【學者觀點】何艷玲 汪廣龍：中國轉型秩序及其制度邏輯

中山大學政治與公共事務管理學院問人間政治之道以善政天下求公共管理之理為良治中國原文刊載於《中國社會科學》2016年第6期。【摘要】:中國轉型秩序的形成不僅是「政治制度化不足」下的制度供給問題，也是國家在轉型時期的特殊角色和職能界定問題。改革開放以來，國家尋求實現社會主義經濟高速增長和維持穩定的雙重治理目標，需要其同時承擔作為現代政府和國家資本的雙重角色。為此而進行的治理結構調整的特徵表現為：對市場讓權，但保留政府定價權；對地方放權，但保留中心工作權；對社會確權，但保留組織准入權。這一「准分權治理結構」在機制層面引發的外部性表現為，集體福利機制消散、日常生活安全機制缺失和政府市場獲利機制構建。這可能會影響政府職能的工具化和公共權力的資本化，並由此產生社會權利分配失衡、財富分配失衡與風險分配失衡，即社會不穩定。【關鍵詞】:轉型秩序 不穩定事件 治理結構一、轉型國家的秩序挑戰「現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂」 。現代化過程，對很多國家來即是轉型過程，伴隨著大量犯罪、矛盾衝突和失范行為等現象，這已成為基本共識。眾多轉型國家，無論是在拉美、蘇東還是非洲，都面臨著嚴峻的革命、政變、政治動蕩、社會運動和暴力犯罪等秩序挑戰，而轉型國家的秩序也隨之成為一個重大理論問題。總體而言，現代社會科學關於人類社會秩序達成的諸種理論想像和理論演繹基本建基於以霍布斯為代表的早期自然法政治哲學，以塗爾乾的「社會團結」(Social Solidarity)為基礎的現代社會理論，以及以羅爾斯的「正義契約」(Just Social Contract)思想為代表的現代政治哲學 。他們都試圖處理人類從自然個體組合成為具有穩定規則和支配關係的共同體社會過程中的動因、基礎和原則。按照霍布斯的說法，對死亡的恐懼和自我保存促使理性人相互間訂立契約，放棄部分自然權利，形成絕對的利維坦秩序，是為結束自然狀態下因利益相互爭鬥而充滿暴力死亡的「戰爭狀態」 。在他這裡，契約的訂立和絕對利維坦的強制是結束爭鬥的兩個關鍵性過程。但塗爾干認為，秩序的形成超越了功利主義式的恐懼和利益，而更源於人類內在的社會性和道德性，也即社會分工和集體意識 。帕森斯沿著這一思路進行了更深入的結構功能解釋。他認為，任何社會系統的維持必須滿足「適應」、「目標實現」、「整合」、「潛在的模式維持」四種功能先決條件，因而社會整合需要經濟系統、政治系統、法律制度、宗教制度、人際規範、家庭、教育機構等制度性結構來滿足這四個功能 。不過，社會學家們從人類「社會性」直接給出的「社會秩序」並不能解決個體自由與社會之間的對立以及從自然秩序到社會秩序過渡的正義問題。而羅爾斯為這個過渡給出了詞典式次序排列的兩個原則，即作為第一優先原則的自由優先性和作為第二優先原則的正義對效率和福利的優先 。以上經典理論給出了人類社會秩序形成的規範性機制——也即，秩序達成需要以保障人類自然權利為前提，以系統的功能相互依賴或者結構的相互作用為基礎，通過「自下而上」的個體超越和「自上而下」的利維坦強制兩個互動過程，保障自由人之間以及自由人與組織之間在價值、規則和利益分配上達成正義的權利契約，形成有關價值、規則和利益分配的有效保障體系，結束爭鬥甚至戰爭狀態，實現「共同體」意義上的團結。然而，社會流動和社會變遷以及公平感的強烈主觀性，決定了不可能存在無衝突的絕對秩序。衝突是人類社會的普遍存在，它可以被理解為個體或群體對權利契約的分歧。衝突不僅是古典社會學特別是結構功能主義所認為的具有破壞性的、分裂的、機能失調結果的一種「病態」社會結構，其也具有積極的社會功能，衝突帶來團結的重建和群體的平衡 。但是，衝突如果不能消弭或平衡則可能帶來不穩定。不穩定不只是單個案例或個體與社會整體的價值、規則和利益分配權利契約及規則的分歧，更是具有某類權利身份的群體對這些權利契約和規則合法性的懷疑、不滿和反抗，並常常表現為超越現有的權利契約的群體性的權利訴求甚至暴力行動。作為其極端狀態的革命更是試圖將自然狀態中隱含的解體力量以暴烈的方式釋放出來，對權利契約和制度進行徹底重構 。在規範意義上，不穩定的形成機制可以歸結為有關價值、規則和利益分配的權利契約本身的普遍非正義。其原因可能源於社會出現了功能和結構層面的整體性問題，或者是由基於自由個體的自下而上的契約達成和基於權威利維坦的自上而下保障機制的失效。不過，作為現代社會最主要的立法主體和執行主體、市場經濟的制度供給主體和干預主體以及集體消費品的供給主體，現代國家在社會權利分配中處於核心位置 。這意味著現代的權威利維坦不僅僅提供自上而下的契約保障，而且還越來越多地直接塑造社會的價值、規則和利益分配以及社會自組織的成長。因此，作為現代社會權利核心分配者的現代國家必定在不穩定問題中處於核心位置。按照前述對秩序和衝突的認識思路，我們將不穩定概括為三種類型：首先是基本層面對生命權及附屬權利的傷害和否定，這幾乎是對人類文明本身的否定。其次是關於憲政權利契約的爭議、爭奪與對抗，這可以被稱為政治不穩定；第三是關於日常具體的、生活化的價值、規則和利益分配等權利規則的爭議、爭奪與對抗，這可以被稱為社會不穩定（狹義的）。但無論是那種類型，作為對現有權利規則的普遍否定和挑戰，不穩定常常指向國家並附帶激烈的暴力對抗，這使整個社會隨時有滑入暴力和動蕩的危險，因而具有極為緊迫的國家治理意義；而其形成機制也決定了它必然會是那些在政治、經濟、文化等各方面均在發生整體性和深刻變動的轉型國家面臨的嚴峻挑戰。二、中國不穩定事件的特質與相關解釋改革開放以來中國正在經歷的變遷與變革通常被稱為中國轉型，這一過程始於從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變。近年來，由於此過程中不斷湧現的，被政府、媒體、學界共同關注的各類不穩定事件 ，中國也被認為面臨著嚴峻的轉型秩序挑戰。但是，我們認為，相比於其他轉型國家，中國的不穩定事件有著比較顯著的特質。要理解中國轉型秩序，首先必須認真梳理這些持續發生的不穩定事件的特質，並從這些特質來溯源其轉型秩序的內在機理。綜合已有經驗材料和學理討論，我們將這些特質歸納為：第一，群體性。不穩定事件的性質通常呈現為群體性事件（mass incidents）。雖然個體性上訪和抗爭屢見不鮮，但被政府視為不穩定事件的多為群體性事件。需要指出的是，這些群體性事件雖然高度重合於具有相似身份和地域特徵的特定人群，但人群之間往往匱乏正式的橫向聯繫，其組織化程度較低，並與眾多國家轉型過程中組織化程度較高的社會運動形成對比。第二，政治無涉性。不穩定事件的訴求通常聚焦政治無涉性權利的爭取或國家利維坦的權利保護 。不穩定事件中頻繁出現的勞資糾紛、拆遷征地、環境污染、物業產權等議題，所表達的大多是馬歇爾所說的民事權(civil rights)和社會權(social rights)訴求 ，而非政治權。事實上，大多事件參與者都聲稱不是對中央不滿，而是不滿意地方不能遵守和實現中央要求，希望中央或上一級權威可以主持公道。而實踐中發生的農民的「依法抗爭」（rightful resistance）和工人的「以理維權」，也無不在強調其政治無涉和邊界限定。第三，官民衝突性。不穩定事件的形式通常表現為民眾與政府（官員）間的衝突。一方面，有的民事權或社會權訴求直接由政府尤其是地方政府行為所導致，另一方面，即使非政府相關的民事權和社會權訴求，民眾所指向的抗爭對象也往往並非其直接訴權主體（比如其他民眾或者組織，如企業），而是經常也被置換為政府 ；甚至直接表現為「衝擊政府大院」這類具有很強符號意味的現象。我們認為，對這些特質的恰當理解是真實剖析中國轉型秩序問題的前提和關鍵。一方面，群體性的、呈現為官民衝突的不穩定事件層出不窮，可以稱為社會相對不穩定；另一方面，這些不穩定事件很少彌散拓展到政治權領域，乃至引發政治抗議以及其他更激烈的不穩定狀態，可以稱為政治相對穩定；再一方面，中國並沒有其他轉型國家面臨的政治動蕩和大規模暴力犯罪（特別是有組織犯罪），但不穩定事件涉及議題越來越廣泛，社會不穩定程度也在深化。這意味著，變遷中的中國，混雜、變動與平衡微妙並存，呈現出「雜而有序」的多樣性和複雜性。因此，我們認為，中國的轉型秩序是一個飽含自身內涵的中國性問題。伴隨著大國成長進入全球思想視野，中國轉型對於世界體系的重構性闡釋要求我們必須做出有效回應。而對這些內涵的細緻分析，不僅有助於我們對中國現實問題做出更有擔當的知識求解，更為我們提供了一個重新理解轉型國家秩序乃至重構轉型理論的契機！然而，雖然中國轉型秩序呈現了與其他轉型國家的很大不同，但這種不同的內在機制在當前並未能得到充分、完整而精準的解釋：首先，未能從制度供給與民眾需求的不一致嚴格推導出不穩定事件訴求的政治無涉性。雖然現有研究普遍認為不穩定不會影響中國整體上的政治穩定，且民眾也主要不是在表達政治訴求 ，但其多數仍沿著一般轉型國家秩序的解釋思路 ，將中國的不穩定事件理解為「政治制度化不足」下制度供給與民眾需求之間的摩擦和對抗 。由此，不穩定根源於轉型中不可避免的矛盾，這些矛盾因制度供給不足而延伸成為社會問題，表現為：國家未能通過有效政府、對精英的吸納、對社會的滲透，以有效地應對政治參與需求、進行市場干預以及通過再分配提供社會福利，造成民眾權利身份的缺失或保障不足 。但問題在於，既然存在制度供給與民眾需求之間的縫隙，為什麼不穩定事件卻很少指向更具根本意味的政治權訴求；同時，如果不穩定是由於制度供給不足造成的，那麼到底是哪一類制度造成了哪一類不穩定呢？這之間的精確關聯是什麼呢？其次，未能充分論證群體性事件的群體性即不穩定群體背後的制度性集體機制。在前述制度解釋的基本思路下，多數研究關注到了征地拆遷、業主抗爭、「鄰避運動」、勞工抗爭等不穩定議題，並將其發生歸結為制度缺陷帶來的這些群體的生活保障、物權保護、環境、工作權益等受損，同時用這些群體的資源動員能力和行動話語塑造能力、使用策略的技巧性、政治機會結構等來解釋這些事件不同特徵和結果 。這些分析雖然呈現了不穩定事件產生機制的不同側面，但無法回答為何大量和個人相關的權利問題為何被融合成與特定群體相關的不穩定事件，並體現為農民、工人和普通市民的群體行動。我們認為，中國不穩定事件的這類群體性特徵背後一定有其集體性機制，而現有研究並沒有充分發掘形塑這些不穩定群體背後的制度性集體機制。再次，從利益-行為出發的「官民衝突」解釋忽略了地方政府、部門或官員背後的制度背景及其角色。按照前述梳理，官民衝突根源於地方政府、部門或者官員在自身利益訴求下的違規行為以及對各類矛盾糾紛的錯誤處置方式，但多數研究都沒有進一步梳理這些行為背後更廣泛的制度背景。例如導致大量官民衝突的征地拆遷問題與地方政府從「經營城市」到「經營土地」的行為轉變相關，而這又源於財政、土地、市場等方面的制度設計；在更廣泛的意義上，它還可以被歸結於改革開放為激勵地方政府發展經濟的制度性安排 。更重要的是，現有研究未能注意到中國政府部門和官員的制度性角色不僅在於完善市場規則、公共服務和再分配等制度供給，更在於市場交易、產權交易、利益分配等方面。面對中國轉型特質的複雜性，我們必須建構在微觀事實與宏觀結構之間的穿梭與貫通。如前所述，中國不穩定事件的產生大致上也可以歸結為「政治制度化不足」下的制度供給問題，但這還不足以精確地解釋中國轉型秩序的特質；事實是，中國不穩定事件的產生同時也源於國家在轉型時期的特殊角色和職能 。因此，對轉型中國秩序的分析必須回到中國國家治理初始目標，以及受此目標支配的具體制度結構設計與政府角色，即國家治理結構；並以此來分析其對轉型時期社會權利契約和權利保障的系統塑造。我們將之稱為中國不穩定事件的制度邏輯，或者說，轉型中國秩序的制度分析路徑（圖1）。

通過對這一制度邏輯的剖析，我們要精準回答中國轉型秩序的三個命題：群體性：為何多數不穩定事件都是群體性事件；政治無涉性：為何多數不穩定事件都非政治權訴求；官民衝突性：為何多數不穩定事件都關乎官民衝突；最後，為何在中國轉型過程中，出現社會不穩定的同時仍然能保持政治穩定並控制大規模暴力犯罪？基於這一任務，本文將主要開展三個方面工作：梳理總體性國家在趕超過程中的國家治理目標及相應的治理結構調整；分析這一特定治理結構所引發的社會外部性；歸納這些外部性對不穩定事件的系統塑造。我們希望通過這一討論，為理解轉型中國特定秩序問題提供不同思路，並進一步引發對轉型和趕超發展國家中追求轉型正義的反思。三、趕超增長、維持穩定與國家治理結構調整19世紀中期以後，建立於自給自足小農經濟基礎上的傳統帝國開始受到現代資本主義強烈衝擊，文明和民族面臨嚴重危機。仁人志士開始探尋如何「把一個政治上受壓迫、經濟上受剝削的中國，變為一個政治上自由和經濟上繁榮的中國；把一個被舊文化統治因而愚昧落後的中國，變為一個被新文化統治因而文明先進的中國」 。作為對此任務的回應，1949年後國家治理結構的基本特徵是通過政黨領導的國家對政治、經濟、文化和社會進行全面改造，以建設一個新經濟、新社會和新國家。在具體層面，面臨國際封鎖局勢和趕超發展要求，採取的方式是通過計劃經濟強制積累國內資本剩餘以發展資本密集型的重工業。其中有兩大關鍵制度：一是通過土地改革和集體化摧毀地主階層，將自給自足的小農經濟納入國家主導的大生產過程，再通過農產品的統購統銷制度、人民公社制度和戶籍制度等方式強制積累農業剩餘支持國有工廠的發展 ；二是所有的生產、消費、矛盾糾紛解決和權利保障都通過黨的系統、行政系統（包括農村的人民公社、城市單位制和街道）、工青婦組織等自上而下的官僚系統完成。在此之下，從1949年到1978年，工業在中國國民收入中所佔份額從12.6%提升到46.8%，1980年工農業總產值比1952年增長了17.9倍 ，可以說初步完成了工業積累和資本積累。但是，這個「關起門來搞建設」和「勒緊褲腰帶搞建設」的治理結構存在諸多問題：第一，國家主導仍然難以從根本上解決十幾億農民的低收入和低就業；第二，自上而下的計劃經濟缺乏價格機制傳導需求信息，軟預算約束帶來低效的擴張衝動，兩者導致經濟低效 。體制難以同時保證有效控制、激勵和適應地方的靈活 。如此一來，不僅有限的國內資本在計劃經濟下難以產生活力，有限的國內資本和技術難以實現趕超要求。1957至1978年的22年間，單位職工的實際工資、農民家庭平均每年純收入、居民消費水平、糧油肉等主要消費品、居住面積等代表人民生活水平的指標幾乎沒有提升，甚至有明顯的下降 。長期未能擺脫貧困和日益擴大的發展差距這一事實損害了以實現民族獨立、人民解放和現代化為己任的政權通過革命和早期現代化建設實踐建立的正當性，也給致力於實現中國現代化的老一輩革命家帶來了巨大壓力。陳雲便說：「建國快三十年了，現在還有討飯的。老是不解決這個問題，農民就會造反，支部書記就會帶隊進城要飯」 。基於這一背景，創造發展有效性成為黨和政府再次獲取正當性的基本戰略 。1978年十一屆三中全會提出「我們能否實現新時期的總任務，能否加快社會主義現代化建設，並在生產迅速發展的基礎上顯著地改善人民生活，加強國防，這是全國人民最為關心的大事」 。隨後，領導層在不同場合重新強調四個現代化，進而提出了翻兩番、小康社會、中國式的現代化等目標 。趕超增長逐漸成為歷屆政府的核心治理目標。而為了保障趕超增長，維持穩定也成為重要的國家治理目標。改革伊始，鄧小平就強調「安定團結的政治局面是進行經濟建設和實現四個現代化的基本前提」 。江澤民歸結為「改革是動力、發展是目標、穩定是前提」 。胡錦濤闡述為「發展是硬道理，穩定是硬任務；沒有穩定，什麼事情也辦不成，已經取得的成果也會失去。」 維持穩定，其一是不能有不符合「一個中心兩個基本點」的政治活動及威脅國家安全的分裂活動和恐怖活動，等等；其二是解決征地拆遷、勞動關係、社會保障、環境保護等領域的各類社會矛盾糾紛或不和諧不穩定因素；其三是處理殺人、綁架、盜竊、搶劫等各類違法犯罪活動，維護公共安全。基於「趕超增長與維持穩定」這兩大目標和建國以後的實踐經驗，國家再度調整了其治理結構，並重新設計了各治理主體之間關係（圖2），包括政府與市場、中央與地方、國家與社會之間的權力-權利再配置。但這一權力-權利再配置體系再一次體現了中國轉型特質，即適應總體性國家要求，一方面給權，一方面留權，體現出相當程度的選擇性和靈活性。在某種意義上，這種選擇性和靈活性其實已經蘊含了中國轉型秩序特質；而所謂的中國轉型秩序悖論，其實是這一治理結構伴隨的結果。

首先，以讓權為主軸調整政府與市場關係，但保留了政府定價權。讓權的目標是將市場該有的權力讓渡給市場，以改善微觀經濟效率並充分利用國內外資本和市場。從20世紀80年代開始，國家陸續開放了城市農副產品市場、日用工業品和小商品市場，通過建立經濟特區來利用外資、引進技術發展對外貿易。90年代以後，在雙軌制並軌基礎上逐步放開了絕大多數商品和和服務價格，放開了絕大多數生產資料的自由購銷，恢復建立商業銀行、金融證券市場。鼓勵、支持和引導私營資本發展，將「公民的合法的私有財產不受侵犯」寫入憲法。通過《民法通則》、《合同法》、《公司法》和《物權法》等建立現代產權制度。但同時，國家還需要考慮社會主義消除剝削和兩級分化、實現共同富裕的價值目標。因此，在鼓勵私營資本發展的基礎上，還是保留了不同領域的政府定價權。這首先體現為依託龐大稅收維持政府的大規模直接投資。90年代以來，為提高「財政收入佔GDP的比重，提高中央財政收入佔全國財政收入的比重」而對稅收制度進行了一系列改革，包括通過分稅制改革增強各級政府的稅收激勵，通過稅收信息化建設和稅務徵收的組織建設等來提高徵稅能力，還通過間接稅稅制放大納稅人的納稅能力 。這些舉措大大強化了政府的直接投資能力，即在這些領域，政府可以直接定價。其次，定價能力更突出地表現為政府依託行政權力獲取的巨額租金。繼續保持了國有企業在能源、礦產、化工、交通、通訊、金融等行業的支配地位，而在進入新世紀後則繼續完善了國有資產管理體制，加強國有資產監管。同時，仍然直接控制著糧、棉、油、橡膠等的收購價格，鐵路、水運公路、航空運價，煤炭、原油、有色金屬和鋼材的出廠價格，石油、天然氣、電力等能源的銷售價格，以及城市自來水、公共交通價格，並且對勞動力和土地的定價有絕對影響。再次，在新的政府-市場（資本）關係下，越來越多地依靠財政支出結構規模、國債、稅率、存貸款利率、存款準備金、資產負債比等財政、貨幣政策以及用地總量、節能減排指標等政策來調節各資本主體的市場行為 。在此之下，市場調節被宏觀調控所主導，宏觀調控在某種程度上不是為了市場調節的調控。而是主導市場調節的調控。其次，以放權為主軸調整中央-地方關係，但保留了中心工作權。改革過程中，逐漸下放幹部管理許可權，將「下管兩級」調整為「下管一級」。同時下放了招商引資、稅收優惠、土地、銀行貸款、規劃等審批權。1980年開始，在計劃經濟預算體制上開展了「分灶吃飯」改革，實行「劃分收支，分級包干」。1985年，在「利改稅」基礎上按照「劃分稅種，核定收支，分級包干」的原則對財政包干制進行調整。1988年進一步進行了收入遞增包干、上解額遞增包干、比例包乾等政策調整。1994年分稅制重新劃分了中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建立了中央和地方相互獨立的稅收征管體系，同時確立了稅收返還、專項轉移支付和財力性轉移支付三大類財力轉移方式，進一步改變了央地間的稅收分配製度。財政分權硬化了預算約束，地方政府成為某種程度上的「剩餘索取者」 ，而晉陞錦標賽也推動了地方政府謀求以GDP為核心的經濟增長 。在通過人事、審批、財稅等放權改革強化地方自主權的同時，國家還通過嚴格的制度、組織建設對各級政府進行規範，並形成了中心工作地方做的格局。包括：通過「三定」對機構的職責、機構和人員編製進行控制。通過公務員制度、黨政領導幹部選任管理制度以及組織、紀律部門建設對幹部的錄用、考核、任免、升降、獎懲等進行規範。在經濟發展、社會穩定、環境保護等領域建立廣泛的目標管理責任制，通過上下級或部門間合約對任務完成的指標體系、考評辦法、獎懲方式和實施辦法進行規定。上級政府依託其立法權、人事控制、財政專項轉移支付、審批權等，以整體規劃、審批控制、項目制等方式對下級在農業發展、對外開放、產業發展、交通運輸、城鎮、區域發展、環境保護、科技創新、基本公共服務、社會管理等方面的行為進行控制、引導和協調。在這一體制下，地方政府對增長、就業、穩定、市場失靈、市場秩序、社會糾紛和福利保障等各類事務負主要責任，而中央則通過制度設計對其進行控制，並保留了地方政府隨時配合中央中心工作的權力。再次，以確權為主軸調整國家-社會關係，但保留了組織准入權。改革在一定程度上改變了總體性體制下國家和工人、農民之間的庇護關係，形成了基於現代政治邏輯的國家-社會關係。這表現為：其一，制定和修改了憲法、民法、行政法、訴訟與非訟程序法，確立了法院、檢察院和公安機關「分工負責，互相配合，互相制約」司法體系。其二，確立了社會的自我管理權利。制定了《村民委員會組織法（1988年）》和《城市居民委員會組織法（1989年）》，促進基層民眾的自我管理、自我教育、自我服務。其三，在原有的庇護性福利系統解散之後，為應對國企職工下崗建立了城鎮醫療保險、失業保險和最低生活保障制度，並通過逐步將其社會化以應對市場競爭的失意人群。在農村，從2002年開始建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，將義務教育經費從「以鄉為主」調整為「以縣為主」，實行「兩免一補」。另一方面，面對改革過程中日漸形成的流動性和異質性社會，國家仍然保留了大量體制外組織准入權。其一，雖然通過村民自治和社區自治賦予了社會自我管理的空間，但對於其他大部分體制外組織，仍然通過《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理辦法》等確立的雙重管理體制、分級管理原則、非競爭原則、限制分支原則對其進行准入和發展限制 。其二，對體制外組織採取「分類控制模式」，比如對政治反對組織禁止和取締，對具有較強的潛在挑戰能力組織進行行政化管理，對具有較強的潛在挑戰能力的社會組織限制發展 。其三，雖然建立了廣泛的法律框架，但主導各種糾紛衝突解決的仍然是政策和行政過程，並建立了一套以行政過程替換政治和法律過程、由官僚組織掌控的超穩定體制。總結以上，中國的改革進程雖然總體上是一個放權讓利體系，但這並不是全部事實；在放權讓利的同時，它仍然保留了諸多總體性權力與機制，包括在市場領域的國家資本與政府定價，對地方的集中人事權和中心工作調控，對社會組織的分類控制和限權，等等。我們將這一中國轉型過程中形成的國家治理結構稱為「准分權結構」（圖3）。以下將進一步分析這一結構的負外部性及其對不穩定事件的塑造。

四、「准分權結構」的外部性與不穩定事件的產生保留式、妥協式、調適性的「准分權治理結構」決定了轉型中國秩序的特殊性。一方面，政府定價權、中心工作權、組織准入權的保留保證了國家對秩序的根本維護，以及整體性國家增長機制的構建，即所謂政治相對穩定；另一方面，也是因為這些權力的保留，這一結構在具體機制層面產生了始料不及的外部性，導致國家無法完成基礎性權利保障與社會整合，這引發了不穩定事件的發生，即所謂社會相對不穩定。具體而言，「准分權治理機構」在機制層面的這些外部性可歸結為：集體福利機制消散、日常生活安全機制缺失與政府市場獲利機制建構。以下將繼續論述這些機制對不穩定事件群體性、政治無涉性和官民衝突性的影響。

（一）集體福利機制消散與不穩定事件的群體性改革之前，國家對社會的家長式控制形成了大量有關權利保障和福利體系的集體性中介機制 ，或者說集體福利機制，並因此而維持了一種集體性相對均衡。而在准分權結構下，這些集體福利機制開始消散。在城市，計劃經濟時代的公共物品主要由單位供給，單位成為最為重要的集體福利機制。隨著中國的轉型特別是部分國有企業的破產、倒閉，工人從主人翁變成市場中的勞工和企業的僱員。大量原來依託「單位制」的員工迅速失去養老、醫療等單位保障。與此同時，新的公共福利機制未能建立，本應作為國有企業改革補充的社會性養老、醫療體系等社會保障並沒有及時完善，造成福利機制的結構性缺失。在農村，家庭聯產承包責任制雖然提高了農業效率，但土地過少、農業生產率過低以及城鄉二元體制使務農人口普遍困於「不充分就業」狀態。同時，隨著人民公社解體，農村原有的赤腳醫生、村級學校（鄉村學校大合併）、醫療站、五保戶制度等集體福利機制同樣迅速衰落，而進城的農民工則也因戶籍制度難以享受勞動報酬、子女就學、醫療衛生等待遇，伴隨著城市化進程推進的公共福利機制也未能建立。稅費改革雖然減輕了農民負擔，但也切割了國家和農民之間的公共福利連接，促使政府在一段時間內退出農村公共事務，加劇了農村的治安、農田水利、道路等基礎性公共物品的潰敗 。不僅如此，被打破「鐵飯碗」的工人、進城上樓的農民還面臨著政府為降低財政負擔、增加消費市場或者提高儲蓄率而對住房、醫療、養老、就業、教育體制進行的「雪上加霜」式的市場化改革。而且，由於分稅制改革導致財政向中央集中，但並沒有根本改變中央和地方的事權劃分格局 ，地方財政收入和支出間形成了巨大的缺口。這使得各地在教育、社會保障、醫療衛生、環保等基本公共服務領域長期投入不足，「公共服務個體化供給」現象日漸嚴重。圖5顯示了個人醫療支出的迅速增長。從1990年到2012年，衛生部門綜合醫院門診病人人均醫療費從10.9元上漲到198.4元，住院病人人均醫療費從473.3元上漲至7403.5元，遠高於居民收入增長速度 。這使得工人、進城農民、因病致貧失業人員這些脫離集體福利機制庇護的人群成為群體性事件的「高敏群體」。

而與此相對的是，基於放權讓利的改革使掌握國營資本的權力階層通過保留的再分配體制更多享有了國家強制集中的各種收益，部分國家壟斷企業和行業成為高工資、高福利的代名詞。國家對資本的掌控和對市場的干預加劇了民眾在公共財富和公共物品獲取機會上的不平等，扭曲了國民收入分配 。於是，前文論述的政府定價權的保留造就了新的集體福利機制，並因其少數群體享有而造成了較大程度的相對剝奪感。李漢林的研究從側面證實了以上集體福利機制消散的外部性後果。1987和1993的調研顯示，單位制中的成員的相對剝奪感要比在非單位制中成員的相對剝奪感強烈很多。隨著國有企業改制，以及資本市場等發展，1997年、2001年、2007年、2012年的幾次調查顯示，到90年代末以後，相對剝奪感就集中到了農業戶籍者、失業下崗者 。隨著改革的推進，以地方政府、國營和國有控股企業為代表的國營資本成為市場的主體 ，普通農民、農民工、下崗工人、普通市民成為主要的權利相對剝奪者和改革成本的主要承擔者。（二）日常生活安全機制缺失與不穩定事件的政治無涉性在相當長一段時間內，由於地方政府成為某種程度上的「剩餘索取者」，各級政府關注的是如何調動土地、資源、勞動力等各種生產要素，如何為招商引資提供各類條件，如何推動出口、投資，而對市場制度建設和市場監管缺乏重視，且常常無法準確界定市場監管和市場控制的界限。而在我們看來，市場監管的本質是用規則來管理，防止市場主體的傷害，市場控制的本質是用權力約束市場主體的自由選擇。顯然，對中國的計劃經濟轉軌過程來說，我們真正面對問題不是模糊的放鬆監管，而是放鬆控制但加強監管。事實上，直到十七大提出「科學發展觀」之後，社會事務類組織、執法監督類組織的數量才明顯增加 。假冒偽劣、虛假廣告、欺詐等侵害消費者權益行為比比皆是且投訴無門，食品、藥品的監管不力造成較為嚴重的日常生活不安全，並大大削弱了轉型之後由於高速發展所帶來的成就感和政治信任度。社會權、民事權對不同群體的缺位使之成為不穩定事件的核心訴求。在這些事件中，關涉農民的主要是征地補償，關涉工人的主要是國有企業改制、拖欠工資、社會保險、破產安置，關涉市民的主要是房屋拆遷、物業產權等。而環境污染、司法訴訟則是不同群體的共同訴求。如中國社科院的《2014年中國法治發展報告》所顯示，勞資糾紛、執法不當和拆遷征地是百人以上群體性事件的主要類型（圖6） 。生活和保障議題仍然是不穩定事件的重心。

另一方面，社會針對市場的自我安全機制也未能充分建立。社會自組織的意義在於連接個體，維持社會團結，並共同構築面對強大市場和公權的一種安全和防禦機制。但是，嚴格的組織進入權，使得原有單位或組織中的群眾成為市場和社會中原子化的個體。例如，在基層實踐中，各級政府常常借用上位法的缺陷或者自身的立法許可權，通過各類法規政策對業主大會的召開條件（籌備成員、業主參加比例）、業主委員會（業委會）的成立條件（交房時限、入住率、是否分期開發）、法律地位、審批部門進行一系列限定，進而對業委會的成立和運行進行干預 。同時，政府也在努力通過推進村社居委會、群團組織等延伸其行政範圍，並通過基層官僚的非正式交往、群團組織、資源交換等各種方式在實質上支配著社會 。通過這些方式，國家重建了國家-社會、幹部-群眾之間的依附關係，但同時也削弱了社會團結和自組織能力；而在強大趨利資本面前，其不安全感進一步加深。（三）地方政府市場獲利與不穩定事件的官民衝突性前述，以行政分權、財政分權和晉陞錦標賽為核心的央地關係設計不僅賦予了地方政府追求GDP的增長和財政收入的強烈訴求，也賦予了地方政府在財政、土地、稅收、金融等方面的資本權力，導致地方政府廠商化，並攜強大權力參與市場獲利。一方面，地方政府直接參与市場獲利。20世紀80年代初期，地方政府主要利用短缺經濟留下的龐大低端日用消費品市場大力發展鄉鎮企業。80年代末以後，隨著消費市場往高端和技術性產業上移、資本市場的開放及分稅制改革的推進，鄉鎮企業迅速衰落。此後，地方政府更多通過資本運作來獲得收益。在相當長一段時間內，國際資本以及大型央企等國內外大資本成為地方政府寵兒。稅收、土地、勞動力價格等方面的優惠帶來的低成本加上外商掌握的核心技術、品牌和市場，使國際資本對國內資本形成壓倒性優勢。而相對國內外大資本而言，小型民營資本不僅要面臨地區封鎖、市場保護及政府規費，也在行業准入、土地徵用、人才引進、融資等方面面臨諸多不公平。這一現象激化了政府誘致下的「市場分化」，政府成為市場主體衝突方。另一方面，GDP需求形成了地方政府與資本間的庇護關係。政府在推動經濟發展過程中，為了爭取資本獲得區域競爭優勢，往往採取一系列超常規的資本化和發展手段，如低價徵收土地、限制勞動力價格、放鬆勞工環境監管、放鬆環境監管等等。這些行為加劇了權力-資本與農民、工人和市民的衝突；進一步，即使資本與民眾發生衝突（比如工人欠薪），工人也會認為地方政府與此存在「幕後關聯」，併產生衝擊政府等現象。從近十年政府和民眾間的行政糾紛狀況來看（表1），其衝突更多聚焦在在土地、城建、勞動、環保等方面，這與地方政府的資本化和發展手段的邏輯是高度相關的。

再一方面，地方政府還需要獲得在總體性央地關係下的政績。前述，中央在向地方放權的同時，其實仍然保留了眾多類似中心工作權的下行權力，並形成了一套層級控制系統。以信訪為例，上級對下級的要求就包括：按照「屬地管理、分級負責」和「誰主管、誰負責」的原則，一級抓一級，層層抓落實，層層簽訂責任書；制定嚴密的考核檢查體系，堅持全面檢查與專項檢查相結合，明察與暗訪相結合；嚴格獎懲舉措，將考核結果與晉職晉級、獎懲直接掛鉤 。由此，地方政府在穩定問題上基本上不能出差錯，「維持穩定」的整體性目標在壓力型體制下演變成為地方政府指標，並具體化為「小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交」。如此，無論什麼原因導致的不穩定事件，都可能變成政府的工作任務，其完成工作的方式可能是依法依理分類處置，更可能是採取限制、打擊和鎮壓方式，或者退縮、敷衍甚至一味遷就 。如圖7對行政糾紛的解決方式的統計顯示，撤銷、駁回、撤訴案件占行政一審總收案數的比例一直維持在50%以上，也即有一半以上案件未能進入審判程序；且撤訴的比例在迅速升高，導致未進入審判的行政訴訟所佔比例逐年升高。這些撤訴不僅是法院的規勸、做思想工作和調解等工作的結果，也是地方政府和訴訟人之間「軟硬博弈」的結果。地方政府對矛盾糾紛的處理常常突破法律、法規的界限，民眾並不能得到正義的權利保障結果，反而將其再次置換成了官民衝突。

五、轉型國家的雙重角色與秩序失衡十五世紀以來，歐美日等老牌資本主義國家通過殖民地貿易和工業革命完成了資本原始積累和產業升級，走上了發達資本主義道路。但隨著資本主義體系擴展到全球，世界其他國家再難走相似的發展道路。以蘇聯為代表的歐洲社會主義國家依託早期工業基礎和計劃經濟的強制積累迅速實現了工業化，但也陷入了短缺經濟困境。而東亞新興經濟體則憑藉冷戰條件下的地緣政治優勢和意識形態優勢享受了資本主義大本營的大量投資、援助、技術轉移和國際貿易優惠。在此基礎上，它們更多創造和發揮資源比較優勢，擴大生產，促進產業結構從低端勞動密集型工業向資本和技術密集型的不斷升級，實現經濟發展和國民收入提高。可以看到，國家在這裡都扮演了關鍵角色：其不僅要建立一般性的市場規則，防止壟斷，通過貨幣和財政政策防止經濟過度波動，還要建設和投資教育、衛生、交通運輸和能源等外部性設施，為企業產業創新和技術創新提供財政補貼，為關係產業升級的交通運輸、商業、流通基礎設施、科研和資本市場、產業政策等公共物品提供積極支持 。現代國家轉型歷程表明，大多數轉型需要國家承擔雙重角色（或者至少在特定階段），也即轉型過程中國家需要扮演著兩個內涵不同的制度化角色：其一，現代政府角色，主要是構建以「經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務」為核心的政府職能體系，以調控市場失靈、規範市場秩序、提供福利保障，緩解社會衝突。其二，國家資本角色，即國家通過國有企業、價格管制、股份制、財政投資成為資本或者推動資本發展的力量（圖8）。轉型國家雙重角色對於處於各種壓力並存結構性環境下的後發展中國家更為迫切。

1949年後中國建立的是總體性的社會主義體制。而在新時期的趕超增長和維持穩定兩大治理目標之下，國家治理結構的雙重屬性顯然也表現得而且形成了其自身的制度性特徵：國家一方面要引入市場經濟，進行對外開放，改善微觀經濟效率，吸引國外資本；另一方面，國家作為現代政府也需要在改善效率的基礎上維持經濟的趕超增長和社會主義公平。轉型國家的雙重角色在具體轉型路徑和手段上體現為「對市場讓權，但保留政府定價權；對地方放權，但保留中心工作權；對社會確權，但保留組織准入權」的准分權治理結構。這一治理結構既大大推動了經濟發展，又保證了相對穩定，尤其是政治穩定，這是我們在中國轉型中看到的現象，並堪稱這個大國的轉型奇蹟。但是，必須深刻意識到，雙重角色本身就存在內在衝突性。在規範意義上，國家（通過政府）的意義在於為社會締造權利底線，而對市場而言則是規則者和中立者。而雙重角色則意味著國家還有另外一面，也就是「國家即市場」。「國家即市場」會產生兩個可能的結果：其一，政府職能工具化，即政府職能可能需要配合增長的需要而變化；其二，公共權力的資本化，即公權不但無法管制市場，相反卻被資本俘獲；這兩個結果進一步導致了三個層面的社會失衡：權利分配失衡、財富分配失衡與風險分配失衡，即社會不穩定（圖9）。

我們認為，這一因果鏈條就是轉型中國秩序問題的基本制度邏輯。首先，權利配置失衡，「該得者未得」。即以民事權和社會權為核心的權利在國營資本-私營資本-工人（農民）、政府-資本-公民（勞工）之間的不平衡。民眾不僅難以獲得公正的財產和契約保障，也難以享受到公正社會福利。下崗工人被剝奪體制內權利，而農民則被繼續作為廉價的資本積累者。打破「鐵飯碗」的工人、進城上樓的農民、其他普通公眾不僅需要與「企業化的國家權力」爭奪土地、勞動、生態環境等權益，也難以獲得商品化後價格高昂的公共物品。同時，組織准入權和「維穩思維」削弱了社會進行自我管理、自我調整的能力，難以為社會提供正義的衝突解決和權利保障方案，也加劇了民眾訴求非理性，最終將大量社會內部衝突轉化為官民衝突。在農村，隨著傳統村社共同體的逐步瓦解，各類「地方豪強」或「強力人士」介入基層治理，使基層社會規則和秩序呈現「結構混亂」狀態 。其次，財富分配失衡，「得者不該」。20世紀80年代初，家庭聯產承包責任制、開放小商品市場等使廣大農民和普通民眾享受了短暫的春天。隨著改革深入到國企、要素市場和金融市場等國營資本內部，小資本獲利機遇 大大降低。與國營資本接近的精英階層通過福利差距、腐敗獲得收益。大資本則依託國營資本的支持、不完善的市場監管獲得了相比於其他生產模式下更高的回報率。而農民、農民工、下崗工人、普通民眾則需要面臨廉價的勞動收益、被限制的要素收益以及在福利保障方面更多的相對支出。再次，風險分配的失衡，「少得者風險更大」。貝克指出，在晚期現代性社會中，風險分布的邏輯正在取代財富分布的邏輯決定人們的幸福感，決定社會公正 。由於在政治權力、居住空間、信息、交通方式等方面的系統隔離，普通民眾（大多數是權利和財富的少得者）更可能受到治安犯罪、環境污染、食品安全、安全生產、金融風險、流行性疾病、恐怖襲擊等問題困擾。比如，貧困可能同時意味著失業、失學、被侵犯和患病風險的增高。權利分配、財富分配與風險分配相互交織、相互再造，推動著一個新的複雜社會結構的生產和再生產，他們共同組成了中國衝突社會和斷裂社會的現實 。六、結論：未曾終結的歷史與國家治理結構重構顯然，轉型中國的政治相對穩定和社會相對不穩定彰顯了中國轉型時期政治制度化的深刻悖論：一方面，維持社會主義經濟的趕超增長和保障龐大人口的就業不僅需要我們建設現代的政府，還需要國家扮演積極的資本角色。它們都意味著國家對政治、經濟、文化轉型過程的深度參與。但另一方面，轉型時期政治制度的缺陷使權威國家隨時有失控的危險。這是中國這個以農業主導的文明古國轉型時期政治制度化的歷史邏輯。進一步，這一悖論展現的是轉型國家的社會正義正因為資本主義世界體系下的經濟發展困境和政治發展困境而變得越發複雜：一方面，資本主義世界體系下的國際體系不平等、市場失靈以及內在的勞動-資本不平等 使發展中國家急切需要國家權威；但權威國家政治博弈過程的缺乏、官僚體制有效激勵的困難、體制外監督和問責的缺位又往往使其體制臨失衡乃至失控的危險。不過，這一悖論並不專屬於發展中國家，它也越來越多地成為許多西方國家政治制度面臨的悖論。資本主義體系的缺陷和不斷的危機意味著國家不再只是「守夜人」和簡單的市場「干預者」，而是越來越多地通過公有企業、生產要素、財政直接投資等日益深刻地參與到公民日常權利、財富和風險的分配。而這不僅意味著權利公平的判定越發困難，更意味著以傳統代議制民主為核心的問責和監督面對複雜和瑣碎專業行政過程的無力；這一點，也是「多中心理論」、「協作性治理」等治理結構變革理論在眾多國家湧現的基本背景。已經成功轉型的國家依然存在的危機和中國這些正在轉型的國家所呈現出來的特質和韌性，使得曾經宣布「歷史終結」的福山沿著他導師亨廷頓的道路開始重新認識政治制度化的動態規律。在其新近兩大卷關於政治秩序的著作中，他提出能夠提供基本的秩序且具備強大的治理能力的國家（State）是現代以技術進步為核心的集約型經濟增長的基本條件，更是大部分發展中國家政治發展需要面臨的首要問題；在此基礎上，通過法治(rule of law)和責任政府（accountable government）保證規則公平和國家權力的有效行使 。顯然，這裡的艱難在於如何維持國家政權、法治和責任制之間的動態平衡。這意味著，我們需要根據不同階段的社會歷史條件確立國家的治理任務，探索責任制和民主的新方式。也即，面對尚未終結的政治制度化歷史，國家治理結構需要持續的動態重構！在本文行將結束之際，懷著對中國這一大國轉型的深層敬意和對其更美好未來的期待，我們在此特彆強調：解決國家治理結構與社會不穩定之間的內在悖論，從「雜而有序」到「和諧有序」，其前提是要正確認識和重新定位國家治理任務和現代政治發展的基本邏輯。十八屆三中全會提出「我國長期處於社會主義初級階段這個最大實際」、「發展仍是解決我國所有問題的關鍵」以及「經濟體制改革是全面深化改革的重點」這三個基本判斷，分別清楚地定位了中國作為轉型國家的基本特徵，其需要承擔的國家治理任務和國家治理結構調整的核心內容。我們認為，這三點仍然是中國國家建設的總體方略。同時，我們還需要將法治和責任政府建設納入國家治理戰略布局。通過政府-企業，中央-地方、國家-社會關係重構，一方面繼續發展市場經濟並保證市場在資源配置領域的決定性作用，保證經濟繼續平穩增長，另一方面必須強化社會主義市場經濟的社會屬性，重建必要的集體福利機制、日常生活安全機制，並解構政府市場獲利機制；在此基礎上消除兩極分化、實現共同富裕，實現權利、財富和風險的公平正義分配。註：因為格式及字數限制，文中腳註及參考文獻未呈現。中大政務問人間政治之道以善政天下求公共管理之理為良治中國微信號：官方網站http://sog.sysu.edu.cn
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