中央巡視組解析：巡揪貪官 約談中牽出線索

2013年07月01日 08:31來源：瞭望東方周刊 作者：張海林原題：中央巡視組全解析「在巡視省市停留2~3個月」的持久態勢，「省部級幹部到下崗職工，一個都不能少」的海談策略，「從群眾口碑中了解情況」的暗訪，「舉報人可以不實名」的保密舉措以及對領導幹部報告個人事項進行抽查的新手段等，使得外界對巡視的成效抱以深深期許《瞭望東方周刊》記者張海林丨北京報道中央巡視組又來了。巡視組出巡，一舉一動都備受各界關注。本次對外公布座機號、手機號和郵政信箱等聯絡信息，「在江西住260元標間」等細節披露，均引發熱議。巡視體系是中國共產黨為了落實上下級監督實行的內部監督模式，也被社會上的一些人理解為代為發現「問題官員」、搜集「問題官員」涉及事實的特殊管道。2013年5月17日，中共中央政治局常委、中央紀委書記、中央巡視工作領導小組組長王岐山在出席中央巡視工作動員暨培訓會議上要求，中央巡視組要當好黨中央的「千里眼」，對違紀違法問題早發現、早報告。1996年啟動、2003年開始運作,至2013年，已正式運行10年的中共黨內巡視制度,因為中央巡視組近期的「密集出動」再度成為輿論焦點。如今,已派往各地的巡視組能否真正成為中央的「千里眼」、發現潛藏的「蒼蠅」、「老虎」，備受各界期待。此外，啟動至今，17年過去，巡視制度在工作內容的調整、制度化改進、組織規模、巡視對象的層級等方面均發生很大變化。如，作為本屆中央的首次中央巡視工作，本輪巡視規模與往年相仿，但正式啟動前，運行10年的中央巡視制度迎來變革，包括巡視組組長一次一授權；巡視關口前移，「下沉一級」了解領導幹部廉潔自律等情況。「巡視領導體制、工作機制和制度不斷健全，巡視監督網路初步形成，監督效能有新的提高。」2012年11月14日中國共產黨第十八次全國代表大會通過的中紀委《工作報告》中提及，此外對於下一步的工作，《報告》提到應「進一步發揮巡視制度的監督作用，增強發現問題的能力，提高巡視工作質量，注重巡視成果運用」。「今年是貫徹落實黨的十八大精神開局之年，巡視工作只能加強、不能削弱。」王岐山在動員會上表示。巡揪貪官能否發現蛛絲馬跡，揪出貪官，一定程度上被外界作為衡量中央巡視組工作成效一個主要的指標。而這個「只帶著耳朵和眼睛監督」的組織，十年屢建功勛，佐證了其揪尋「老虎」的實力。2007年8月2日，國務院新聞辦公室就中國共產黨巡視工作的有關情況舉行新聞發布會，時任中央紀委副書記、秘書長干以勝在會上說，巡視制度促進了黨風廉政建設和反腐敗工作的深入開展，比如，近年來查處的陳良宇、侯伍傑、徐國健、李寶金、杜世成、何閩旭等案件的部分線索，就是中央紀委、中央組織部巡視組在巡視中發現的。侯伍傑、徐國健折戟於2004年。2004年2月11日至6月8日，巡視組對山西省進行了近4個月的巡視，將山西省委原副書記侯伍傑的腐敗線索向中央彙報，當年12月9日，因涉嫌受賄，侯伍傑被停職並立案查處；江蘇省委原常委、原組織部部長徐國健落網的前4個月，即2004年2月3日，江蘇京滬高速公路有限公司原黨組書記、董事長兼總經理王文錦與江蘇省原交通廳廳長、江蘇交通產業集團原董事長、黨委書記章俊元先後被「雙規」，此時，巡視組正在江蘇進行第一輪巡視，將群眾反映的一些情況及時向中央作出彙報。2004年6月5日，江蘇省委向全省各市發布了徐國健被中紀委「雙規」的內部通知。6月30日，《新華日報》刊登徐國健被免去江蘇省委常委、委員職務的消息。2006年9月18日,侯伍傑受賄案一審宣判,北京市第二中級法院判處侯伍傑有期徒刑11年；徐國健受賄641萬元買官賣官案於2006年1月24日在福建省廈門市中級人民法院開庭審理，一審判處徐國健死刑，緩期兩年執行。約談中牽出線索陳良宇、李寶金、杜世成、何閩旭等4人均在2006年落馬，其中李寶金、何閩旭被判死緩，杜世成被判無期，陳良宇被判18年刑期。4人罪名中均有受賄罪，其中李寶金還犯有挪用公款罪，陳良宇犯有濫用職權罪、玩忽職守罪等。2006年6月12日，天津市人民檢察院原檢察長李寶金被「雙規」。他是在與巡視組談話時暴露的，「來天津你們想辦什麼事兒就找我，市長辦不了的事兒我都可以辦」這句話，引起了巡視組的懷疑。這一內情是2008年1月時任中紀委、中組部第二巡視組組長祁培文在接受央視採訪時對外透露的。原安徽省副省長何閩旭於2006年6月23日被中紀委「雙規」，在此之前，中紀委等有關部門已調查證實何閩旭利用職務便利收受王某60萬元人民幣的問題。陳良宇於2006年9月24日被指與上海社保基金挪用案有所牽連，被中央免去上海市委書記、常委、委員職務，停止其擔任的中央政治局委員、中央委員職務，並立案檢查。其落馬線索在一年後被公開透露。「陳良宇問題的線索是通過巡視工作發現的。」2007年8月2日時任中央紀委副書記、秘書長干以勝在國務院新聞辦公室新聞發布會上透露，陳良宇案是在2006年7月份調查上海社保資金案之後，根據巡視組提供的線索和進一步的調查向中央報告以後，由中央決定對他立案檢查。上海社保案亦是中央巡視組挖出來的大案。2005年6月第五巡視組結束巡視，不到一年時間社保案案發。巡視組就是在與上海中層官員的約談中獲得的線索，陳良宇案也由此牽出。兩則新聞見端倪對於原青島市「一把手」杜世成落馬一事，巡視工作制度在期間所起到的作用，則可以從兩則新聞中窺伺一二。2006年12月25日新華網報道：「近日，中紀委根據舉報和巡視工作中發現的線索，對山東省委副書記、青島市委書記杜世成違犯黨紀問題進行了核查。並報中共中央批准決定對杜世成的問題立案檢查，同時免去其所擔任的黨內職務。」而在一年多前，2005年6月5日《青島日報》報道：「昨晚，省委副書記、市委書記杜世成在八大關賓館會見了由全國政協常委劉仲藜率領的中央金融巡視組一行。」2010年3月30日中國政府網發布的《牢牢把握黨內監督主題推進巡視工作深入發展---2009年全國巡視工作綜述》一文中披露：「通過巡視，發現了少數領導幹部濫用職權、貪污賄賂、失職瀆職等涉嫌違紀違法問題線索，已移交有關部門處理。如中央巡視組發現的貴州省政協原主席黃瑤、遼寧省人大常委會原副主任宋勇涉嫌嚴重違紀違法問題，經中央批准，中央紀委均已立案檢查，並在開除黨籍和公職後移交司法機關處理。」2009年3月31日上午，第三地方巡視組在貴州省開展新一輪巡視工作。巡視期間，知情人士通過個別談話、寫信舉報等多種方式向巡視組反映了黃瑤在任州委書記、省委副書記及省政協主席期間涉嫌嚴重違紀、收受下屬官員財物及生活腐化、包養情婦等問題。2009年10月24日新華網報道：「據中央紀委有關負責人證實，貴州省政協主席黃瑤涉嫌嚴重違紀，目前正接受組織調查。」2010年12月9日，四川省成都市中級人民法院對黃瑤作出一審判決，認定黃瑤犯受賄罪，判處死刑，緩期二年執行。2009年10月12日，宋勇在遼寧省人大常委會副主任的職位上，被中紀委「雙規」，同月被免職。2011年1月30日，宋勇領到了死緩判決。正副組長人員配置按照2013年中央巡視工作動員暨培訓會議的要求，截至6月4日，中央10個巡視組全部進駐被巡視單位和地方。10個巡視組均公布了通訊地址、值班電話以及組長、副組長等人員信息。10個中央巡視組共有組長10名、副組長11名。除中央第三巡視組設兩名副組長外，其他各組均為一名副組長。10位獲得授權的中央巡視組組長均為正部級幹部，其中4人為現任省級人大或政協一把手，包括第一巡視組組長劉偉是山東省政協主席，第二巡視組組長杜德印是北京市人大常委會主任，第四巡視組組長薛延忠是山西省政協主席，第十巡視組組長陳際瓦是廣西壯族自治區政協主席；其他6人中第三巡視組組長孫曉群是中直機關工委原常務副書記，第五巡視組組長徐光春是原河南省委書記，第六巡視組組長張文岳是原遼寧省委書記，第七巡視組組長馬鐵山是原廣西壯族自治區政協主席，第八巡視組組長王鴻舉是原重慶市市長，第九巡視組組長陳光林是原內蒙古自治區政協主席。副組長全部為副部級幹部，他們大多來自中紀委、中組部，在紀檢、幹部組織系統工作多年。從副組長履歷看，多數曾參與上一輪巡視，如第三巡視組副組長郭林、第四巡視組副組長馬瑞民、第八巡視組副組長寧延令、第九巡視組副組長佟延成、第十巡視組副組長張化為等。中央巡視組成員一般從剛離開工作崗位，尚未辦理退休手續的幹部中選任。上述特點，自2003年5月巡視組組建之初即已體現。第一批巡視組共有5組45名人員，5位組長分別是：曹克明，原江蘇省委副書記、紀委書記，省政協主席，第一巡視組組長；祁培文，原中央紀委常委，第二巡視組組長；任克禮，原河南省人大常委會主任，第三巡視組組長；賈軍，原中央國家機關工委常務副書記，第四巡視組組長；左連璧，原監察部副部長，第五巡視組組長。曹克明曾主持查處無錫新興公司非法集資案，名動全國，被譽為「紀委系統的一面旗幟」；祁培文同樣是紀委系統辦案專家，南方數省多起轟動全國的高官腐敗案，多由他直接負責查處。每輪巡視的人員調整2005年上半年，中央紀委、中央組織部對巡視組部分幹部進行調整。據《南方周末》報道，至2006年6月，共有6個組，其中第一到第五組分省進行巡視，第六組為金融組，該組又分為兩個小組。第一巡視組組長曹克明、第三巡視組組長任克禮已不再擔任巡視組長職務，其職務分別由原中央國家機關工委常務副書記張德鄰，時任全國政協常委、經濟委員會副主任，原中國銀行業監督管理委員會副主席閻海旺擔任。類似的調整幾乎在每一輪巡視前後都會發生。以2009年中央巡視組的調整為例，一是巡視組組長出現變動，副組長不變，如第一地方巡視組組長由原全國供銷合作總社理事會副主任、黨委書記周聲濤接任，副組長仍為張秀明；第五地方巡視組組長由十一屆全國人大環境與資源保護委員會副主任委員李傳卿接任，管雷仍為副組長。第二種情況是組長無變化，而副組長有變動，如第二巡視組原副組長李德亮卸職，由原中組部幹部局四局局長郭林擔任；第六地方巡視組副組長由原第三巡視組副組長尹業金改任，第三巡視組副組長則由前國資委副主任吳曉華和中紀委第三紀檢監察室主任寧延令擔任；第四巡視組副組長除王煒外，增加曾任中組部黨建讀物出版社社長的馬瑞民。2013年巡視中，引人關注的一項調整是，巡視組組長改為「一次一授權」。「一次一授權」意味著巡視組組長不再是職務，而成為一項任務。對此，中央黨校政法教研部教授林認為，任務型的委派把職務變成了臨時性的，巡視組的獨立性得到了加強。制度溯源巡視制度初露端倪是在1996年1月。十四屆中紀委六次全會作出中紀委「根據工作需要，選派部級幹部到地方和部門巡視」的部署。當年4月至1998年8月，中央紀委先後派出7批巡視組進行試點，赴18個省（區）和部委開展巡視工作。中央巡視組原副組長吳振鈞在其回顧文章中以「收效很大」評價此次試點，並提及此後的兩次巡視：1999年，中央組織了「三講」教育專項巡視組到各地區部門進行巡視，取得明顯效果；2001年，中央紀委、中組部聯合派出了三批巡視組，對8個省、區進行了巡視，掌握了大量真實情況，積累了一些寶貴經驗。最後一次試點巡視持續至2003年3月。在這期間，2002年11月「改革和完善黨的紀律檢查體制，建立和完善巡視制度」的重大決策寫入了十六大報告，此後，巡視制度步入正式建立與規範階段。2003年8月，「中央紀委、中央組織部」巡視組正式成立，當時巡視組的數量為5個，標誌著巡視工作由「孕育」進入「運轉」階段。到2013年的十年間，一系列黨內法規也從制度層面明確了巡視工作的地位，尤其是兩個重要法規的頒布使得巡視制度最終確立。2003年12月中共中央頒發的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》將巡視作為黨內監督的十項制度之一，以黨內法規的形式確定下來，並對巡視工作的主要任務和巡視方式作出規定；2009年7月《中國共產黨巡視工作條例（試行）》印發，從機構設置、工作程序、人員管理、紀律與責任等4個關鍵坐標著手，精確勾勒巡視工作的「邊界」及「內核」，標誌著巡視制度成為正式制度。正式更名兩個法規頒布間隙，中央巡視工作的組織和人員體系逐步搭建。按照十六大報告與黨內監督條例的要求，中紀委和中組部陸續組建巡視組，成立中央巡視辦，進入常設辦公機構序列。2005年8月，中央批准單獨設立中央紀委、中央組織部巡視工作辦公室，主要為巡視工作提供相關的行政服務。巡視制度的地位一直呈上升之態。2007年10月，黨的十七大通過的《中國共產黨章程（修正案）》中提到「黨的中央和省、自治區、直轄市委員會實行巡視制度」，首次把巡視工作作為一項重要制度以黨內條文的形式確定下來；2010年1月7日中央紀委監察部新聞通氣會公布，「中央紀委、中央組織部巡視組」正式更名「中央巡視組」，此舉進一步增加了巡視組的權威性。巡視法規制度體系亦趨向完備。2009年12月18日，中央巡視工作領導小組第一次會議通過《中央巡視工作領導小組工作規則》和《中央巡視工作領導小組辦公室工作規則》；2010年4月1日陸續發布《中央巡視組工作規則（試行）》和《關於被巡視地區、單位配合中央巡視組開展巡視工作的暫行規定》等文件。2012年7月，中央巡視工作領導小組辦公室有關負責人公開表示，已經建立起與國務院國資委、國土資源部等部門的協調協作機制，初步形成以黨章有關規定為核心、以巡視工作條例以及中央巡視工作領導小組工作規則等4個法規文件為主幹、以有關文件為配套的巡視法規制度體系。巡視對象增擴2013年，已到位的10個中央巡視組中，第二、四、五、六、八等五組前往地方五省（湖北、內蒙古、重慶、貴州、江西）巡視，第十組進駐高校（中國人民大學），第一、七組進駐國企（中儲糧、中國出版集團），第三組進駐國家部委（水利部），第九組進駐金融機構（中國進出口銀行）。關於中央巡視組的巡視對象，可援引《中國共產黨巡視工作條例（試行）》第十條，其中第三款包括「中央要求巡視的其他單位的黨組織領導班子及其成員」。所列的「其他單位」，在實際巡視過程中不斷在擴充。巡視制度監察的重點從最初的各省市領導班子，到2007年的金融企業，2008年擴展到央企。據2008年3月13日「兩高」報告統計顯示，2006年全國銀行業共發生商業賄賂案件113起，涉及金額2608萬元，涉及人員164人。坊間推測，或許正是這組在2007年尚未公開披露的數據使得中央巡視組在2007年將巡視重點擴展到了金融企業。2007年中央巡視組完成了對9家中央管理的銀行、4家國有資產管理公司、4家國有保險公司、2家國有證券公司以及5家國有重要骨幹企業的巡視。「如果銀行、保險公司、證券公司等金融市場里的重要企業有風險，那影響將是幾何級的。」某央企辦公廳人士2008年接受《21世紀經濟報道》採訪時說。2007年8月2日，干以勝在國務院新聞辦公室新聞發布會上說，對9家中央一級商業銀行和政策性銀行的金融機構進行巡視，「主要是考慮金融是國民經濟的核心，它在國家經濟生活中具有非常重要的地位。金融工作能不能搞好，對於經濟社會的發展至關重要。」國資委下轄的央企首次接受中央巡視組的巡視是在2008年4月，中紀委和中組部組建3個巡視組，首批進行巡視的是中移動、中鋁和大唐等3家央企。這意味著中央巡視組的巡視對象開始擴展到中央企業，這是第一次真正意義上抽查國資委領導下的企業。巡視名單由中組部、中紀委先提出，報中共中央巡視辦(簡稱)，再由巡視辦決定巡視哪些企業。對此，干以勝在2007年8月2日的國務院新聞辦公室新聞發布會上早有透露：「作為中央一級的巡視組，下一步要對中央國家機關開展巡視，並在現有的基礎上進一步擴大範圍，條件成熟的時候將對所有的中央國家機關開展巡視，現在正在搞試點工作。」巡視制度擴大至軍隊是在2010年6月，標誌是全軍巡視試點工作部署暨巡視幹部培訓會議的召開。組數增減變遷根據巡視領域的不同，巡視組的數目十年內有一定的增減變動。目前，中央巡視組共設12個巡視組，其中6個地方組，4個企業金融組，2個中央國家機關巡視組。按照慣例，6個地方巡視組中，每組負責相對固定的省(市、區)，以保持持續關注、深入了解。2007年，巡視組數量是11個。2007年8月2日，中央紀委、中央組織部巡視工作辦公室在《關於開展巡視工作的簡要情況》中提及：目前，中央紀委、中央組織部共設立了11個巡視組，包括5個地方巡視組、1個金融巡視組、3個企業巡視組和2個國家機關巡視組。上述5個地方巡視組是自2003年6月由中紀委、中組部最早聯合組建的，針對金融機構、國有企業和中央國家機關的巡視組則在此後幾年裡陸續設立。2004年3月，金融巡視組組建，下設兩個小組，主要負責對中央管理的銀行和其他金融機構進行巡視；2006年3月和2007年7月，先後組建3個企業巡視組，主要負責對國有重要骨幹企業進行巡視；2007 年7月，組建2個中央國家機關巡視組，對部分中央國家機關開展巡視試點。2008年此布局有所調整。地方巡視組擴編到6個，且對各組組長在年齡結構等方面進行了優化。原海南省委副書記蔡長松出任新設立的第六巡視組組長，原國家質檢總局黨組書記李傳卿出任第五巡視組組長，接替年齡近70歲的張德鄰，蔡長松、李傳卿二人此前曾負責對國企、國家機關的巡視工作。中央巡視組原副組長吳振鈞2011年8月在中國紀檢監察報上發表《中國共產黨巡視工作發展的回顧與思考》文章中提及：「2008年，中央又批複同意增設5個巡視組，加上原來已經批准的5個巡視組，中央共有10個組，其中6個組負責地方巡視，4個組負責企業金融巡視。」巡視重心有側重有聚焦2013年5月17日，中央巡視工作動員暨培訓會議上部署，2013年巡視工作的重心，是緊緊圍繞黨風廉政建設和反腐敗鬥爭，著力發現問題，形成震懾。外界將此解讀為巡視重心由「相對全面」巡視開始回歸到針對性重點巡視的信號。早在1996年至2003年巡視制度摸索運行的階段，其主要職能便是發現和反映腐敗線索，為辦案提供服務；2003年巡視制度正式運行後，中央根據現實情況對巡視範圍進行了擴充，加入了檢查各地貫徹中央路線、方針、政策和決議執行情況的內容，以保證中央政令暢通。《中國共產黨巡視工作條例（試行）》第十二條規定的包括有關黨組織領導班子執行民主集中制的情況、執行黨風廉政建設責任制和自身廉政勤政的情況、選拔任用幹部的情況等六種情況。以上六項情況，2012年7月，中央巡視工作領導小組辦公室有關負責人表示：「在實際工作中，各級中共黨委巡視工作領導小組針對中央和省(區、市)黨委的重大決策部署，緊密結合被巡視地區、單位的實際情況，及時調整巡視監督的重點內容。」十七大以來，中央巡視組曾對貫徹落實科學發展觀、加快經濟發展方式轉變、實施「十二五」規劃情況進行巡視監督。此外，對中央關於應對國際金融危機、保持經濟平穩較快發展以及轉變發展方式、調整經濟結構、保護生態環境等政策措施落實情況，對貫徹落實中央西藏工作會議和新疆工作會議精神、維護民族團結和社會穩定以及汶川特大地震災後重建各項決策部署情況，也是巡視的內容。巡視重點有側重、有聚焦之外，在今年5月17日的講話中，王岐山強調，中央巡視工作要關口前移，「下沉一級」了解幹部情況。其實過去中央巡視組即經常下沉到地級市了解省級領導幹部的個人情況，但以往未將此作為硬性的工作要求，目前的新部署，意味著將之作為一個硬性規定去執行。「下沉一級，等於擴大了巡視工作的信息扇面。」中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱認為，信息渠道的擴大將為巡視組裝上更為聰敏的「耳」和「目」。這次巡視地區和單位的選擇是有針對性的，原來巡視組通常到省一級，現在可能會下到地市一級，向基層延伸。此外，「在巡視省市停留2~3個月」的持久態勢，「省部級幹部到下崗職工，一個都不能少」的海談策略，「從群眾口碑中了解情況」的暗訪，「舉報人可以不實名」的保密舉措以及對領導幹部報告個人事項進行抽查的新手段等，使得外界對此次巡視的成效抱以深深期許。
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