海上絲綢之路國家的鐵路與公路建設需求研究

06-27

IPP評論是鄭永年教授領導的國家高端智庫——華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平台。

由於亞洲「一帶一路」國家大部分是發展中國家，它們對於基礎設施建設具有極高的需求。

本文系華南理工大學公共政策研究院"一帶一路課題組"的階段性研究成果。

正如2010年東盟互聯互通總體規劃所指出的，這一區域的互聯互通可以分為物理聯通（基礎設施）、制度聯通（機制）和人的聯通（勞動力市場）這三大部分，而基礎設施的物理聯通則又是其中最為基本的部分。這一划分事實上也適用於「一帶一路」中的中國與沿線海上絲綢之路國家：在「一帶一路」倡議中，我國提出的政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通與上述互聯互通並無實質性矛盾。同樣的，在「一帶一路」，設施聯通也佔了極為重要的地位。

由於亞洲「一帶一路」國家大部分是發展中國家，它們對於基礎設施建設具有極高的需求。如普華永道在2017年初的總結性報告中稱，2016年「一帶一路」倡議下66國的七項核心基礎設施領域（公用事業、交通、電信、社會、建設、能源和環境）項目與交易總額達4940億美元（其中，中國佔總量的三分之一，「一帶一路」區域其他國家與地區佔三分之二）。報告還指出，2016年經濟呈活躍景象，基礎設施項目總量和平均金額均有提升。

但另一個事實是，亞洲是基礎設施投資缺乏的地區。2014年亞洲開發銀行的研究表明，該年度亞洲的基礎設施資金缺口達到了8000億美元的水平。然而，亞洲的資本吸納水平並未在亞洲範圍內呈現平均分布的態勢，而是集中於包括中國在內的少數幾個經濟體。除了吸引外資的能力，亞洲各經濟體的貿易需求也存在著巨大的差異。

從總體上說，亞洲及環太平洋地區對於基礎設施建設具有絕對性、剛性的需求。根據亞洲發展銀行的數據顯示，這一地區約有6億人得不到電力供應，3.6億人缺乏可飲用的淡水供應，以及17億人沒有基本的醫療保障。而亞洲的主要人口密集地區又集中在東亞、南亞及東南亞，除東亞及部分東南亞國家經濟發展水平較高、基礎設施較完備外，主要的基礎設施建設需求都與「一帶一路」中的海上絲綢之路區域重合。海上絲綢之路國家有非常豐富的水資源和能源礦產資源，以及高密度的勞動力，只要能投入足夠的基礎設施，就可以在當地節約大量的社會經濟資源，激活本土經濟。

在很多中低收入海上絲綢之路國家中，由於缺乏有準備、有步驟的基礎設施建設項目，不僅僅使得所在國的相當大一部分資源被浪費掉了，而且使得該地區缺乏足夠的地區間互聯互通，使得這些地區之間，以及它們與周邊地區和國家之間不能實現有效的經濟與社會資源交流，極大地阻礙了這些國家的發展。正如亞洲發展銀行的報告所建議的，這些地區目前的基礎設施建設水平與增量遠遠沒有達到最優水平，需要將至少等額於其國民生產總值5~6%的資源投入到基礎設施建設，才能滿足經濟更快速發展的需要。

因此，要了解在海上絲綢之路國家基礎設施互聯互通建設中需要達到何種參與程度，就要先了解這些國家（地區）的基礎設施建設需求與需求的缺口。我們選取了我國海上絲綢之路最具有潛力的12個合作夥伴國——尼泊爾、葉門、菲律賓、斯里蘭卡、寮國、泰國、越南、柬埔寨、不丹、緬甸、馬爾地夫和阿富汗（它們同時也是目前亞洲海上絲綢之路沿線經濟發展水平偏低的經濟體），分別從交通、通訊和能源這三個方面來分析它們的實際需求。

公路交通

從公路里程及高速公路通車裡程來看，亞洲國家基本上符合國土面積和人口基數越大，公路里程數就越多這一基本規律。比如，亞洲公路通車裡程最大的兩個國家是印度和中國，而其他海上絲綢之路國家，包括非亞洲國家的葉門，也大致遵循這一規律（見圖1）。但是，公路里程數並不完全代表公路的建造質量、承運能力和與經濟發展的適應水平。以緬甸為例，雖然截至2011年緬甸公路總里程已經達到37784公里，但其中具有混凝土結構的鋪面道路只有46%（亞洲開發銀行，2012），也就是說，其公路總里程的一半以上是夯土路。

從公路的使用情況來看，則更能說明部分海上絲綢之路沿線國家的實際公路建設水平。從已有的使用數據來看（部分國家尚未建立公路使用統計機制），越南的公路使用密度最高（見圖2），但是，其每公里旅客使用數不僅遠遠低於中國，也低於巴基斯坦。這說明，海上絲綢之路沿線國的實際公路建設、維護水平與其試圖要融入亞洲工業化浪潮的努力之間，尚有較大落差。

從公路的實際建設情況來看，以斯里蘭卡為例，內戰結束後斯里蘭卡雖然接受了大量國際援助，重新翻建了其國內的公路交通系統，但是，該國基本的道路交通還是以英國殖民時期為藍本，不僅鋪面道路較少（截止到2010年尚不足15%），而且即使是主幹道也以雙車道為主，四車道已經屬於高規格道路，在該國相當罕見。

在這種情況下，海上絲綢之路沿線國家的公路運輸體系的主要需求，事實上體現在兩種有重疊但不完全相同的需求中：

第一種需求是加入國際間現有的公路網路，並在建設過程中相互協同。最主要的合作框架有兩個，分別是2004年聯合國亞太經社會（UNESCAP）組織的《亞洲公路網政府間協定》，以及由東盟國家主導的《東盟互聯互通總體規劃》。

在《亞洲公路網政府間協定》框架下，亞洲及周邊國家將組成亞洲公路網。其中，有3條公路經過中國連結海上絲綢之路沿線國家：亞洲公路1號線（AH1）自丹東進入中國，南下從友誼關進入越南，然後依次經過柬埔寨、泰國、緬甸等國；亞洲公路3號線（AH3）自蒙古經二連浩特進入中國，從磨憨進入寮國，最終通往泰國；亞洲公路14號線（AH14）從老街進入中國，再從瑞麗進入緬甸，終於曼德勒。在《東盟互聯互通總體規劃》下，東盟公路網作為亞洲公路網的一部分，將主要承擔起東盟內部以及東盟和中國、印度間的公路交通運輸。

第二種需求是經由兩國或數國，通過較少合作者參與的雙邊或多邊合作機制，來進行公路建設或合作。產生這一種類型需求的主要原因在於部分亞洲國家財政能力、建設能力都存在嚴重不足。如中南半島的柬埔寨、緬甸，以及南亞的斯里蘭卡，由於國家長期處於政治或軍事不穩定狀態，財政收入嚴重不足，所以必須由國際社會承擔一部分責任。其中，較為成功，也較為關注公路建設的援助國家是日本。以寮國為例，日本就全資幫助寮國翻建了9號國家公路，使其可以更好地聯通泰國和越南，同時，日本還以低息貸款方式幫助其建造了跨湄公河大橋。

但是，亞洲公路網和東盟公路網的建設都遠遠落後於預期。亞洲公路網從規劃至今已經超過10年，但是，在東南亞和南亞的許多地區，特別是上述海上絲綢之路12國，道路的運載能力與維護狀態和本區域內較發達的地區相比，還不足以承載互聯互通這一使命。造成這一後果的，主要還在於沿線的部分國家在財政和建設能力上較弱。正是出於需要公路建設但資源不足的現實，緬甸、柬埔寨、寮國、斯里蘭卡等國都相繼搭建了尋求國際合作或援助建設公路的平台，如孟中印緬項目，等等。

鐵路交通

與公路建設不同，鐵路交通在不同的國家有其適用性。比如，在不丹、馬爾地夫和葉門，目前還不存在鐵路運輸系統，從它們的地理位置及國土構成來看，未來很長時間內也不會有鐵路運輸的需求。除此之外，鐵路運輸事實上也與公路類似，與國家的大小和人口密度成正比。但是，由於鐵路系統的建設、運營和維護都要比公路系統嚴密得多，所以東南亞、南亞那些長期處於動蕩，或者脫離動蕩狀態不久的國家，鐵路建設相對落後，且鐵路運輸效率不高。但是從另一個方面而言，一旦建成通車，鐵路運輸的成本要遠遠低於公路。

從南亞、東南亞12個中小發展中國家中擁有鐵路運輸系統的8個國家來看（見圖4）——其中寮國只有2009年建成通車的一段3.5公里長鐵軌，事實上可以忽略不計——泰國的鐵路通車裡程數最長，且乘客和貨物周轉量都要高於其他幾個國家（見圖5），這與泰國長期較為安定的政治和社會經濟條件是相關的。但這一對比是相對的，泰國的周轉量要遠遠低於中國和印度。但從總體上說，這8個東南亞和南亞國家鐵路周轉率相對都不高，說明其鐵路運輸體系需要擴大規模或更新設備，才能取得更高的效率。

與公路運輸類似，海上絲綢之路沿線國家的鐵路運輸體系的主要需求，也以區域性鐵路網路和個別國家鐵路建設這兩種形式體現出來。

在區域性鐵路網路方面，最主要的合作框架是聯合國亞太經社會組織的《泛亞洲鐵路網協定》（2006），以及相應的泛亞洲鐵路網（見圖6）。泛亞洲鐵路網的構想最早產生於戰後連接新加坡和土耳其的嘗試，這一構想現在包含四個部分：主要經過朝鮮半島、蒙古、中國、中亞並通過俄羅斯到達歐洲的北方通道；從中國雲南出發，經過東南亞、南亞、中亞併到達土耳其的南部通道；以昆明—新加坡鐵路為主體的東南亞通道；以及從北歐經過俄羅斯到達波斯灣的北南通道。在這四個通道中，南部通道和東南亞通道都直接或毗鄰經過中國和大部分海上絲綢之路沿線國家。

在個別國家的鐵路建設需求方面，正如前述，由於鐵路運輸在成本和時間上相對公路具有不可比擬的優勢，而同時海上絲綢之路沿線的新興國家對於成本又相對敏感，故而幾乎所有具備鐵路運輸條件的國家，都試圖迅速建立國內鐵路體系。但是，由於鐵路建設，特別是電氣化或高速鐵路建設需要一系列完整的工業和產業鏈條，因此，海上絲綢之路沿線國家的鐵路需求事實上只能由極少數幾個國家供給，其中也包括中國。對於海上絲綢之路沿線國家的鐵路需求計劃，可以做一個不完全的統計。

泰國

泰國計劃至2025年將鋪設3039公里鐵路，共分為3期。第一期（2010—2014年）：767公里時速120公里的普通鐵路；第二期（2015—2020年）：1025公里，包含部分時速250公里的高速鐵路；第三期（2020—2025年）：1247公里鐵路。在鋪設新鐵軌時，泰國預計將更換873公里的老舊鐵路，升級單軌至雙軌，以期提高泰國鐵路系統的運輸能力。

在這些計劃中，包含了泰國將要建造的4條高速鐵路，分別是曼谷至羅勇府，曼谷至清邁，曼谷至廊開府，以及曼谷至巴當勿剎。其中，中國和泰國已經達成建造曼谷至清邁（600公里）、曼谷至廊開府（450公里）的合作意向。

緬甸

緬甸鐵路運輸基礎較好，但大部分都是殖民時期的建設，現有鐵路網急需更新。由日本負責的仰光至曼德勒線路改造計劃已經開始；在中國的幫助下，緬甸也已經於2015年投產新的柴油機車及車廂廠。除此之外，目前仍有約1000公里鐵路正在建設中，並規劃建造500公里的新鐵軌。同時，緬甸政府也表示，將修建通往我國昆明的高鐵。

越南

於2007年就提出為了在2020年將越南建成工業化國家，需要實施的《越南鐵路發展總體規劃》。越南提出要在改建原有單軌線路的同時，完成老街—河內—海防，以及同登—河內新鐵路的建設。但是越南原有的鐵路系統較為混亂，其中主要有米軌（1米寬鐵軌，占越南鐵路的83.4%，其中包括河內—胡志明市（1726公里）、河內—海防（102公里）和河內—老街（293公里）線路），標準軌線路（1.435米標準鐵軌，主要有劉舍—拜寨（175公里）），以及套軌線路（即同一條鐵路線既有米軌又有標準軌）。故越南鐵路系統將要面臨較大的統一制式成本。

寮國

計劃新建4條主要鐵路，其中包括417公里的老中鐵路，由萬象至中國，該鐵路由兩國政府共同出資40%（中國政府佔70%），剩餘60%由兩國企業投資。除此之外，還正在修建從寮國拿吉省至越南老堡口岸的鐵路，全長220公里，該鐵路修建完成後，另一端將延伸至我國昆明。另外兩條線路則是從萬象至越南的A3鐵路，寮國段長450公里，以及甘蒙省至巴塞省的3D鐵路。

＊本文系華南理工大學公共政策研究院（微信ID：IPP-REVIEW）"一帶一路課題組"的階段性研究成果。

編輯：IPP傳播。

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