也無法證明他曾經給了女方几萬元彩禮。這起離婚糾紛的結果是可想而知的。筆者很同情原告，如果他能夠搜集到證據然後再來起訴，也許結果就會大不一樣。

作為離婚訴訟中的被告，如果只是單純否認原告主張的事實，則他（她）不負任何舉證責任。但在實際訴訟中，被告通常要提出一些新的事實來反駁原告的主張。如針對原告提出的因感情不合分居已滿2年的主張，提出自己與原告實際上是時分時合；針對原告提出的感情不好的主張，提出自己與原告一直感情不錯，只是為一些瑣事有過小吵而已。因此，儘管被告也負有舉證證明其所主張的事實的責任，但作為離婚法定依據之事實的舉證責任仍然由原告負擔。

所以，從民事審判實踐來看，由於當事人學歷水平、文化層次的不同，對於舉證責任的承擔情況也不盡相同。有的當事人，由於其自身修養比較高，對法律比較關注，並且在起訴前熟讀了相關法條或者說是諮詢了律師等法律工作者，利用起訴後、開庭前的這段時間，儘可能地多收集對自己有利的證據，因此，他們成了婚姻案件中的勝訴一方。相反，另外一部分當事人，由於他們自身知識的匱乏和對法律知識的不了解以及不重視與他人的溝通，以為只要起訴就一定能夠勝訴，其結果卻是事與願違。

三、民事訴訟舉證責任的例外規定

在我國，儘管法律規定「誰主張，誰舉證」，但《民事訴訟法》）第六十四條第二款、第三款規定：當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，或者人民法院認為審理案件需要的證據，人民法院應當調查收集。人民法院應當按照法定程序，全面地、客觀地審查核實證據。這就是說，如果當事人及其訴訟代理人在收集證據的過程中遇到不能克服的困難，比如到銀行查詢和凍結被告的存款、查封被告方的固定資產，又比如原告方在取證的過程中受到被告方的恐嚇與威脅等等，在這些情況下，作為原告就只能申請人民法院調查收集證據。但在審判實踐中，除查封、扣押、凍結以外，對於當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據，人民法院一般沒有調查取證。事實上，從有利於當事人的角度出發，人民法院應當在全面了解案情以後，按照法定程序，對於當事人有據以作證的證據而又取證不能的情況下，為當事人調查收集證據。

除此之外，根據《民事訴訟法》第四條規定：下列侵權訴訟，按照以下規定承擔舉證責任：（一）因新產品製造方法發明專利引起的專利侵權訴訟，由製造同樣產品的單位或者個人對其產品製造方法不同於專利方法承擔舉證責任；（二）高度危險作業致人損害的侵權訴訟，由加害人就受害人故意造成損害的事實承擔舉證責任；（三）因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關係承擔舉證責任；（四）建築物或者其他設施以及建築物上的擱置物、懸掛物發生倒塌、脫落、墜落致人損害的侵權訴訟，由所有人或者管理人對其無過錯承擔舉證責任；（五）飼養動物致人損害的侵權訴訟，由動物飼養人或者管理人就受害人有過錯或者第三人有過錯承擔舉證責任；（六）因缺陷產品致人損害的侵權訴訟，由產品的生產者就法律規定的免責事由承擔舉證責任；（七）因共同危險行為致人損害的侵權訴訟，由實施危險行為的人就其行為與損害結果之間不存在因果關係承擔舉證責任；（八）因醫療行為引起的侵權訴訟，由醫療機構就醫療行為與損害結果之間不存在因果關係及不存在醫療過錯承擔舉證責任。因此，上述八類訴訟，是「誰主張，誰舉證」規則的又一個例外。《民事訴訟證據規則》作為我國民事證據法的主要淵源，其頒布對於保障司法公正，提高司法效率，推動司法改革具有重要意義。

四、關於人民法院強化當事人舉證的幾點建議

1、加大人民法院對弱勢當事人調查取證的幫助力度。

根據法律規定和審判實踐，當事人的舉證責任是對等的，雙方當事人均負有舉證責任證明自己主張的事實。具體是指原告對其提出的訴訟請求所依據的事實承擔舉證責任，被告對其答辯理由、反訴請求所依據的事實承擔舉證責任，第三人對其提出的主張所依據的事實承擔舉證責任。也就是說，在具體案件中，人民法院對於處於弱勢地位的當事人，當他們處在有證據而又基於咸脅或其他壓力而不能自行取證時，應當依法為其調查收集證據。

2、加強法制宣傳，提醒當事人在舉證期限內收集證據。

人民法院受理民事案件以後，在向原告發送受案通知書和向被告發送應訴通知書時，不僅應當同時發送書面的訴訟權利義務告知書、訴訟風險告知書、舉證通知書，還應當儘可能口頭向當事人做出說明，提醒其注意自己所享有的訴訟權利和應承擔的訴訟義務，以及收集證據對於法庭審理的重要性。按照舉證責任理論的規定，當事人對自己主張的事實承擔舉證責任，如果負有舉證責任一方舉不出證據，就要承擔不利的後果，以致敗訴。我國民事訴訟法規定的舉證責任，是不完全的舉證責任，是有限制的舉證責任。換言之，當事人不能舉證，還有法院的職權調查，不會直接導致不利的法律後果。只有在當事人舉不出證據，人民法院又沒有收集調查到相關證據時，才能作出不利於當事人的裁判。所以，人民法院作為國家審判機關，有義務也有責任在審判工作中加強法制宣傳，一方面保護了當事人的合法權益，另一方面也為普法做出了貢獻！

作者單位：湖南省茶陵縣人民法院

訴訟當事人舉證存在的困難及對策作者：陳曉飛《民事訴訟法》第64規定「當事人對自己提出的主張，有責任提供證據」，然而，筆者在日常審判實踐過程中發現，許多當事人尤其是廣大農村地區的當事人，由於受知識能力等因素的局限，存在舉證困難的現象。

主要表現在四個方面：舉證數量少。如離婚案件中只有一張結婚證或者結婚證明或者戶口證明，借款糾紛案件中僅一張借條或者乾脆沒有借條等等。

出庭作證少。一些證人都是相互鄰里，或出於其他顧慮，不願意出庭作證，怕得罪人，有的僅是書面證言或者調查筆錄。

收集證據被拒絕。當事人間收集證據被拒絕，當事人律師收集證據被拒絕也時常發生。

舉證效性低。所舉證據缺乏客觀性、關聯性，存在著盲目舉證的現象，結果往往不被法院採信。

對此，筆者建議：強化立案訴訟釋明。當事人向法院起訴後，立案庭應及時加強訴訟指導，引導當事人正確舉證，使其知道應舉證、舉對證。此外，可推行庭前證據交換、對舉證責任進行相應的提示和釋明等措施。將當事人舉證和法院依職權調查證據有機結合起來。

鼓勵證人出庭。建議規定證人出庭作證的補償標準及實施辦法。既可以增加公民作證的積極性和主動性，又能教育其他公民自覺履行作證的義務，也有利於司法機關及時獲取證據，提高辦案的準確性和提高效率，儘快結案。加大對侮辱、誹謗、毆打或者打擊報復證人的人進行法律制裁。

加大普法宣傳。積極開展一些普法活動，貫徹公開開庭原則，讓更多的人走進法庭旁聽，不定期進行巡迴審判，以實現以案釋法，教育群眾與提高群眾訴訟常識、增強應訴能力的目標。

（作者單位：江西省贛縣人民法院）