任喜榮：當代中國憲政建設中的「主義」與「問題」

06-27

　　【內容提要】當代中國的憲政建設面臨不同層面的理論分歧，其中分權主義與民主主義的理論衝突，集中反映了中國憲政建設中不同制度發展方向的理論選擇。然而，憲政建設中的實踐問題既不可能等待理論上的衝突塵埃落定，也無法完全涵蓋於上述理論衝突中。當代中國憲政建設中面臨的人民代表大會制度框架下的控權機制問題、憲法基本權利的法律化問題、新媒體時代的「權利-權力」關係問題、國家基本政策的制度化問題以及寬容的憲政文化的養成問題，都在不同程度上超出了純粹的理論選擇問題。不應以理論上的所謂「衝突」取代對憲政制度具體問題的關注，應以實踐唯物主義哲學為指導，走中國特色的憲政發展道路。

　　【關鍵詞】憲政建設/分權主義/民主主義/控權機制

　　中國憲政建設已逾百年，新中國的憲政建設也已超過60年，憲政建設事關國家權力運行、社會發展、法治建設、人權保護，如此重要的研究領域自然就充斥了不同的哲學立場、政治追求、文化傳統以及現實需要，「憲政」從來都是各種理論或曰「主義」競逐的場所。本文借用發生在90多年前胡適與李大釗之間「問題與主義」論戰中的兩個核心辭彙，來展現當代中國憲政建設中的理論分歧和實踐需要。

　　1918年7月胡適撰文《多研究問題，少談些主義》，反對那種空談來自外國的某一理論或者「主義」，而忽視具體問題解決的研究方法。胡適深受美國實用主義哲學的影響，這種多研究問題少談些主義的主張鮮明體現了其實用主義的世界觀。李大釗積極宣揚馬克思主義，主張用馬克思主義徹底改造中國社會。不論胡、李在哲學立場和社會理想上有多大的不同，從人類思想與實踐的發展史看，論戰至今未分勝負。胡適強調的從具體的問題入手，透過對具體問題解決方案的假設和檢驗，來提出有價值的思想的觀點，佔據了很大的學術市場。學術研究講求「問題意識」，針對問題提出對策避免空談已成學術常識。但是，被胡適主觀地貶為「空談」的馬克思主義在中國從來都不是空談，在經歷「文革」之後，「實踐的唯物主義」正「以理論的方式表徵和推進中國特色社會主義偉大實踐的歷史進程」。[1](P297)馬克思主義與中國實踐相結合所形成的馬克思主義的中國化，本身便是立足於中國「問題」的，不僅在中國實現了偉大的社會主義革命，而且正在引領中華民族的偉大復興。

　　一、分權主義與民主主義的理論分歧

　　當代中國的憲政建設面臨不同層面的理論分歧，其中既有實行社會主義憲政還是資本主義憲政的所謂制度「性質」之爭，也有是參照世界主流憲政模式建構我國的憲政制度還是尋求中國特色的所謂「國際主義」與「本土主義」之爭。由於憲政建設的核心是如何在不同的國家機構間分配權力以實現有限政府，因此，上述兩種爭論在權力結構安排的價值選擇上則表現為是實行分權還是集權的所謂「分權主義」與「民主主義」之爭。

　　(一)作為西方憲政制度「符號」的「分權與制衡」

　　「分權與制衡」在西方憲政發展史上具有「制度符號」的功能。1789年法國的《人權與公民權宣言》曾宣稱「凡權利無保障和分權未確立的社會即無憲法可言」，將分權確立為憲政制度的兩大核心要素之一。分權的思想可以追溯到古希臘的亞里士多德，但近代比較完整的分權學說，是由洛克所倡導，由孟德斯鳩加以發展和完成的。孟氏名言「要防止濫用權力，就必須以權力制約權力」便是其權力制約思想的點睛之筆。分權與制衡，在一般意義上指的是國家的權力分為立法、行政、司法三權，三權之間通過適當的制度性機制使得彼此互相制約，彼此均衡，從而任何一種權力都無法凌駕於其他權力之上，有效地避免專制，實現有限政府。分權與制衡思想為建構有限政府，實現憲政提供了內在的權力制約機制。

　　美國憲法的制定者們正是運用孟德斯鳩的分權學說，設計了美國政治制度的框架，將分權學說轉化為分權制度，並在全世界不同程度地得到應用。作為憲政理論核心的控制政府權力、保障個人權利，不僅成為許多國家構建現代國家制度的指導原則，而且也日益成為國際組織、區際組織以及國家間組織運作的基本目標和組織原則。作為憲政代表性制度形態的司法獨立、違憲審查，也成為上述超國家組織的內部控權機制的基本組成部分，其中，最具代表性的如歐盟(EU)、世貿組織(WTO)等，分別設立了獨立的糾紛解決機制和權利救濟機制。

　　當代中國的憲政理論研究深受西方「分權主義」的憲政理論的影響，或批判、或迴避、或部分與全部的接受，都無法擺脫以西方的這一憲政理論為基本背景。從憲政實踐來看，以我國為代表的社會主義國家雖然反對三權分立，但適當的分權和有效的控權機制也是憲政建設的核心。因此，人大作為立法機關或國家權力機關如何發揮監督職能，司法機關如何獨立行使審判權，一直是憲政建設中備受關注的核心問題。

　　(二)「民主主義」憲政建設觀的形成及其制度化

　　新中國的建設者很早就接受了「憲政」這個概念，但是在中國憲政建設的核心這個問題上，卻用「民主」取代了「分權」，我們可以將其概況為「民主主義」的憲政建設觀。毛澤東在《新民主主義的憲政》一文中對於何為「憲政」做了初步系統的分析，他指出：「憲政是什麼呢？就是民主的政治。」「世界上歷來的憲政，不論是英國、法國、美國，或者是蘇聯，都是在革命成功有了民主事實之後，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法。」[2](P735)以「民主」來解讀「憲政」確定了當代中國憲政理論的基本解釋路徑，「憲政就是民主政治」成為憲政的典範性定義之一。當代中國的憲政建設也以反對「分權主義」為特徵，對於西方資產國家採取的分權制度，鄧小平明確指出：「現在如果完全照搬，比如搞三權分立、搞英美的議會制度，並以此來判斷民主，恐怕不適宜。」「我們並不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院制。」[3](P220)

　　在制度的建設上，人民代表大會制度作為國家的根本政治制度，同時承載了民主建設與憲政建設的雙重任務。作為國家權力結構關係的「民主集中制」原則取代「分權制衡」原則，成為社會主義憲政制度的基本原則。人民代表大會制度框架下的權力關係基本被確定，至今未改變。1954年憲法第2條規定：「中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。」「全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。」我國的現行憲法幾乎做了完全一致的規定。在這一權力關係框架下，全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，其他國家機關都由人民代表大會產生並接受人民代表大會的監督。這一權力關係的特點是國家權力統一由人民代表大會行使，作為法律執行機關的各級政府、作為司法機關的各級法院和檢察院，不僅其權力來源於人民代表大會的授權，而且要通過一系列機制受到人民代表大會的監督。這一權力結構安排與西方「分權主義」的權力結構安排最大的不同就在於，前者強調權力的集中和縱向監督，後者強調權力的分散和互相制約；前者在憲政建設的實踐中重視加強人民代表大會的權力，後者在實踐中重視司法機關的獨立性，並努力通過司法審查制度加強法院對其他兩大機關的制約能力。

　　民主集中制雖然也承認國家機構的職權可以有立法、行政、司法權的劃分，但在權力的結構關係上形成了與「分權與制衡」相對立的權力結構體系。我國憲法分別規定了全國和地方國家權力機關、行政機關和司法機關的地位、產生、職權、職責等，但堅決摒棄了「分權與制衡」原則。馬克思主義的創始人反對把分權作為「永恆的規律」來談論。[4](P52-53)恩格斯在1948年批判普魯士政府大臣屈韋特爾等人讚揚孟德斯鳩分權論的言論時指出，「屈韋特爾先生和國家法的其他大哲學家們以及其虔敬的心情把這種分權看作神聖不可侵犯的原則，事實上這種分權只不過是為了簡化和監督國家機構而實行的日常事務上的分工罷了。也像其他一切永久性的、神聖不可侵犯的原則一樣，這個原則只是在它符合於現存的種種關係的時候才被採用」。[5](P224-225)鄧小平曾多次批判分權與制衡，1987年他在會見香港特別行政區基本法起草委員會的講話中又指出：「關於民主，我們大陸講社會主義民主，和資產階級民主的概念不同。西方的民主就是三權分立、多黨競選，等等。我們並不反對西方這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選、不搞三權分立、兩院制。我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。」[3](P195)

　　(三)民主主義與分權主義憲政建設觀的衝突

　　民主主義與分權主義的憲政建設觀在國家性質層面的衝突具有不可調和性，有學者甚至因此反對「社會主義憲政」這一概念，反對在中國建設「憲政」。一些具體的學術研究領域的理論爭論也隱含了上述衝突，如關於我國應採取何種違憲審查或憲法監督模式的學術爭論、關於司法獨立與司法民主的學術爭論等。2001年8月，最高人民法院針對「齊玉苓案」做出的司法批複引發了「憲法司法化」的研究，可算是「分權主義」憲政觀的一次嘗試，而2008年最高人民法院將此批複廢除，則可看做是「民主主義」憲政觀的勝利。

　　但是，從實現人民民主和控制國家權力的具體手段上看，民主主義與分權主義並不具有完全的不可通約性。

　　在自由主義憲政理論中，民主與憲政之間具有內在的緊張關係，表現為憲政要求限制民主的權力。從這個意義上有西方學者說，「憲政實質上是反民主的」。[6]

　　(P224)但是，二者又具有共生關係，如果說代議民主理論主要解決了主權的歸屬問題，那麼分權理論則直接指向了國家權力的內在制約。密爾在分析代議制政府是最理想的政府形式的同時，分析了代議制政府可能存在的危險，「民主制，和所有其他的政府形式一樣，最大危險之一在於掌權者的有害利益，這就是階級立法的危險；就是意圖實現統治階級的眼前利益，永遠損害全體的那種統治的危險」。因此，「在決定代議制政府的最好構成時需要考慮的最重要的問題之一，就是如何防止這種害處的有效保證」。[7](P98)而這種所謂的「有效保證」，任何熟悉西方憲政理論發展的人都知道就是「分權與制衡」。對於公共權力合法性的論證而言，二者缺一不可。近年來，隨著參與民主理論和協商民主理論的發展，民主機制越來越多地滲透進分權的制度機制中，憲政與民主的緊張關係似乎在日漸降低。這與早期的憲政理論相比已發生了很大的轉移。在現實的制度運行中，立法、行政、司法各環節的民主因素都不同程度得以加強。甚至司法機關的民主責任也日益受到重視。[8]

　　問題的關鍵是，在存在重大理論分歧的前提下，我們可否以實踐唯物主義為指導，採取以問題為導向的憲政發展道路，從而為中國的憲政建設尋找更廣闊的發展空間呢？憲政制度在宏觀上雖主要涉及國家權力的整體結構問題，但任何有利於其目的實現的制度安排都可構成其中的一部分，因此如要研究中國憲政建設中的問題，可從宏觀之控權機制出發，亦可從微觀之具體權利保障制度出發，也可從社會之觀念、文化之轉變出發。憲政建設問題繁複，關鍵在於腳踏實地循序漸進。

　　二、人民代表大會制度框架下的控權機制問題

　　在中國，人民代表大會制度承載了民主建設與憲政建設的雙重任務。根據現行憲法第2條和第3條的規定，①人民代表大會制度在確保最普遍的民主的同時，也建構了具有中國特色的權力監督機制。在國家權力的行使應受到有效控制已成為普遍性共識的情況下，人民代表大會制度下的控權機制能否有效地發揮作用，既是驗證人民代表大會制度優越性的實踐基礎，也是當代中國憲政建設中的關鍵性問題。「分權主義」和「民主主義」的理論爭論拋開這一根本性的制度實踐，將變得毫無意義。

　　(一)各級人大的監督權力能力問題　　根據人民代表大會制度的權力結構安排，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。各級人民代表大會能否有效地行使權力是憲政建設的關鍵。然而，人大監督權力的行使顯然困難重重，原因就在於監督權力的行使不利，這已成為人們的共識。而學者對於如何完善我國的憲法監督制度(或人大監督制度)的探討，自上世紀80年代以來一直是法律理論界持續的熱點。正是在這樣的理論與實踐背景下，2006年8月全國人大常委會通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》。

　　以人大預算監督權力的行使為例，　　預算監督權是現代各國立法機關普遍享有的一種重要權力，被形象地稱之為控制「錢袋子」的權力。由於近代以來的憲政理論專註於權力制衡、有限政府，因此，預算監督權的憲法規定及其實效，就成為衡量一個國家憲政發展水平的重要標準。根據我國憲法及組織法的規定，有關預算的基本權力分配格局是：各級人大及其常委會享有對同級政府預算的審查、批准權，各級人民政府則享有預算的編製和執行權。可以說，在預算這一核心財政權力分配上，人大是決策者和監督者，政府則是執行者和被監督者。這一權力分配格局在新中國60年的歷史發展過程中並沒有發生明顯的變化，但實際情況是人大預算監督權的行使一直被弱化。自上個世紀90年代以來，地方人大通過組織、程序、手段等方面的規範發展，使自身的預算監督能力快速成長。有樂觀主義者分析，近年來，在預算監督體系中地方人大的監督權重明顯增加[9]。但即使是最樂觀的判斷，如何加強人大的監督能力也是迫在眉睫的問題。目前，預算監督權無疑成為地方人大及其常委會監督權力體系中極為活躍的一種權力類型，也是備受社會關注的一種權力類型，2009年3月間被熱炒的承德市「人大駁回政府預算第一案」[10]，雖不盡符合事實，但也表明了通過人大加強政府財政責任的社會呼聲的增強。

　　(二)司法機關的控權功能問題

　　在馬克思主義民主理論的影響下，司法的人民性成為我國人民法院的本質屬性和核心價值。「人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，決定了我國司法制度的人民性。司法權同其他國家權力一樣來源於人民，都是人民代表大會通過制定憲法和法律授予的，都必須按照人民代表大會通過的憲法和法律運行。這是社會主義司法制度與建立在私有制基礎上的一切國家司法制度的根本區別。只有在真正實現人民當家作主的社會主義國家，法院的人民性才最為徹底和廣泛，司法制度才能真正實現階級性和人民性的高度統一。」

　　[11]司法制度的人民性在最徹底的意義上貫徹了司法的民主運作機制，包括法官的民主選任、對司法機關的立法監督和社會監督、審判監督和檢察監督、合議庭制度、審判委員會制度等。然而，司法制度的人民性仍然不可能排除司法機關在權力控制中的社會功能問題。首先，在違憲行為不可避免的情況下，司法機關可否發揮審查及居中裁判的功能？其次，在行政權持續擴張的情況下，司法權通過何種渠道形成有效的控制力量。

　　前者在極端的情況下導向了憲法的司法適用(或司法化)問題。憲法司法適用並不是把憲法當做普通法律來解決法律糾紛，而是法院根據憲法來審查法律規範或國家公權力行為是否違憲。1999年齊玉苓案(憲法司法化第一案)、2003年孫志剛案以及其後不久的國務院廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，掀起了中國理論界對憲法司法化討論的熱潮。憲法的司法適用問題雖然直接針對公民的權利保障，但由於它事實上涉及司法權在人民代表大會制度框架下的擴張問題，有可能改變現有的憲法解釋制度和憲法監督制度，因此對整個憲政制度的震動非常巨大。現行制度能否容納以及能在多大程度上容納這種權力格局的變化，需要人們深刻的思考和論證。後者則涉及司法權與行政權的平衡問題。如果憲法司法化問題最終必然導致對「分權主義」或「民主主義」的衝突的理論判斷，司法權與行政權的平衡問題則可以在人民代表大會制度的框架下加以解決。目前行政權力的持續擴張態勢使得這一問題的解決更加迫切。

　　(三)行政權力的持續擴張問題

　　在世界範圍內，行政權力呈現出了明顯的擴張態勢，從而形成了「行政國家」的權力狀態，而且這種擴張也是勢所必然。自20世紀以來，隨著自由資本主義向壟斷資本主義的過渡，社會的分工、組織和管理日趨複雜化，政府自由裁量權增大，並獲得了部分立法創製權和司法權。行政權力的觸角已經深入到政治生活、社會生活和經濟生活的方方面面。行政權力的擴張以及行政權力過強，客觀上要求對行政權力加以更加嚴密的控制。

　　我國的傳統向以行政權力為中心。近年來，隨著完善社會保障制度的進程加快，「福利國家」已隱約展現，「社會管理創新」、「改善民生」等社會發展目標的提出，預示著行政權力繼續擴張的態勢。在我國，以城鄉最低生活保障制度為核心的社會救助；公民的養老、失業以及醫療、工傷等社會保險；老年人、兒童、殘疾人的福利保障和機構運作；公共福利事業等，都需要政府提供規章制度、運作機構、資金以及監督和保障。行政權力擴張的動力持續加大。如何在這樣的局面下推動全能型政府向服務型政府的轉向、實現陽光政府和責任政府的形成，是憲政建設中迫切需要解決的問題，即權力的擴張必須伴隨對權力控制的加強，這樣才能維護健康的權力運行環境。在現有的人民代表大會制度的框架下加強立法權對於行政權的監督，從而維持現有權力結構的有效運行，是問題的關鍵。在權力結構安排的原理上是堅持「分權」還是「民主」都無法跨越這一問題。

　　三、憲法基本權利的「法律化」問題

　　無論基於何種理論進行憲政建設，保障人權都應該成為憲政制度運行的根本目的。我國憲法確認的公民基本權利體系比較完備，具體可概括為六類：平等權；政治權利；精神文化活動的自由權；人身自由和人格尊嚴；社會權利與經濟權利；獲得權利救濟的權利。2004年第十屆全國人大第二次會議通過的《憲法修正案》在憲法第二章「公民的基本權利與義務」下的第33條增補了一款：「國家尊重和保障人權」，從而在基本權利篇章中增加了新的概括性條款。這一條款具有相當廣闊的解釋空間，這一條款的入憲，內涵了基本權利高於國家的價值地位，以及基本權利體系的開放性。然而，對於憲法基本權利的實現問題，卻可以從不同的層面、採用不同的路徑來進行研究。

　　基於「無救濟即無權利」的基本法理，如何建立有效的基本權利救濟機制是人們關注的重心，其中由於司法救濟的及時性、有效性和中立性而備受青睞。從中國的實際情況看，我國現行的司法制度安排極大地限制了司法救濟的範圍。審判機關沒有憲法解釋權，也無法對行政機關的抽象行政行為進行審查，這意味著對於立法機關的立法侵權和行政機關的立法侵權，審判機關都無權給予救濟。這種制度性缺陷的存在，是為了在形式上保證人大的最高權威性地位，而對司法權的刻意限制。這種研究取向直接指向了「分權主義」與「民主主義」二元對立模式下的司法獨立與否的問題，從而成為了目前中國無法破解的制度謎題。

　　事實上，公民基本權利的實現問題，還有另一種容易被忽視的研究路徑，即基本權利的「法律化」，這是更迫切的問題。「為了使基本權的功能能夠得以發揮，因此絕大部分基本權所應保障的生活領域與生活關係，都需要法律上的形成。這種形成主要是立法的任務。」[12](P247)只有實現了法律化，「所有上述這些權利所要求的諸項法秩序，不僅基本權保障在其間得以發揮其功效，而且還使得個人能夠享有這些基本權保障也具備了可能性」。[12](P248)在中國，關注基本權利法律化具有更現實的意義，即由於憲法沒有司法適用性，這就意味著憲法基本權利只有實現了法律化才能夠獲得有效的司法救濟。

　　我國公民的憲法權利無法直接獲得司法救濟，權利的實現和救濟需要普通法律的形成和保護，在這種情況下國家積極的制度建構是憲法權利得到保護的最有效的方式。因此，將憲法權利的保護轉化為普通法律制度的建構和完善就成為立法者最迫切的任務。憲法對於基本權利的確認儘管重要，但良好的制度才最終能夠保障這些權利的實現。以選舉權利的保護為例，通過《中華人民共和國選舉法》的制定和修改，選舉制度日臻完善，作為公民基本權利的選舉權實現的程度日益提高。對於選舉權的實現來說，問題的重心已從對選舉權直接實行憲法性救濟，轉化為將選舉權的平等保護貫徹到《選舉法》中，並藉此提供救濟。我國憲法所確認的公民的許多基本權利都亟待法律化，代表性的如：言論自由權，目前相關立法層級太低；平等權，目前在性別平等、年齡平等、地域平等、身份平等方面的反歧視立法還很不完善；社會保障權，目前我國已制定了一些法律、行政法規、地方性法規，但統一的《社會救助法》等法律有待儘快出台，等等。

　　四、國家基本政策的制度化問題

　　我國現行憲法的序言和總綱部分，有許多關於發展目標、根本任務、基本國策或基本政策方面的內容，如關於社會主義市場經濟、統一戰線、民族團結、發展教育事業、加強社會主義精神文明、計劃生育、環境保護等。這部分憲法條文應該與其他條文一道具有憲法規範效力，但其效力實現的方式則比較特殊：一方面，它們為廣闊的社會領域的發展提供了基本精神和原則，但主要依賴於憲法中的權利條款和國家機構條款的實施來實現；另一方面則完全依賴於國家相關制度的積極建構，要求國家以積極作為的方式來加以實現。這類條文的存在，反映了憲法所調整內容的複雜性，即在「國家權力與公民權利」這一核心憲法關係領域之外，還有一個廣闊的社會領域。黑塞也認為「作為共同體的基本法秩序，憲法並非被局限為只是一種國家生活的秩序。它的內容涵蓋了對於許多方面的保障——尤其鮮明地體現在對婚姻家庭、財產權利、教育權利與社團發揮其作用影響或者是藝術與學術研究的自由——這樣一些非國家生活秩序的基礎內容的保障之中」。[12](P18-19)

　　雖然並非直接指向我們所說的國家基本政策條款的存在，但對於共同體的整體基本法秩序的說明，則明確了憲法內容的廣泛性。我國台灣學者將基本政策條款稱作除基本權利、政府的組織和許可權之外的「第三種結構」。[13](P34)

　　目前，國家基本政策的規範內容在主要關注國家機構和公民權利的一般憲法學研究中，常常受到忽視。這部分內容要麼在憲法學教科書中主要在「國家性質」一章中部分地得到概括性研究，但由於只是對相應政策和任務的基本介紹，從而幾乎與政治學的相應研究完全重合；[14][15]要麼則乾脆跳過不予研究。[16][17][18]這使憲法學在文本的研究上有了重大的缺失。從憲政建設的角度來看，這部分規範內容只有通過制度化的方式，才能得到實現。如我國2004年修憲後在憲法中補充規定的：「國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度」，對於這一政策目標式條款，一方面只有通過與憲法中的相關基本權利條款以及普通法律中的具體權利條款進行協調性研究，才能對該類條款做出正確解釋和實踐；另一方面則必須依賴於國家機關在社會保障制度方面的立法和執法。國家基本政策的制度化問題既是一個如何使憲法文本得以實現的問題，也是一個完全可以超越「民主主義」與「分權主義」的理論爭論的具體制度建設問題。

　　五、新媒體時代的「權利—權力」關係問題

　　新媒體 (New Media)概念是1967年由美國哥倫比亞廣播電視網(CBS)技術研究所所長戈爾德馬克(P. Goldmark)率先提出的。新媒體是相對於傳統媒體而言的，是報刊、廣播、電視等傳統媒體以後發展起來的新的媒體形態，是利用數字技術、網路技術、移動技術，通過互聯網、無線通信網、衛星等渠道以及電腦、手機、數字電視機等終端，向用戶提供信息和娛樂服務的傳播形態和媒體形態。嚴格來說，新媒體應該稱為數字化媒體。新媒體時代正在改變著傳統的「權利—權力」關係，分權主義或民主主義都無法簡單應對新媒體時代對於憲政制度的挑戰。

　　(一)個人權利的拓展

　　新媒體時代社會空間明顯拓展，網路虛擬空間和先進的信息傳輸技術使社會交往不再受地理空間的限制。傳統的因社會等級、地域文化、教育、職業、生活習俗等形成的相對固定與封閉的社會群體，因新媒體所提供的流暢空間而變得更具流動性和變動性，如「網路結社」[19]現象的出現。社會空間的拓展直接帶動了個人權利的拓展，特別明顯地表現為權利行使方式的拓展以及與之相關聯的權利能力的拓展。言論、集會、遊行、示威等表達自由權有了更流暢、便捷、高效的溝通和表達空間；批評、建議、檢舉等監督權有了更具影響力的靈活、高效的方式。在我國，2010年以來「微博」的發展是最典型的代表。與之相關聯，公民個人作為上述權利的主體所擁有的權利能力和行為能力，因新媒體時代所提供的便捷的信息交流平台，更容易獲得不特定數量的群體的支持，進而擴展了權利的能力。這種類型的權利拓展超越了傳統憲政理論框架下，通過國家權力的結構安排以實現權力的自我制約，從而保障人權的制度邏輯。新媒體通過擴展社會空間在原有權力結構不變的情況下，以社會空間包圍國家權力空間，擴張了個人權利。　　(二)國家權力的社會控制

　　對國家權力的限制是憲政永恆的主題，中西方的憲政建設都沒有脫離這一主題，我國的人民代表大會制度在這一發展方向上事實上走得更遠。之所以這樣說，是因為人民代表大會制度在最初設計之時就認識到了權力的內在制衡機制具有不可迴避的內在缺陷，從而主張必須輔之以人民的(或社會的)隨時隨地的制約，進而設計了政治協商制度、信訪制度等有中國特色的民主制度或機制，以更有效地控制國家權力，確保權力的「人民性」。然而，由於制度具體設計的不足，導致國家權力缺乏監督成為常態。在「如何通過制度的變革以確保國家權力受到監督」成為理論界和社會公眾討論的熱點問題的同時，新媒體時代的來臨，卻在一定程度上改變了問題的重心。

　　新媒體時代信息數量的巨大化、信息關係的緊密化、信息內容的個性化、信息更新的即時化改變了國家與個人、國家與社會的不平衡關係，特別是在我國公民社會發育程度較低的情況下，以互聯網為代表的新媒體成為制衡國家權力的巨大社會力量。即使網路實名制的推行在一定程度上使公民的言論頗有顧忌，國家也加強了對新媒體的控制，但新媒體特別是「微博」的出現使每一個人的生活都可能「新聞化」，[20]海量的信息使國家權力對社會的傳統控制手段趨於無效，公權力不得不從「控」制新媒體走向「參與」新媒體。2011年因有大量國家機關及其公務人員開通「微博」從而被稱為「中國政務微博元年」。[21]陽光政府、服務政府、責任政府等理念因新媒體的出現所帶來的巨大的社會壓力，而加速形成。對國家權力的社會控制能力的加強將深刻改變中國的社會發展進程。

　　(三)民主與分權在新媒體時代的異化

　　近現代以來，由於民主隱含著「多數人的暴政」的可能性，並在極端的情況下可能會被「民粹主義」所利用，因而英、美、法等國率先設計了「分權」的憲政制度機制以避免上述危險，並使該制度在整個世界廣泛推行。當代中國憲政建設中的「分權主義」與「民主主義」的衝突，反映了上述制度機制在中國的現實影響。但新媒體時代在使個人的權利能力和社會對國家的控制能力急劇提高的同時，也使「民主」與「分權」的弊端被放大，從而使二者的價值面臨重新考量。非理性化的民主行為，如「人肉搜索」，使個人的多項權利包括人身自由權、隱私權等憲法權利受到巨大威脅；通過製造和炒作新聞，綁架「民意」，對政府施壓從而維護個人或小群體利益；表達空間的無邊際化使思想得以隨意表達，在面對巨大社會衝突時，網路空間往往成為思想的戰場，從而可能導致社會的嚴重分裂。傳統的立法、行政、司法的「三權」分立觀，突然面臨「第四權」——媒體權力的挑戰。這導致了現代權力的兩種可能的走向：其一，在「控權」的同時，強調權力的政治責任，即要求所有的權力，包括司法權，對公民負責，從而使民主滲透到所有的權力運行環節；其二，不排除在一些國家，通過使權力更加集中以對抗過度民主可能導致的對國家統治的威脅，從而導致集權的傾向，信息控制技術的發展使現代國家可以擁有這樣的技術能力。上述現象的存在為現代憲政制度的發展帶來了新的挑戰和問題。

　　六、寬容的憲政文化的培育問題

　　當代中國，憲政建設不僅涉及法律文本的完善和制度的完善，事實上，一種社會制度的長久和穩定的發展，最終依賴於作為社會主體的人的觀念支持和親身實踐。中國的憲政建設過程是多元文化的發展和融合過程，傳統文化、社會主義文化、資本主義文化甚至民族文化，共同融合成了中國憲政建設的獨特的文化土壤，中國的憲政建設是在多元的文化背景下展開的。[22](P16)由於文化的多元性，在構建和諧社會的過程中，不論是採取「分權主義」的抑或是「民主主義」的價值取向，寬容的文化觀念以及以此為基礎的寬容的制度安排就成為憲政建設最基本的文化土壤。不論是權力的不寬容，還是社會的不寬容，都將極大地阻礙憲政的建設。

　　(一)社會主義文化對其他文化的包容問題

　　寬容是「容許別人有行動和判斷的自由，對不同於自己或傳統觀點的見解的耐心公正的容忍」。[23](P13)「現代寬容是指對於他人思想、觀念和行為予以認可與尊重的觀念，強調的是個人的尊嚴和個體自由。」[24](P39)我國現行憲法對於社會主義國體的宣示、對於「四項基本原則」的確認，反映了鮮明的社會主義文化立場。雖然在憲法典第31條規定了「國家在必要時得設立特別行政區」，從而在一國兩制的原則下包容了資本主義的制度形態在中國特殊地區的存在，但從總體上看，憲法典明顯趨向於單一文化，這對於中國憲政的多元文化背景而言，顯然過於注重理性的建構，有意排斥其他文化的制度性影響。憲法典應該超越表面的文化衝突，通過對國家制度運行的理性設計對憲法基本原則的貫徹，確認一種形式上共同的民主政治文化。應該努力創造一種公共的政治空間，每一個個體不管文化觀點如何，都能夠在它所構建的政制框架中尋求保護自己權利的方式。

　　(二)「尊重人權」和「保障人權」觀念的養成問題

　　將他人視作與自己平等的獨立自由的個體，在中國是一種相當缺乏的社會觀念。這一方面是由於中國的傳統文化從不把人作為單個的個人來看待，而總是從「差序的格局」出發來界定人與人之間的關係；另一方面也是由於市場經濟的不發達，平等的市場主體地位催生的平等的權利觀尚需時日才能養成，而且「理性的經濟人」現象亦沒有完全形成，即使是基於逐利的動機而將他人視作是與自己平等的個體的社會環境尚未形成。「尊重人權」觀念在社會層面的缺乏導致國家權力運行層面的「保障人權」觀念的缺乏，即公權力的運行缺乏一貫的、作為根本目的和衡量標準的人權保障程度的考量。「釣魚執法」、「同價不同命」、「超期羈押」、「乙肝歧視」、「暴力拆遷」等等權力行使怪現象的存在，其根本在於權力的行使缺乏「人權保障」的核心價值認同。2004年對現行憲法的修改將「國家尊重和保障人權」寫入了憲法，應以此為契機推動人權觀念在整個社會的傳播，使其儘快深入人心。作為憲政文化核心的人權觀念的形成並不完全是被動的，現代法治和憲政制度的安排會加速人權觀念的形成，從而在觀念、制度、物質生活環境三者之間形成一種辯證的循環關係。堅持中國特色的憲政制度將加速憲政觀念在全社會的形成。

　　結語

　　每當社會面臨重大的變革時期，「問題」與「主義」之爭隨之鵲起。「問題」論者往往講求具體而微，直面社會之具體需要提出相應的對策，頗具實用主義的風采，在社會發展政策上往往採取改良主義的主張；「主義」論者則氣勢宏大，主張發現新的社會治理思想、重構社會統治機制，從而在根本上解決層出不窮的社會問題，頗具理想主義的氣質，在社會發展政策上則往往堅持革命主義的道路。中國的憲政建設既需要變革的勇氣，也需要實證的精神。

　　許多問題的出現和解決並不需要訴諸理論原則的根本對立，也不需要的在理論的非此即彼中尋求解決的良方。最需要的恰好是在現有制度框架下的如何使公權力更有效的受到監督，個人權利更充分的得到保障，社會有更廣闊的發展空間以及憲政文化環境的養成。上述制度和文化問題的循序漸進的解決，會使中國的憲政建設真正具有中國特色。筆者認為，這也是實踐的唯物主義哲學立場所支持的制度發展取向。「實踐的唯物主義」是當代中國馬克思主義哲學發展的方向。20世紀80年代以來，以「實踐」的觀點重新理解和闡釋馬克思主義哲學，以「實踐的唯物主義」概括和表達馬克思主義哲學的特徵和本質，成為當代中國馬克思主義哲學發展的主流。「實踐的唯物主義」正「以理論的方式表徵和推進中國特色社會主義偉大實踐的歷史進程」。[1]當代中國的憲政制度建設只能走中國特色社會主義道路，憲政理論發展應該成為中國特色社會主義理論體系不可分割的一部分。

　　注釋和參考文獻略。