深化改革從哪裡入手 「城鎮化」戰略如何突破 張富泉：「三步走」即改革路線圖

為深入貫徹黨的十八大精神，中央經濟工作會議提出要深入研究全面深化體制改革的頂層設計和總體規劃，明確改革的路線圖和時間表，並強調要尊重人民首創精神，尊重實踐、尊重創造。為此，記者採訪了鄧小平戰略研究專家、湖南省委政策研究室副主任張富泉，請他結合中央經濟工作會議精神，談談改革攻堅的總體規劃以及「城鎮化」戰略如何突破。記者：為實現全面建成小康社會的目標，中央經濟工作會議要求深入研究全面深化體制改革。作為長期研究改革開放和鄧小平「三步走」戰略設計的專家，想請您對改革攻堅的總體方案、路線圖和時間表發表高見？張富泉：黨的十八大報告就全面深化改革開放做了總的部署，特別是習總書記在政治局第一次集體學習的重要講話，明確提出「按照現代化建設『三步走』的戰略部署，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家」。這裡，把現代化建設「三步走」的戰略部署，進一步明確為我們黨和國家在整個社會主義初級階段的總戰略、總部署，實質上就蘊含著改革攻堅的智慧思路和深刻哲理，也是全面深化體制改革的頂層設計和總體規劃。習總書記離京考察首站選擇深圳，向鄧小平雕像敬獻花籃，民眾歡騰，外界好評如潮，這表明堅定不移走改革開放之路，是受群眾擁護的。因此，只要我們深入學習領會十八大精神，重溫中國改革總設計師鄧小平「三步走」和「兩個大局」戰略的總體設計，就不難找著改革攻堅的路線圖和時間表。記者：您潛心研究鄧小平「兩個大局」戰略思想十幾年，曾受到鄭新立、陳棟生等知名學者的肯定和讚譽。請您結合談談具體的路線圖和時間表，或是這一路線圖的關鍵節點與改革突破口？張富泉：按現代化建設「三步走」戰略部署和鄧小平「兩個大局」戰略路徑，可謂是大道至簡。改革攻堅的路線圖關鍵就在兩個重要節點：一是改革按財政供養人口計算地方財力的傳統作法，實行與國際接軌的按常住人口分配財力；二是不搞西方式全國財政「大鍋飯」，而要配套實施中國特色的橫向區域財政橫向均衡制度。何以為證？按照李克強同志「改革是中國最大的紅利」、「抓住牽一髮動全身的改革突破口」等重要觀點，唯有這一完善分稅制改革的新突破，才能為中國帶來最大的紅利，才能產生牽一髮動全身的骨牌效應。據理論概算，啟動這項改革全國每年僅增加消費就可達30萬億元，整個改革帶來的紅利不亞於再造一個沿海！記者：因此說它是牽一髮動全身的改革突破口。那麼，這筆改革的巨大紅利是怎麼計算得來的呢？張富泉：比如，改革現在按財政供養人口計算地方財力的老套路，實行與國際接軌的按常住人口分配地方財力，人口居住哪裡就能把財政公共服務帶到哪裡，農民進入沿海和城市，既能把當地蛋糕做大，又能增加常住人口讓蛋糕分得更多，還能帶來消費增強經濟拉動力。這樣，先一步發展起來的沿海地區和城市，就再也不會採取「勞動承接、戶籍拒絕」的作法，那麼常年往返於城市打工地與農村戶籍地的候鳥型農民工現象也將不復存在。計算這筆賬，全國將有約2.5億勞動人口，而且按第五次人口普查其中佔82.1%的約2.1億來自於中西部農村的沿海遊動人口，則將穩定地轉入沿海地區與城市安居樂業。由此來看，通過這一完善分稅制的改革措施，從根本上消除沿海與內地、城市與鄉村雙重二元結構固化的體制機制障礙，讓人口自由流動「用腳投票」的規律發生作用，勢必促進經濟發展方式的根本性轉變，相應帶來差距收斂、生態恢復與社會和諧等眾多良效。比如，由此可帶來城鎮化速度和質量的全方位提升，以之計算全國合符經濟規律和國際標準的城鎮化率，將由目前按戶籍人口的35%左右提高到按常住人口的51.27%，再加上長期被壓抑的不合規律和常例的城鎮化滯後值的12.31%(施建剛等，2012)，即按國際一般標準正常值的城鎮化率應達到63.58%的水準，實則意味看全國城鎮居民將增加約4億人口。再按全國城鎮人口消費約為鄉村人口3.6倍計算，則相當於全國消費在現有基礎上翻番，僅全社會消費品零售額一項，每年就可增加約20萬億元。同時，由於按國際慣例以常往人口分配地方財力，也就像國際上一樣在哪裡就業一般就在哪裡安家。這樣，以往進城打工者收入不能大量用於就業城市購房安置等長期性消費，致使巨大的消費資金轉化為農村自建房等分散性投資的現象，同樣將從體制機制上得到遏止。這筆賬按2.5億打工者人均每年2萬元共計達5萬億元，加上農村建房各種連帶性投入和國家用於此種亂占濫建損壞耕地與環境的耕地整理與生態修復等的必需投入，按保守估計亦不下於5萬億元。這樣算來整個可預期的轉化農村分散性無序投資為城市有效消費需求每年又有10萬個億。這10萬億加上以上所說的20萬億，也就是以上理論概算的可增加消費30萬億元。由此一來，整個經濟發展將進入消費為主動力的常態化良性循環，沿海城市地區將更加成為產業與就業、人口與消費的集聚集中地，幾大上億人口級的現代化城市群的崛起，將使我們的綜合國力進一步得到很大提升。另一方面，什麼「候鳥型農民工」與「三農」問題、荒漠化災害與生活面源污染問題、「留守兒童」、「留守老人」等有礙生態、有損尊嚴的人口資源環境問題都將不再存在。環繞或寄生於這種體制上的相關權力部門與人員經費，也會因為按財政供養人口分配的舊體制消亡而消失，僅每年用於這方面的稅費開支就可節省數千億甚至上萬億元。像這樣加減乘除總算下來，此項完善分稅制改革所帶來的積極引致效應和經濟紅利，的確會不亞於再造一個沿海。記者：按說阻礙人口自由流動的是戶籍管理問題，有關方面正在加緊研究制定相關措施。這樣用加快戶籍制度改革直接化解人口流動問題不是更好？張富泉：以上改按常住人口計算地方財力分配的建議，純粹是由鄧小平戰略設計的邏輯路徑推導出來的，憑十幾年潛心研究的理論勇氣我敢斷言：如果不能實現完善分稅制改革的再突破，不從調整央地、地地財政分配關係的根本利益機制入手，單憑戶籍制度改革很難達到推進城鎮化規律性發展的預期。因為看起來是戶籍制度在障礙著生產力最活躍的因素人的自由流動和遷徙，實際上卻是附著在這種戶籍制度之上的福利待遇和社會保障等公共財政制度，諸如子女上學、養老保險、醫療保險以及最低生活保障和救濟等公共服務由誰來擔當的問題。正是這種按財政供養人口而不是按國際慣例以常住人口計算地方財力的分配方式，造成地方利益分割的剛性，才導致多年來沿海與內地、城市與鄉村雙重二元結構的固化。記者：中國的城市化和美國的高科技，被認為是影響21世紀全球經濟的兩大引擎。2008年危機影響以來世界經濟一直不大景氣，有人說這與兩大引擎乏力出現衰變有關。您認為我們城鎮化發展乏力了嗎？張富泉：我國沿海地區省域性城鎮化大多已接近70%的成熟期水平，但統籌沿海與內地的城鄉一體化的全國城鎮化的發展潛力依然巨大，不過，這正遭遇著沿海與內地、城市與鄉村雙重二元結構固化的嚴重障礙。按照現代化建設「三步走」的戰略部署，如果說「前兩步」正處於沿海城鎮化高速成長期，像廣東省1995-2005年每年城鎮化率提高3.1個百分點，十年走過了三十年的城鎮化道路，這時雙重二元結構固化的體制機制障礙還不那麼顯形的話；那麼現在已進入靠內地城鎮化釋放潛力的全面小康和「第三步」現代化建設高潮期，改變按財政供養人口計算地方財力的傳統作法，實行按國際慣例以常住人口分配地方財力，讓人口遷徙到哪就把財政公共服務帶到哪裡，顯然已成為鼓勵支持沿海與城市積極接納內地與鄉村人口遷徙的關鍵之舉和當務之急。若此，中國的城鎮化對拉動中國經濟乃至全球經濟，都將仍然是個強大的引擎。反之，單憑加快戶籍制度改革，怎麼看也很難解開雙重二元結構固化的死結。這裡，僅以廣東省東莞市為例，該市戶籍人口的勞動負擔率為60%，而外來「新莞人」的勞動負擔率僅為3%；這就說明外來勞動力為東莞創造了巨大財富而把大量附加人口負擔留在了內地。以該市外來勞動力最多的2007年達到539萬人計，整個佔到其全部就業人數的83.5%，當年為該市創造的GDP為2632億元、出口額503億美元和財稅總收入396億元，而該市當年整個財政總支出才228億元，僅相當於外來「新莞人」創造財稅總收入的57.6%。說到底，就因為按財政供養人口而不是國際標準的按常住人口分配地方財力，外來勞動者創造財富不可能很多留歸當地，外來常住人口轉為當地戶籍人口也不可能為當地增加可用財力。這樣，即使戶籍制度改革搞到最徹底的地步即取消戶籍，外來「新莞人」統統成為東莞市的常住人口，那麼則意味著其當年228億元的財政總支出，將由包括539萬外來勞動人口加上按勞動負擔率60%的附加人口共862.4萬人，再加上當地戶籍人口169萬總計1031.4萬人口來享有。換言之，原來是169萬戶籍人口享有228億元的財政公共服務，現在是1031.4萬常住人口共同來享有，相當於原有戶籍人口的人均可用財力下降83.6%。由此看來，不從完善分稅制改革和調整央地、地地財政利益關係上求得突破，希圖通過戶籍制度改革直接解此難題，可能導致出現的這種財政公共服務的「發展的貧困」，是沿海和城市經濟發達區絕不可以接受的！硬要那樣去做的話，不是造成更多更普遍的弄虛做假，就是寧肯發展慢些也不會接納更多的人口，那麼這種試圖推進農村人口轉移市民化的戶籍制度改革只會適得其反，不僅不能提升城鎮化相反會更嚴重地阻礙著城鎮化的規律性成長。記者：看來單憑戶籍制度改革來推動城鎮化提質提速，的確前景不容樂觀或並不被看好？張富泉：深化戶籍制度改革措施還未出台，並不是就要把它唱衰。但要按城市化經濟規律辦事。其實，中國改革已經走過了30多個年代，三十而立遠不是最初靠摸著石頭過河了，可以說任何一項改革都能做出可行性論證了，也基本上是有經驗可循或前轍之鑒了。事實上，長期以來嚴格控制人口流動的所謂戶籍制度，在國家層面早已鬆動且有不少已經明令廢止，就因為其關係著地方財政利益及戶籍人口的切身利益，才至今仍在勞動力承接地普遍得以沿用；實際上就是由於地方財政利益分割的剛性，才導致沿海與內地、城市與鄉村二元結構的固化。因此，深化戶籍制度改革的效果怎樣？完全是可想而知的。當然，這項改革事實上也不會影響到投資引領的城鎮化。有專家稱新一輪城鎮化可以帶動40萬億元的投資。究竟是講30萬億、50萬億還是100萬億好？應當說這是行政行為也是無需論證的。因為這種不是靠人口有序流動遷徙即消費需求推動的城鎮化，而是靠投資拉動造就的城鎮化，在雙重二元結構固化的條件下，多年來我們就一直是這樣走過來的。對此，僅從改革開放以來全社會固定資產投資的分析，我們就可了解一個大概。如1980-2000年20年全國投資累計為21萬億元，而2001-2011年10年的累計投資高達151萬億元，後十年相當於前二十年的7.2倍。這種空前規模的投資拉動型城鎮化，雖然創造了大量就業機會和吸引大量農民工入城並使他們增加了收入，但由於按財政供養人口計算地方財力的體制，事實上並沒有帶來相應規模的真正的人口城市化，這樣造成戶籍人口與常住人口的巨大反差，因而往往也造就越來越多的空餘建築物、越來越龐大的灰色商住租賃市場甚至像鄂爾多斯一類的空城。其拉動經濟增長效應雖然也是顯而易見的，但從某種程度上可謂是有增長無發展，能否帶來巨大紅利也就很難說了。一句話，如果仍然滿足於央財不差錢的分稅制現狀，繼續流連於按財政供養人口計算地方財力的不完善、不規範的分稅制，結果造成扭曲和抑制城鎮化規律性成長的嚴重障礙，其所帶來經濟效益、生態環境和貪腐、社會損害等方面的直接間接性損失，在我國確確實實已有難以承受之重！記者：實施完善分制稅改革的再突破，看來巳成為推進城鎮化規律性成長和轉變發展方式的當務之急。改按國際慣例以常住人口分配地方財力，為什麼說還要採取區域財政橫向均衡的配套措施？張富泉：將按財政供養人口計算地方財力改按國際標準以常住人口分配，但不搞西方全國財政「大鍋飯」體制，而要配套實行區域財政橫向均衡制度。這是中國特色社會主義基本國情的必然要求。按照現代化建設「三步走」的戰略部署，前兩步實施沿海大局戰略的政策落點關鍵就在財政承包制及分稅制，打破全國「大鍋飯」調動起地方發展積極性，如期實現了1980-2000年GDP翻兩番的預期。第三步是要「反過來，……要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。」這裡，鄧小平用了「反過來」這個很重的詞，旨在提請大家注意區域非均衡與均衡發展存在相輔相反的悖理，越是適應前兩步與沿海大局的區域非均衡發展戰略，就越不適應於促進區域協調發展的要求。因此，這「第三步」就是要從區域規劃與區域政策上「反過來」實施內地大局戰略，即要構建沿海幫助內地協調互動的財政經濟區。而實施內地大局戰略的政策落點，同樣在於完善分稅制改革的新突破，就是要將財政供養人口計算地方財力的傳統作法改按國際慣例實行常住人口分配，並配套完善區域財政橫向均衡的公平競爭機制。對此，改革前後的實踐同樣表明，維繫省級承包制及分稅制的不規範的地方預算體制，正面臨著越來越大的地區差距與區域發展不協調、不經濟、不環保等諸多問題；而忽視地方積極性回到全國財政統收統支的老路上去又有犧牲效率之憂，兩相權衡唯有選擇在國家與省級之間構建區域財政橫向均衡的制度。具體說來，這就要根據中國經濟區縱向劃分呈同質性且非均衡、橫向劃分呈集聚性且相對均衡協調的特點，在東、中、西縱向區域基礎上合縱連橫，分別構建以珠三角城市群橫向連接長江中上游地區，包括粵閩桂瓊湘鄂贛渝雲貴川藏12省區市的泛珠三角；以長三角城市群橫向連接黃河中上游地區，包括滬蘇浙皖豫陝甘寧青新10省區市的泛長三角；以環渤海城市群橫向連接黃河下游和華北東北等地，包括京津冀晉蒙遼吉黑魯9省區市的大環渤海三大財稅經濟區，在保持央地財政關係不變、地方財政支出主體不變的前提下，實施央財縱向轉移支付下的橫向區域財政橫向均衡的制度，做到既按常住人口實行政府間人均財力均衡和公共服務均等化，又能確保地方經濟競爭發展格局而不損壞財政增收的效益機制。記者：一般市場經濟國家都是在全國範圍內搞政府間人均財力均衡，為什麼我們卻要劃分為泛珠三角、泛長三角和大環渤海三大橫向財稅經濟區，實行分區域的省級財政橫向均衡的制度？張富泉：因為中國以公有製為主體的基本經濟制度，它與西方市場經濟國家比較而言，特就特在政府不僅干預經濟而且直接參与經濟，也就是多有了地方政府參與市場經濟這麼一個主體，且其競爭行為不像企業和個體那樣追求利潤最大化，而是GDP崇拜與追求增值稅等財稅收入的最大化。如西方企業和個體作為自由競爭的主體，往往採取某種意義上的全國財政「大鍋飯」體制，來克服公平的市場競爭可能導致社會福利分配的不公，以維護企業和個體持續的自由競爭。像德國財政橫向平衡制度就是典型的「大鍋飯」體制。這種體制還對德國統一起過重要誘致性作用，可統一後原西部老州又對吃財政「大鍋飯」強烈不滿。但就因地方政府無關經濟緊要，企業與個體才是市場主體，結果財政均衡不僅不影響經濟發展，而且還促進了東、西德市場統一併間接維護了自由競爭秩序。特別是澳大利亞一類資源型經濟國家，實行政府間按人均百分之百的財政均衡，同樣由於地方政府不參與經濟從不妨礙經濟發展。但我國實行公有製為主體的基本經濟制度，離開地方競相發展和GDP崇拜的強烈衝動，就談不上改革開放和發展，像前兩步實現翻兩番就根本無從談及。因此，在什麼時候採取什麼樣的財稅體制，我們不能不考慮到地方發展的積極性和創造性。記者：對地方政府參與經濟發展尤其是搞GDP崇拜，學術界褒貶不一，您的看法怎樣？張富泉：地方直接參与經濟發展與競爭，這是中國特色社會主義以公有製為主體的基本經濟制度所決定了的。實事求是地說，我國人均資源佔有量過少、家底子又薄，多有了地方政府參與經濟發展這麼個主體，且其競爭行為又與企業和個體不同，它追求的是GDP即新增物質財富的最大化。與企業和個體並不處在同一個競爭層面，不僅不與企業與個體搶機會、爭利益，而且還能彌補其逐利行為的缺失，從投資基礎設施、科教人才等平台建設諸方面為之提供更多的機會與贏利。應當說，這是中國特色社會主義體制優勢之所在，應當充滿道路自信和堅持。但其GDP崇拜與忽視利潤最大化也會有消極的一面，這就是地方參與經濟發展往往不計資源消耗，甚至無視生態環境影響，盲目投資與重複建設，並帶來市場分割、差距拉大和權力腐敗等問題。一句話，興利避害這種體制特色優勢強大無比，反之則將帶來諸多問題甚至阻礙發展。為什麼提出構建泛珠三角、泛長三角和大環渤海三大財稅區，實質上就是要趨利避害，將現在以省為主的東、中、西非均衡區域無序競爭，整合引導到這三大趨同俱樂部區域有序競爭上來，重塑地方經濟發展公平競爭的效率機制。因為泛珠三角、泛長三角與大環渤海三大財稅區，每個區域都有各自的出海口和起龍頭作用的沿海城市群增長極與縱深的內陸經濟帶，要素優勢與稟賦優勢異質互補性極強，屬典型的內聚性經濟區。特別是這三大橫向區域改革以來全社會固定資產投資基本均衡，財政經濟規模與城鄉居民人均收入的平均水平基本相當，資源稟賦與經濟要素等發展條件也不相上下，甚至連禁止發展區地級單元個數和生態環保的責任都大體一致，確是中國特有的一組內聚性趨同俱樂部區域。依託這一天然的均衡性區域資源，實行按常住人口財力均衡的區域財政橫向均衡制度，即如馬克思所論述的通過起點公平以及規則公平而達致終點的公平（毛程連等，2003），即可形成統一市場與公平競爭的秩序並使中國特色社會主義市場經濟體製得以最終完善。這從過來以省級為主的財政分配體制看，在同一個省域的市縣之間已基本實現財力均衡與公共服務均等化，就是因為省級區域競爭格局的形成調動了地方發展積極性，才一直保持著財政經濟的持續快速增長。同理，這樣在同一個大區域內對省級財力實行橫向均衡分配，只要在省級以上的三大橫向均衡性區域之間形成競爭發展的格局，公共服務均等化就不會造成經濟增長與財政增收的效率及動力機制的損壞。記者：改按常住人口進行地方預算分配，必須實施區域財政橫向均衡的配套制度。如果離開泛珠三角、泛長三角和大環渤海這組趨同俱樂部區域「均衡三角」，就無所依託而無法實施？張富泉：的確如此。如果說過來的財政承包制與分稅制，建立在東、中、西縱向非均衡區域與省級財政體非均衡競爭的基點上，那麼與國際接軌的完善的分稅制，就必須構建在泛珠三角、泛長三角和大環渤海橫向均衡性區域與區域財政橫向均衡的基石上。這三大橫向財稅區的「均衡三角」，可說是中國特色社會主義市場經濟的生命力之所在。因為市場經濟的生命在於公平競爭，由於我國以公有製為主體的基本經濟制度，地方政府需得參與市場經濟競爭，這就需與企業、個體競爭者同樣具備公平的起點。而在東、中、西縱向區域條件下省級財政體的競爭，各個省級區域發展基礎與條件相差懸殊，如同奧運會與殘奧會同台競技只會造成混亂失序的狀態。一方面，各省級財政體出於地方利益的剛性，加之區域差異與非均衡勢必導致普遍的市場分割，難以實現全國市場統一；另一方面，經濟越往前發展區際差距就越大，為抑制和縮小這種差距，只能動用越來越多的行政干預措施，結果市場化改革距離市場越來越遠。按照「三步走」戰略部署和「兩個大局」戰略轉換的要求，「反過來」構建沿海幫助內地共同富裕的三大財稅經濟區，這樣重塑區域經濟平等競爭的主體，東、中、西區際間越來越大的地區差距，將被泛珠三角、泛長三角和大環渤海橫向區域均衡發展所取代；現有省級為主的市場利益分割的格局被打破，全國統一開放競爭有序的現代市場得以最終形成；市場規範相應帶來行政行為的規範，加之趨同俱樂部區域構成江河上下游生態貢獻區與受益區的統一財政體，十分有利於類型區有序開發的統籌協調和生態環保等，因而將從根本上解決差距拉大、市場分割、貪腐滋生、生態惡化和社會公平正義等區域經濟社會問題。記者：也就是說，按常住人口分配的橫向區域財政橫向均衡制度，就是完善分稅制改革的新突破，無疑也是能為中國帶來最大紅利的改革。請問這種突破性改革能否牽一髮而動全身？張富泉：經濟政策的核心是財政政策。改按常住人口分配地方財力是要與國際接軌，通過發揮生產力最活躍的因素人的流動作用來助推城鎮化，並一攬子解決好區域經濟社會和生態環境問題；而實行橫向區域財政橫向均衡制度，又是調動地方發展積極性的中國特色社會主義基本國情的必然要求。因此，這種完善分稅制改革的新突破，完全符合「三步走」戰略部署和「兩個大局」戰略路徑，勢必將我們的改革開放領入制度化現代化建設並進的新時期，並給整個改革帶來廣泛影響和產生骨牌連動效應。比如，在推進這一改革理順央地、地地財政關係的過程中，必然推動行政改革和政府職能轉變的縱深發展，還將理順央地政府關係與促進其管理職能分開等，並可為推進政治體制改革提供一種新的經濟民主制衡機制。記者：中央政府和地方政府職能分開能行嗎？張富泉：不僅能夠分開而且必須完全徹底分開。因為市場經濟的生命力在於公平競爭，既當運動員又當裁判員就不可能有公平競爭。解決的辦法，就是央地政府職能徹底分開。地方政府儘可能多地退出甚至完全退出經濟監管領域，主要致力於區域經濟發展與市場公平競爭。中央政府及垂直部門只起「守夜人」作用，維護好區域、企業、個體等市場主體成員的平等地位、等價交換規則和公平競爭秩序。馬克思對公平與效率的關係作過全面考察後，提出通過起點的公平以及規則的公平而達致終點的公平，並認為規則公平實際上是對起點公平的必要補充（毛程連等，2003）。有了泛珠三角、泛長三角和大環渤海這組趨同俱樂部區域公平競爭的起點，確保其競爭規則與過程公平則成為完善分稅制必需的制度保證。因此，中央政府「守夜人」的首務之職，就是對三大財稅區在立項、用地、財稅、金融等行政性資源配置上，必須嚴格實行「取之同等、予之等同」的原則，使之在其競爭公平的起點上確保競爭規則與過程的公平。記者：光憑政府「守夜人」的覺悟，沒有相應的制度約束恐怕還不行。怎樣用適宜制度來保證區域競爭規則與過程的公平呢？張富泉：這就勢必要求規劃體制的配套改革。一般情況下，越是適應區域非均衡發展戰略的區域規劃與政策，就越不適應於區域協調均衡發展的戰略。廣而推之，從計劃經濟時代流行至今的規劃和預算兩個報告分讀的體制，恐怕也不能不做出某種完善與改進。在這個方面，可借鑒德國由聯邦財政部長牽頭共同組成聯邦財政計劃委員會的作法，在國務院統一領導下，由國家發改委和財政部牽頭，央行與國土、勞動、環保等部門參與諮詢，並吸收「均衡三角」各區域部分省（區市）代表參與，組建具有相當權威的國家總體規劃加三大財稅區規劃即「1+3」規劃統籌辦，擔負起統籌規劃、制定預算、協調利益等重要職能。並將「1+3」規劃的制定與實施的過程，作為一項重要議題落實在全國人民代表大會審議的民主決策過程中，最終採取票決制予以審定，以強化「均衡三角」經濟民主制衡機制的作用，最大限度地落實公平、公正、效率與理性的原則。從這個意義上說，按照「三步走」戰略部署，實施「兩個大局」戰略轉換形成的區域「均衡三角」，既是新形勢下完善分稅制的必要依託，又具備經濟民主制衡的政治體制自愈機能。

記者：由此看來，完善分稅制改革帶動經濟改革，還將推動整個體制改革。「均衡三角」的經濟民主制衡機制，對政治民主建設也能起到應有推進作用嗎？張富泉：在中國特色社會主義市場經濟體制條件下，泛珠三角、泛長三角和大環渤海經濟民主制衡機制的形成，是為確保完善分稅制條件下三大財稅區公平有序地競爭。然而，按照馬克思主義一切問題歸根結底都是經濟問題的觀點，民主憲政的本質與核心內容當是經濟民主。西方流行的政治制衡，七拐八彎最終還是落到經濟制衡上，說到底還是為了解決政府失誤和公權私用問題。但不管怎樣，都是秋後算賬的一種事後糾錯機制。而區域「均衡三角」經濟民主制衡機制的形成，泛珠三角、泛長三角和大環渤海出於本身基本經濟權益的爭取與維護，其區域機會均等、分配均衡和公平正義的內在要求所形成經濟民主制衡的倒逼機制，直奔經濟社會資源環境與區域發展公平與效率的主題，較之政治制衡應是一種事前糾錯機制，完全能夠更好實現民主政治與決策的高效率，按說還是實現國家層面民主同基層民主制度有機結合的一種好形式。記者：這種把國家層面民主同基層民主制度有機結合起來，形成更加成熟、更加定型的制度體系，完全符合十八大精神的基本要求。請您再給具體展望展望？張富泉：大而言之，我們國家發展到今天在全球已是僅次於美國的龐大經濟體，只有也只能靠制度、靠法律來管治，不然任何超強本事的人都不可能待奉得過來。這就要發展更廣泛、更充分、更加健全的人民民主，構建系統完備、科學規範、運行有效的制度體系。實行深化財稅體制改革新突破，如果構建三大橫向財稅區並按常住人口實施地方財力公式化規範化分配，建立制度體系先從理順央地、地地財權事權關係入手，建設法治政府先從調整政府與市場、企業、社會的關係做起，就不會把經濟改革和政治改革搞成兩張皮，往往更能產生雙贏和相得益彰的效果。比如，構建泛珠三角、泛長三角和大環渤海三大橫向財稅區，同時又能為推進政治體制改革和健全人民民主，提供一種「均衡三角」的經濟民主制衡機制。像對「1+3」財政預算與發展規劃的科學制定，首先就極具聰明智慧的挑戰性。如果不能廣納博採、選賢任能和集中智慧，就不可能做出兼具效率與公平的聰明型成長方案來，而不具實際指導意義或三大財稅區不能擺平或在某個區域內擺得不具比較效益的規劃，都將遭到責難甚至難能通過。這就勢必造就一種人才脫穎而出、創新與智慧迸發涌流的，國家層面民主同基層民主互動的民主時代。同樣，不具參政議政代表能力者則意味著被代表方利益的受損等，都將起到激發人才輩出、強化經濟民主機制的奠基作用。而對「1+3」規劃的實施過程，「均衡三角」經濟民主制衡機制又是全方位全程的監督，掌握著經濟社會發展權、土地、資金調配權和財政大權的一些重權部門，都將倒過來被置於多方監督之下，則將廣泛起著矯正行政行為和社會清流的作用。而且依託「均衡三角」經濟民主制衡機制，通過對全國財政預算與經濟社會發展「1+3」規劃與實施的審議與監督的過程，經濟發展將主要由地方擔當，國家勤政於調控，完全能夠形成民主集中和諧統一的中國特色的經濟民主制度。這正如中央政研室鄭新立副主任所評價的，這種改革「僅限於中央財政對地方預算分配方式方法與國家規劃體制的某種改進，或者說只是政府宏觀管理適應區域市場公平競爭和促進全國市場統一的必要調整，改革成本與涉及面極小，但卻能起到完善經濟民主機制、實現公平與效率的兼顧與統一的『四兩撥千斤』的效用，因而應是完全可行的」。記者：看來完善分稅制確是能夠帶來最大紅利、牽一髮動全身的改革新突破。問題是按照「三步走」戰略部署，「第三步」現代化建設需選擇在達到小康後的新時期。請問基本小康與全面建成小康有沒有不同，您認為轉向這種完善的分稅制應選擇怎樣恰當的時機？張富泉：黨的十八大對全面建成小康社會提出了五位一體推進的目標，並首次把全面建成小康和全面深化改革兩大目標並提，可見完善分稅制改革的新突破已是當務之急。應當說，全面建成小康社會與當年鄧小平提出的人均國民生產總值達到一千美元的基本小康，要更全面也更加強調要夯實基礎。但不管怎樣，在2000年實現前兩步翻兩番的戰略目標後，就要「反過來」實施橫向區域財政橫向均衡的拐點是確立的。事實上，提出全面建成小康社會，重在強調中西部地區加快建成小康社會；而在初步進入現代化建設新時期的東部沿海地區，要實現新的更高層次的發展，也越來越離不開中西部內地小康社會的加快建成。因此，現在正是沿海幫助內地共同發展富裕的好時節，只有按照現代化建設「三步走」戰略部署，儘快構建沿海幫助內地的三大橫向財稅經濟區，實施與國際接軌的按常住人口分配的區域財政橫向均衡制度，才能全面建成小康社會和加快現代化建設的進程。