推動國際反恐鬥爭戰略轉型（人民要論）

汪勇

《 人民日報 》（ 2016年03月22日 08 版）

恐怖主義是危害世界和平與發展的主要因素之一，是全人類的共同敵人。2016年1月1日，《中華人民共和國反恐怖主義法》頒布施行。這是我國推進全面依法治國的必然要求，也是依法防範和打擊國際恐怖主義的現實需要，體現了我國作為負責任大國的責任擔當。深入學習領會、認真貫徹落實《中華人民共和國反恐怖主義法》，應認清國際恐怖主義的新特點，推動國際反恐鬥爭戰略轉型。

　　國際恐怖主義的新特點

　　當代國際恐怖主義如同超級「變色龍」，隨著經濟全球化和社會信息化的不斷深化以及外界環境的變化而發生相應變化，但它們也具有一些共同的新特點。

　　宗教極端主義成為國際恐怖活動組織的精神內核。宗教極端主義成為國際恐怖活動組織的精神內核，濫觴於20世紀80年代。根據美國蘭德公司和英國聖安德魯斯大學統計，儘管20世紀60、70年代國際恐怖主義十分活躍，但沒有一個恐怖活動組織的核心思想是宗教極端主義。1980年，世界上64個活躍的恐怖活動組織中有2個的思想基礎是宗教極端主義；1992年，1/4的恐怖活動組織的思想基礎為宗教極端主義；1994年，這一比例接近1/3；1995年，已有26個恐怖活動組織的思想基礎為宗教極端主義，佔到將近一半。此後，宗教極端主義與民族分裂主義相結合，成為國際恐怖主義的核心思想基礎，這是國際恐怖活動組織在本世紀最顯著的特徵。當前活躍的「伊斯蘭國」、「基地」組織、「東伊運」等恐怖活動組織都具有這一特徵。

　　國際恐怖活動組織的結構從「金字塔」形態轉變為網路形態。傳統恐怖活動組織的結構特點主要表現為等級化的「金字塔」形：處在最高層次的是居於「金字塔」尖的一小撮人，主要負責恐怖活動組織的指揮；其下是恐怖活動組織的骨幹分子，主要負責執行恐怖活動組織的各種任務；再往下是積極支持者，主要為恐怖活動組織提供溝通、藏身、收集情報、後勤等方面的服務；最底層的是消極支持者，他們一般不是恐怖活動組織的成員，但與恐怖活動組織存在千絲萬縷的聯繫。目前，這種等級化的「金字塔」結構正轉變為複雜的網路結構：如同大漁網裡面套著小漁網，由小漁網構成的大漁網具有整體性特徵，但小漁網本身又相對獨立、自成一體。如活躍在中東的許多恐怖組織大都採用非中心、靈活的網路結構，其分工更明確、組織更嚴密、活動更詭秘。

　　泛化的政治訴求成為國際恐怖活動組織的主體訴求。在傳統的恐怖襲擊案件中，恐怖分子提出的訴求常常比較具體，如釋放被關押的同夥或進行人質交換等。當前，傳統的具體功利訴求已不佔主導地位。在最近發生的恐怖襲擊案件中，恐怖分子雖然會提出以贖金交換人質等功利性訴求，但從「伊斯蘭國」的一系列恐怖行動來看，泛化的政治訴求如所謂「正義」對「邪惡」的較量等正成為一種極具鼓動性的新訴求。

　　國際恐怖活動組織的活動範圍從少數熱點地區擴散到世界多數地區。2001年美國「9·11」事件後，國際恐怖主義的熱點地區從少數重點地區擴展到多個熱點地區，從南亞、中東的個別國家擴展到包括非洲和歐洲在內的更廣泛地區。如果說恐怖主義是個癌症，那麼，它已從原發部位擴散至多個部位。根據美國國務院公布的2012年、2013年全球恐怖襲擊事件數據顯示，伊拉克、巴基斯坦、阿富汗、印度、菲律賓、泰國、奈及利亞、葉門、敘利亞、索馬利亞為全球恐怖襲擊的十大重災區，這些國家分布在南亞、東南亞、中東、西非、東非等地區。而2015年發生的巴黎恐怖襲擊事件則凸顯了新動向，即發達國家遭受恐怖襲擊的風險在增加，全球反恐熱點地區正向發達國家的大城市擴散。比如，巴黎遭受恐怖襲擊之後，「伊斯蘭國」在「推特」上發文叫囂，稱倫敦將是下一個目標，羅馬與華盛頓也在劫難逃。可以說，在全球已形成一個鬆散的國際恐怖主義網路，國際恐怖活動組織已把它們的觸角伸向了世界各地。

　　國際恐怖襲擊事件已從偶發演變為頻發。自20世紀60年代末以來，全球恐怖襲擊事件發生的數量總體呈上升趨勢；尤其是「9·11」事件後，這一數量明顯上升。根據美國馬里蘭大學的全球恐怖主義資料庫（GTD）的數據顯示：1970年全球發生的恐怖襲擊事件共有635起，2001年增至1882起，2013年、2014年則分別上升到11999起和16818起。從全球範圍看，恐怖襲擊事件已從偶髮狀態演變為頻髮狀態。這種全球範圍的頻髮狀態表明，恐怖主義正成為人類社會在後冷戰時代暴力衝突的常態。

　　恐怖主義正從國內國際安全問題轉變為人類安全問題、從犯罪問題轉變為非傳統安全問題。受技術手段、交通工具、傳媒資訊等條件限制，傳統的恐怖活動組織、恐怖襲擊事件往往是本地化或地區性的，其危害一般來說局限於一個國家內部或少數國家。以互聯網為代表的技術手段促進了國家之間、地區之間的交往與聯繫，使人類社會更具有「地球村」的特點。因此，當代世界的「蝴蝶效應」增強，發生在全球任一地點的恐怖襲擊會產生全球範圍的消極影響。隨著人類命運共同體的初步形成，恐怖主義正從國內和國際安全問題轉變為人類安全問題。過去，恐怖主義常常被人們看作是一種特殊的犯罪問題；但是，恐怖分子的行為動機與一般暴力犯罪不同，其行為特徵也不同。比如，恐怖分子思想頑固、精神狂熱、行動極端，根本不受法律、道德、傳統和輿論的約束，具有反人類的特點。由於恐怖活動組織、恐怖行為本身及其危害後果的新特徵，恐怖主義已經從一般的犯罪問題演變成為一種非傳統安全問題。

　　科學把握國際反恐鬥爭戰略轉型的要義

　　當代國際恐怖主義的新特點，是經濟、政治、文化、社會、宗教等多方面因素綜合作用的產物。引發恐怖主義事件的諸多因素不可能在短時期內消除，懲治和打擊恐怖主義也將是一項長期而艱巨的任務。針對國際恐怖主義的新特點，我們應轉變觀念，以人類共同安全為最高目標，在治理思維、治理主體、治理手段、治理機制等方面實現戰略轉型，形成國際反恐鬥爭新模式。只有這樣，才能徹底戰勝恐怖主義，譜寫人類幸福安康的新篇章。

　　從冷戰思維轉變為共同體思維。恐怖主義在當今時代所顯現的種種新特點表明：恐怖主義不再是20世紀初的無政府主義形態，也不是冷戰格局中代理人戰爭的變種，甚至不是20世紀末期「全球聖戰運動」的同盟。國際恐怖主義的全新轉型和發展，需要世界各國在反恐戰略構建上跳出冷戰思維的束縛，將打擊恐怖主義置於人類命運共同體中、置於人類社會發展與安全的大局中審視。只有這樣，才能在當今世界各國相互依賴、休戚與共的大格局與大視野中找到應對恐怖主義之道。這也要求世界各國在治理主體、治理手段、治理機制等方面探索綜合性、整體性、完備性的解決方案，不能再沿用局部、單一、片面和武斷的辦法解決恐怖主義問題。

　　從各自為政轉變為全球共治。當前，恐怖主義已從國內問題、區域問題轉變為關係人類社會共同發展的全球性問題。恐怖主義不應被看作個別熱點地區的「病症」，而是人類社會進入21世紀凸顯的全球性癥候。在審視這一全球性癥候的過程中，恐怖主義不應是一個地區給另外一個地區貼的標籤，而是人類相互依存的命運共同體出現的問題。解決這個問題，既需要發展中國家參與，也需要發達國家參與。因此，在治理主體上應從以局部利益和本國利益為主導、以國家為主體的各自為政轉變為以聯合國為主導的全球共治。只有實現以聯合國為主導的全球共治，才能避免狹隘的局部利益限制，避免當前國際反恐合作上存在的雙重標準等問題。比如，「上海合作組織」成員國共同簽署《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，該公約對恐怖主義作出了明確的界定。這是在打擊恐怖主義中加強國際合作的範例。

　　從單一手段轉變為綜合手段。國際恐怖活動組織的目標在泛化，如從政治、軍事目標轉向所有可能的打擊目標。這將導致大量民用設施受到損害、許多無辜平民失去生命。為此，各國應對人與社會的安全給予高度關注。全球反恐治理模式既要治標，更要治本。實現這一目標，需要世界各國在治理手段上改變一味強調武力打擊的單一方式，採取包括軍事、政治、經濟、外交、法律、文化等全面綜合的治理手段。

　　從強權治理轉變為共商治理。「9·11」事件之後，以美國為主導力量的反恐行動先後在阿富汗、伊拉克等國家展開；以2011年美軍擊斃本·拉登為標誌，全球反恐達到了階段性高潮。但是，國際恐怖主義並未因此而消弭；相反，卻呈現越反越恐的態勢。由此可見，把個別國家利益凌駕於其他國家利益乃至人類利益之上的強權治理模式，並不能從根本上解決國際恐怖主義問題。走出這種困境的辦法，應是建立所有國家平等合作的共商型治理體系。

　　（作者為中國人民公安大學副校長、國家社科基金重大項目《當前我國反恐形勢及對策研究》首席專家）

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