彭錞：邁向歐盟統一行政程序法典：背景、爭議與進程

　　 摘要: 歐盟邁向統一行政程序法典的腳步正在加快。這既是對歐盟「行政國家」和「規制國家」興起所帶來行政控權挑戰的反應，更是為了改善歐盟現存行政程序法的碎片化現狀。在此背景下，歐盟的統一行政立法運動近年來取得了長足發展，但仍面臨合法性、必要性和有用性三個方面的爭議與挑戰。2009年成立的「歐盟行政法研究網路」集結百餘位專家學者，於2014年推出《歐盟行政程序模範規則》，這是迄今為止歐盟行政程序統一立法運動的最大成果。其獨特的設計思路、功能定位和內容結構，正是為了回應和解決相關爭議，彌補現行法律的碎片化缺陷，加強對歐盟行政權力的程序性控制。無論最終其前景如何，這場立法運動已經給歐盟的行政法治發展帶來助益，也能夠為同在路上的中國行政程序法典化運動提供可資借鑒的比較法智識資源。

　　 關鍵詞: 歐盟行政法 行政程序法 行政國家 規制國家 法典化

一、引言

　　 上世紀八十年代以降，中國行政法的發展始終與行政程序法典化運動如影隨形。從1986年中國法學會行政法學研究會首次提出加強行政程序立法工作，到九十年代出台諸多包含豐富行政程序要素的單行法律、法規，再到新世紀湧現的一系列行政程序法典專家建議稿——三十年來，中國行政程序統一立法的努力與嘗試一直綿延不斷。[1]在此過程中，中國行政法學界對以美國、德國以及日本為代表的法治發達國家的行政程序法典投入了大量精力，或譯介，或評述，為中國的相關立法和研究活動提供了寶貴的比較法資源。然而，對於世界上另一重要法域——歐盟的統一行政程序立法運動，迄今為止，我國學界的關注基本付諸闕如。[2]本文試圖彌補這一缺憾。

　　 須作解釋的是，廣義上的歐洲行政法（European administrative law）有兩層含義。[3]第一層指歐盟及其成員國行政機關在執行歐洲議會立法過程中所應遵守的法律規則和原則，即通常所言的「歐盟行政法」（EU administrative law）。第二層含義則是歐盟各成員國的國內行政法逐步趨近甚至趨同的過程，即「行政法的歐洲化」（Europeanization of administrative law）。[4]本文所言的「歐盟統一行政程序法典」是指第一種含義。

　　 本文分為三部分。第一部分從行政和法律兩個角度剖析歐盟統一行政程序立法的背景，解釋歐盟行政程序統一立法在今天的必要性和緊迫性。第二部分轉向分析歐盟統一行政程序立法運動目前遭遇的支持和反對意見。第三部分介紹該運動的最新進展，尤其是目前最為系統、詳實的立法成果——《歐盟行政程序模範規則》，梳理其內容，歸納其特點，以期為中國的行政程序立法努力提供比較法資源。

二、歐盟統一行政程序立法的背景

　　 今天的歐盟為什麼需要一部統一行政程序法典？事實上，自1925年奧地利制定行政程序法典以來，歐盟成員國中的波蘭（1928）、西班牙（1958）、瑞士（1968）、德國（1976）、盧森堡（1979）、丹麥（1985）、瑞典（1986）、義大利（1990）、葡萄牙（1991）、荷蘭（1992）、希臘（1999）都相繼頒布了本國的行政程序法典。[5]那麼，在這樣一個行政程序法傳統悠久、高度發達的法域，聯盟層面的行政程序統一立法何以成為必要？究其原因，有行政和法律兩方面因素：行政上，「行政國家」和「規制國家」在歐盟的興起，日益彰顯行政控權的挑戰；法律上，現有歐盟行政程序法極為分散，碎片化現象嚴重。這造就了歐盟當下推動統一行政程序立法的必要和充分條件。

　　 （一）歐盟「行政國家」與「規制國家」的興起與挑戰

　　 眾所周知，在歐盟現行憲法框架下，歐洲議會和歐盟理事會為立法機關，行政機關是歐盟委員會，歐盟法院行使司法權。但現實中，歐盟委員會並非只是簡單地執行議會立法，而是享有相當大的行政立法權。根據《歐共體條約》（EC Treaty）第202條（經1992年《馬斯特里赫特條約》修訂），[6]歐盟委員會具有執行（implementation）議會立法的權力。這種執行權不僅指向個案中的決定權，也包括規則制定（rulemaking），即行政立法權。[7]現實是，歐盟委員會的行政立法權在質和量兩方面都非常可觀，歐盟面臨「行政國家」下行政控權的挑戰。

　　 從量上講，歐盟委員會每年行政立法達2500-3000件，占歐盟年均制定規範總數的90%以上。[8]筆者於2016年2月26日登陸歐盟法律信息官方網站[9]檢索「條例」（regulation），發現歐盟委員會制定的條例總數為66802件，而歐盟理事會和歐洲議會制定的數量則分別只有19333和1397件。[10]從質上講，歐盟委員會制定的大量規則並非只是技術性、執行性的，而是經常對議會立法做實質修改或細化。如2015年7月28日，歐盟委員會通過2015/1298 號條例，修改歐盟理事會和歐洲議會1223/2009號條例的第二和第五附款（Annexes），調整歐盟對化妝品含亞苄基樟腦（3-Benzylidene Camphor）的政策，將2%的許可量變為徹底禁止。[11]又如2015年12月17日，歐盟委員會通過2016/247號條例，對歐盟理事會和歐洲議會聯合通過的、旨在促進歐盟境內兒童多吃果蔬的1308/2013號條例作了細化，詳細規定如何補貼供兒童食用的果蔬產品。[12]之所以有這些政策色彩明顯的規則，固然是現實所須，因為程序繁複的議會立法無力應對迅速變化的環境。但與此同時，這也引起對行政機關僭越立法權的擔憂。那麼，歐盟委員會究竟怎樣行使行政立法權？如何對之有效控制？

　　 以2009年《里斯本條約》為界，過去六十年間，歐盟委員會行政立法體制可分為兩個階段。第一階段從上世紀六十年代到《里斯本條約》生效，歐盟委員會行政立法主要通過「行政立法委員會」（Comitology committee）進行。[13]這一過程被稱為 「行政立法委員會機制」（Comitology）。[14]該機制誕生於上世紀六十年代歐共體的統一農業政策（CAP, common agricultural policy），即確定農產品保護價，對各成員國做價格補貼。由於農產品市場瞬息萬變，歐共體條約本身無法靈活應對，故需要歐盟委員會制定細化規則。為協調制定過程中時常相左的各國意見，特別是為了使成員國和歐盟理事會對歐盟委員會制定規則保持一定控制，該領域成立了首個行政立法委員會，由歐盟理事會指派主席、各國具有專業背景的代表組成，參與行政立法。這一機制隨後擴展到其它領域，成為前《里斯本條約》時代歐盟委員會行政立法的主要方式。[15]時至今日，據統計，共有287個行政立法委員會，在農業、內部市場、環保、交通等二十八個議題上參與歐盟委員會的行政立法。[16]這些委員會在行政立法過程中的角色不盡相同，分為諮詢、特定多數贊成/反對、非特定多數贊成/反對五類，工作程序則分諮詢（advisory）和審核（examination）兩種。[17]

　　 然而，長期以來，行政立法委員會機制因兩方面缺陷一直飽受詬病。[18]第一，代表性不足。其組成人員既非各成員國議員，也非歐洲議會議員，而通常是各國相關部委的公務員。他們更大程度上代表各國政府，但由於非民選產生，故不被視為各國公眾的代表。第二，透明度不足。很長一段時間內，多數行政立法委員會的組成人員、工作機制和討論過程都是不公開的。直到2003年，名為「行政立法委員會登記處」（comitology register）的網站上線，數百個行政立法委員會的信息才首次集中公開。[19]即便如此，一份2008年的研究報告仍指出：該網站公開的行政立法草案僅佔總數的5.5%。[20]在此背景下，進一步改革歐盟委員會行政立法機製成為各方共識。

　　 2009年《里斯本條約》對此做出重大調整。修訂後的《歐盟運作條約》（Treaty on the Functioning of the European Union）第二章將歐盟的法律行為（legal acts）分為三類：立法行為（legislative acts）、授權行為（delegated acts）和執行行為（implementing acts）。根據《歐盟運作條約》第288條，歐盟的議會立法行為包括具有法律效力的條例、指令和決定，以及不具法律效力的建議（recommendations）和意見（opinions），這延續了傳統。重大變化在於原《歐盟條約》第202條下歐盟委員會執行議會立法的執行權被授權行為和執行行為所替代。換言之，後《里斯本條約》時代，歐盟委員會的行政立法被分為兩大類。授權行為，又稱具有普遍效力的非立法行為（non-legislative acts of general application）。根據《歐盟運作條約》第290條，「議會立法可以授權歐盟委員會採取非立法行為來補充或者修訂該立法行為的某些非本質性內容」。[21]執行行為，根據《歐盟運作條約》第291條，則是「當具有法律效力的歐盟立法行為須統一實施時，該議會立法應授予歐盟委員會執行的權力」。[22]這兩類行政立法行為在外觀上均可表現為具有普適效力的規則，實際操作中要精細區分有一定難度。[23]但從概念上講，兩者有明確差別：前者更接近政策制定，具有準立法性（quasi law-making）；而後者的執行性、技術性更強。因此，《里斯本條約》就兩者規定了不同程序。針對授權行為，傳統的行政立法委員會機制停止適用；取而代之的，根據《歐盟運作條約》第290條，是歐盟立法機關的控制，即撤銷（revocation）對歐盟委員會的某項授權本身，或反對（opposition）歐盟委員會的某個授權立法草案。[24]不難看出，這一改變把影響歐盟委員會授權性立法的權力從行政立法委員會轉移到歐盟立法機關，強化了議會控制。針對執行行為，根據《歐盟運作條約》第 291條第三款，傳統的行政立法委員會機制被延續下來。

　　 回顧過去六十年的變遷，不難發現：與許多國家一樣，歐盟也一直面臨控制行政立法權的挑戰。無論是傳統的行政立法委員會制度，還是《里斯本條約》的改革，無不是在試圖強化歐盟成員國和立法機關對歐盟委員會規則制定權的監督與限制。但這些改革更多局限於「自上而下的合法化」（legitimation from the top）——不管是歐洲議會、歐盟理事會還是行政立法委員會，其組成人員要麼是議員，要麼是行政官僚——「自下而上的合法化」（legitimation from the bottom），即歐盟普通公眾對行政立法的參與和影響並未獲得真正重視。[25]值得注意的是，《歐盟條約》第十一條第一款規定：「歐盟機構應採取合適方式給予公民和代表團體機會去公開表達和交換他們對所有領域的歐盟活動的看法。」顯然，公眾參與是歐盟珍視和保障的一項重要憲法價值。因此，在歐盟「行政國家」中，如何有效實現這一憲政價值，成為無法迴避的難題。而這一難題，又進一步為近二十年來勃興的歐盟「規制國家」所加劇。

迄今為止，歐盟的規制機構（agencies）歷經三波發展浪潮。1975年成立的歐洲職業培訓中心（European Centre for the Development of Vocational Training）和歐洲提升生活和工作環境基金會（European Foundation for the Improvement of Living and Working conditions）是最早的起源。(點擊此處閱讀下一頁)