小鎮再發現：城鎮化轉向？

在中國現實下，「城鎮化」，其實是兩條不同路徑的交鋒與融合——優先「大城市」，還是「小城鎮」？在城市化30年之後，又一次走到了十字路口。

主筆／賈冬婷

江西婺源江嶺風光

黃山宏村景區內寫生的繪畫愛好者

1936年，費孝通負傷休養期間，在姐姐費達聲開辦生絲精製運銷合作社的江蘇吳江縣開弦弓村小住。他無心插柳地調查了這個化名為「江村」的小村莊的方方面面，後來寫成了著名的《江村經濟》。而他初訪江村的一個多月里還有另一個沒來得及展開的發現，就是關於鄉村上一層的集鎮。

據費孝通回憶，他有一天去村裡一家很小的店去買香煙，誰知這小店不賣整包的煙，只能一支支地零賣，店主說若要買整包的煙，可去找航船帶。這件事引起了他的注意。當時這個村子有三四百戶人家，1000多口人，是江南少見的大村子。可是村內只有三四個小商店，商品品種極少，農民的日常用品從什麼地方獲得呢？他就去觀察店主所說的航船。

「那時村子裡有兩條航船，每天早上，在航船搖出村子前，兩岸農民們便招呼船老闆代為辦事。這家提個瓶子託買醬油；那家遞上竹籃托他捎回點其他日用物品，船老闆一一應接，把空瓶、竹籃等放在船上，航船便離村出發了。航船的目的地就是離村子有12華里的震澤鎮。當航船來到震澤時，守候在岸邊的商店學徒們一擁而上，搶著來做各種生意。到下午，商店學徒們把裝著物品的瓶、籃又送回船上，航船離鎮返村。航船就這樣每天在震澤與村子之間往返，村子裡要去鎮上的人都可以搭乘這條船。」

他發現，震澤鎮河中停靠的航船有二三百條，都來自周邊各村。震澤顯然是附近這些農村的商品流通中心。「農民將農業產品運到震澤出售，又從震澤買回所需的日用工業品。對於鎮周圍的農民生活來說，震澤是一個不可缺少的經濟中心，而航船主、學徒以及米行、絲行、醬園、雜貨店等商店的老闆則共同構成一個龐大的商品流通組織。震澤通過航船與其周圍一定區域的農村連成了一片。到震澤來的幾百條航船有或長或短的航線。這幾百條航線的一頭都落在震澤鎮這一點上，另一頭則牽著周圍一片農村。當地人把這一片滋養著震澤鎮同時又受到震澤鎮反哺的農村稱之為『鄉腳』。沒有鄉腳，鎮的經濟就會因營養無源而枯竭；沒有鎮，鄉腳經濟也就會因流通阻塞而僵死。兩者之間的關係好比是細胞核與細胞質，相輔相成，結合成為同一個細胞體。」

費孝通感覺到，像震澤鎮這樣，存在一種比農村社區高一層級的社會實體，它們是以一批並不從事農業生產勞動的人口為主體組成的社區。無論從地域、人口、經濟、環境等因素看，它們都既具有與農村社區相異的特點，又都與周圍的農村保持著不能缺少的聯繫。他把這樣的社會實體用一個普通的名字加以概括，稱之為「小城鎮」。

由於時間所限，費孝通當時只是在鄉村遙望到了小城鎮，沒有將研究觸角再延伸一級，由村到鎮。直到將近半個世紀後的1981年，他才得以將這一水到渠成的課題進行下去。而那一時期，他的家鄉吳江縣的一些集鎮剛剛露出一點從衰落轉向復興的跡象。

1954年，國營百貨公司的流動批發組送貨船運日用品到水鄉震澤

歷史上，江南一帶「吳江七大鎮」的說法遠近皆知。震澤的航船交通、盛澤的萬匹絲綢、松陵的行政中樞、同里的私宅園林……都曾使它們在相當長的時間裡煙火繁盛、市井興旺。但在上世紀50年代至70年代，這些小城鎮一度衰落。費孝通分析它們的衰落，有兩個原因：從農村來看，由於「以糧為綱」，搞單一經濟，取消商品生產，農村不再有商品到鎮上來出售，小城鎮自然也就失去了作為農副產品集散中心的經濟基礎；而從小城鎮方面來看，由於提出變消費城為生產城，搞商業國營化，集體和個人經商受到限制和打擊，居民無以為業，不得不到處找活路，小城鎮人口流失。1980年，時任中共中央總書記的胡耀邦到雲南調查，看到寶山縣小集鎮破敗的景象，提出發展商品經濟、恢復小城鎮，這也是費孝通重啟小城鎮調查的契機。

費孝通調查了吳江縣下轄的五個鎮，強調了它們之間的差異性：震澤鎮是農副產品的一大集散中心；盛澤鎮以絲綢業著稱，形成專門化的絲織工業中心，也是吳江縣人口最多、工業產值最高的一個小城鎮；松陵鎮是全縣的政治中心；同里鎮正在改造成為一個水鄉景色的遊覽區；平望鎮是交通樞紐，這也讓它成為大城市的一個工業擴散點。

他特別關注小城鎮在80年代初期復興的動力問題。費孝通調查後認為，根植於蘇南地區人多地少、農工相輔的歷史傳統，使得社隊工業在此遍地開花。「工業發展不同於農業，它必須要有一個集中的地方。這個地點一要交通便利；二是對來自各個村莊的務工社員來說地理位置適中，這兩個要求使社隊工業找到了正在衰落的小城鎮。」

他讚揚以農民為主體的鄉村工業化：「社隊工業的這種強盛的生命力和普遍的適應性，不能不使人聯想到那野火燒不盡春風吹又生的小草，草根深深地扎在泥土之中，一有條件它就發芽，就蓬蓬勃勃地生長。這種社隊工業，可以稱作草根工業。在草根工業中，農民表現了充分的主動性，這不是當今中國社會的一大特點么？」

費孝通所說的草根工業，就是後來被鄧小平形容為「異軍突起」的鄉鎮企業。順著鄉鎮企業的燎原之勢，費孝通從長江三角洲追蹤到珠江三角洲，尋找「因地制宜，多樣模式」。他發現珠江三角洲一帶的企業，幾乎都是原來擠在香港大樓里的「蜂窩廠家」轉移過來的，港商把加工、製作、裝配等工序放到了這裡的眾多鄉鎮里，而把訂貨、備料、核算、營銷等業務留在香港，等於在香港開店，在內地辦廠。相對於以社對工業為特徵的「蘇南模式」，這裡是一種「前店後廠」的「珠江模式」。

鄉村工業化也催生了城鄉一體化的萌芽。費孝通認為，原來以小農經濟為基礎的農村，隨著工業下鄉會發生根本性的變化。工業品需要廣闊的市場，從低級到高級，從小規模到大規模，從國內到國外。於是，農業經濟會納入商品經濟，農村的小細胞成為世界總體的組成部分，隨之而來的就是城鄉對立的消亡，以及城鄉一體化的形成。這也讓費孝通看到未來中國走出一條「內生型」城鎮化道路的可能性。

1988年9月，武漢街頭的服裝個體戶在櫃檯內忙裡偷閒吃午飯

鄉鎮企業的星星之火比想像中更迅猛。1991年，中國鄉鎮企業的總產值已經超出一萬億元，與當年的國營企業平分秋色，成為中國經濟的「半壁江山」。從發展速度看，鄉鎮企業從千億產值發展到萬億產值的時間，是從1984年到1991年，用了7年；而中國內地的千億社會總產值增長到萬億社會總產值的時間，則是從1952年到1983年，用了31年。費孝通總結，中國歷史長期延續的「農村搞農業，城市搞工業」的經濟結構發生了歷史變遷。億萬農民在國家沒有投入的情況下，自我完成了從農民到工人的角色轉換，約有一億農業勞動力轉移到了鄉鎮企業，相當於50年代初到80年代初的30年間中國城市工業吸收勞動力的總和。

在城鎮繁榮的背後，費孝通更為關注的是人口在城鄉之間的流動。以絲綢古鎮盛澤為例，在短短的四五年內，人口總量就突破了10萬，幾乎翻了一番。他用「離土不離鄉」來形容那些白天進小城鎮工作、晚上返回農村生活的鄉鎮企業職工。相比較而言，西方的城市化大多是在鄉村居民舉家嵌入城鎮的過程中實現的，而中國的城市化卻從勞動力的隻身進城起步，勞動大軍定期在城鄉之間來迴流動，如同鐘擺。

「離土不離鄉」的農民進城，在費孝通看來，是中國城市化階段性的過渡現象。他形象地將其比喻為「蛻變中的青蛙」，身後還拖著一條尾巴。然而，正是這種不倫不類的城市化，表現出一種減輕代價、避免社會震蕩的可能性和現實性。農村中的大量富餘勞動力不用都往大城市跑，就近在小城鎮就業並安居，一定程度上可以避免一些弊端，如人口湧向城市、農村衰退消失、產業化過剩等。在這一過程中，小城鎮充當了「人口蓄水池」的截留和疏導作用。

中國是現代化的後來者，如何在擁有龐大農業人口的中國實現現代化，是一個歷史性課題。費孝通在80年代初明確提出「小城鎮，大問題」，認為小城鎮應該在未來中國工業化與城市化過程中發揮重要作用：「鑒於中國的歷史、人口、城鎮規模、發展速度等因素和條件，我們不得不走從農村小城鎮開始，逐步城市化的道路，必須自上而下地發展起多層次的猶如金字塔形的經濟中心，以此來最大限度減低高速現代化和都市化對整個社會的衝擊和震蕩，保證中國改革開放這一人類歷史上最大規模的社會變遷平穩進行。」

重慶市容昌區萬靈古鎮（攝於2017年）

費孝通的小城鎮理論得到了政策支持，從80年代初他提出「小城鎮，大問題」，到1998年十五屆三中全會確定「小城鎮，大戰略」，開始「嚴格控制大城市規模，合理髮展中小城市，積極發展小城鎮」，小城鎮發展模式得以制度化。發展小城鎮的一個表現是「撤鄉建鎮」，從80年代初到90年代末，小城鎮數量從2000多個迅速增加到近20000個，增加了近10倍。

日本社會學家鶴見和子認為，費孝通提出的小城鎮道路是區別於西方現代化的另一種模式——與自身社會基礎相適應的「內生型」城鎮化。城鎮化一般有兩種途徑，一種是由於城市擴大而導致的非農業人口增加，被稱為自上而下的城鎮化，或者外向型城鎮化；另一種則是由本地的鄉村中心演變為鎮並逐步擴大成長為城市，稱為自下而上的城鎮化，或者內生型城鎮化。社會學家們認為，內生型模式雖然在速度上比外向型緩慢，但它與社區原有的社會經濟環境結合在一起，強調各個地方社會在現代化、工業化道路上的自主性，因此這種城市化會更均衡、更穩妥。

有意思的是，從20世紀80年代末開始，中國經濟實際上走上了一條「外向型」道路。這種外向型經濟是從引進外資、技術與原材料，經加工後再出口，利用中國低廉的人力資源發展經濟。從珠江三角洲「三來一補」企業萌發，到90年代，這種外向型經濟已經成為中國經濟發展的整體戰略，「小城鎮道路」在一定程度上成為過去的事物。

伴隨經濟高速發展而來的是城市化的突飛猛進。從20世紀90年代到21世紀初的20多年間，中國城市在空間上擴大了3倍，城市人口首次超過鄉村人口，城鄉社會結構發生了歷史性轉變，中國已經由傳統的農業國邁向工業化國家。

但在城市化率增長的背後，對外向型經濟的依賴也導致了結構性的不平衡。上海大學社會學院教授張江華分析，一方面是帶來大城市與小城鎮發展的不平衡。尤其是2000年以來，特大城市數量增加很快，大城市數量略有增加，中小城市和小城鎮的數量都有明顯減少。這是因為外向型經濟通常由國家與地方政府主導，工業區也因此在政府直接控制的區域，通常在首都或者省會，人口也隨之向大城市集中；另一方面是導致本土農民被城市化排斥。外向型經濟是由政府與外來資本主導的，在這一過程中的城市擴張實際上伴隨著本土農民的邊緣化。農民不僅會失去土地，也無法進入和融入在其原有土地上新建的企業，保留的「城中村」也成為城市內社會問題集中的區域。因此在某種意義上，這些農民雖然在身份上已經成為城市的市民，但在實質上並未完成向市民的轉變，更別說在中國還存在嚴重的人戶分離問題。

某種意義上，如今的「新型城鎮化」政策又回到了上世紀80年代的小城鎮道路上。雖然30年之後的大環境發生了很大變化，但最基本的問題並未改變，仍然是「人的城市化」——農民進城問題。

2009年底，長期關注中國城市化發展的美國布朗大學教授弗農·亨德森（J.Vernon Henderson）指出，中國的城市化水平其實是滯後的：一方面，雖然城市化成為中國經濟轉型的一個主要特點，但自1990年以來的中國城市人口年增長率明顯低於一些發展中國家在它們經濟高速增長時期一般都能實現的城市人口增長率，儘管中國整體經濟增長顯著地快於這些國家。另一方面，中國的城市化水平遠遠低於中國人均真實收入水平應該匹配的城市化水平。如果考慮到2008年城鄉之間存在高達3.3倍的收入差距，而且這一差距仍然在繼續擴大，對更大的統一勞動力市場和更多的城鄉移民的需求就更加迫切。

是什麼造成了這種「滯後城市化」呢？弗農·亨德森認為，由於強制性的戶籍制度和土地政策，中國一直維持著嚴格的城鄉二元格局，戶籍以及附加其上的各種公共服務越來越固化，使得農村勞動力的轉移比其他國家更困難。

義大利奧爾塔小鎮的一家臨湖餐廳

即便是在城鎮內部，其實還是一種「半城市化」。中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家李鐵告訴我，按照2016年的數據，我國城鎮化率是57.35%，這是包括所有在城鎮就業生活超過半年以上的人口，而如果按城鎮戶籍人口來計算只有41.2%。兩者之間16.15%的差額，是2.8億農民工。這2.8億農民工，再加上8000萬城鎮間流動人口，雖然在計算城鎮化率時被統計進去，但他們在居住的城市裡並沒有享受到同等的公共福利。而由於戶籍管理制度改革的滯後，固化了城鄉社會群體的福利關係，使得放開戶籍管理體制的難度加大了。很多學者認為，這部分人口只能算半城市化的人口。

在長久以來限制人口自由遷徙的制度作用下，我國「土地城鎮化」增長速度明顯快於「人口城鎮化」增長速度。李鐵告訴我，他這麼多年從事小城鎮研究最強烈的感受，就是幾乎所有的地方政府都認為城鎮化是城市建設，是投資上項目，這是基於政績、基於地方GDP增長的非常現實的認定。一些學者則認為，城鎮化就是現代化，在他們看來，他們所長久居住的城市應該向發達國家看齊，解決所謂的生態問題、宜居問題、低碳問題等等。而實際上城鎮化很簡單，農村人口進入城市，一定是一個低素質、低端就業、低收入人口進入的過程，恰恰和現在城市管理者的城市發展理念產生衝突。這些城市管理者的理念和城市戶籍人口的利益結合在一起，使得城鎮化政策成了空中樓閣，無法在現實中操作。

黨的十八大以來新型城鎮化的提出在很大程度上是進一步推動城市化自然而然的選擇。新型城鎮化要面對的核心問題，就是「人的城市化」：2.8億農民工和8000萬城鎮間流動人口的「半城市化人口」，最終是融入城市還是迴流到原居地？回到原居地的話，是回到農村還是附近的城鎮？

上海大學社會學院教授張江華指出，最近幾年，外出農民工的增速明顯放緩。尤其是逐漸成長起來的第二代農民工，在難以融入大城市而又不願意再回到農村的情況下，多半會選擇留在原居地所在城鎮就業，或者將多年來個人或父母在城裡打工的積蓄用於在城鎮建房或買房，從而使得近年來城鎮的發展成為地方經濟新的增長點，國家也重新注意到城鎮化在拉動內需方面的潛力。但需要警惕的是，人口在城鎮的集聚需要有相應的產業支撐。否則，這些人在城鎮建房或買房後，很可能繼續到大城市打工，城鎮也很難真正留住人。

某種意義上，這也是為什麼強調「城鎮化」而不是「城市化」的原因。一字之差，又將焦點聚集到長期被忽略的小城鎮上。如果能夠將大城市無法吸納的人口就近留在原居地的小城鎮，讓小城鎮發揮連接城市與鄉村的橋樑作用，無疑是最理想的方案。目前，全國有2000個縣，20000多個鎮，每個縣城增加5萬人，就可以多容納1億人口；2萬多個鎮，每個鎮增加2萬人，就可以再容納4億人口。中國的國情就決定了，城鎮化轉移出來的人口，按總量來說，主要應該容納在眾多的中小城市和小城鎮，而不是少數大城市和特大城市。

但小鎮在中國又處在一個「倒金字塔」的城市行政體系——直轄市、省會城市、地級城市、縣級市、鎮——的末端。在這一體系下，較高級別的城市監督指導較低級別的城市，也享有更大的決策自主權、更多公共財政資源、更容易得到交通方面的便利，而許多小城鎮則沒有足夠的財力投資公共服務。因此，城鎮化進程本身就是一種制度變遷過程，這一制度變革需要找到新的突破口。

2015年以來，「特色小鎮」成為一個炙手可熱的詞。2016年7月，住建部、發改委和財政部三部委聯合發布《關於開展特色小鎮培育工作的通知》，計划到2020年培育1000個各具特色、富有活力的特色小鎮。同年10月，住建部公布了第一批特色小鎮名單，進入這份名單的127個小鎮由三部委共同認定。此後的一系列細則顯示，產業升級、金融創新、歷史文化傳承、扶貧攻堅等任務都被納入到這輪特色小鎮發展的內涵中。

「所謂特色小鎮，實際上是指按照浙江的經驗，在大城市周邊或農村集聚區，以建制鎮或城鎮為基礎，逐步形成的一種以特色產業為核心的小鎮。」李鐵說。

法國普羅旺斯的中世紀山頂小鎮聖保羅·德旺斯

李鐵告訴我，特色小鎮在全國的遍地開花，源於2015年中央財經領導小組辦公室主任劉鶴到浙江的調研。他在後來的調研報告中總結了浙江特色小鎮的發展經驗，特別指出特色小鎮有助於促進實體經濟和民營經濟的發展，並對當地實現現代化產業發展、高科技發展起到了重要作用，希望能夠按照浙江的方法在全國複製一批特色小鎮。

浙江這些小鎮最大的特點是什麼呢？李鐵說，首先在於以市場化的方式，將經營特色產業的行業和人才集聚到這個小鎮，比如金融、互聯網、專業加工等。其次，這些小鎮是遠離大城市中心區的。再次，這些小鎮沒有過高的房租和管理成本，在低成本的過程中形成產業集聚。最後，經過十幾年的積累後形成一定規模，這種特色產業將輻射全國，甚至走向世界。

李鐵告訴我，特色小鎮其實是一種歷史的沿襲。從80年代起，我國浙江、江蘇、廣州就已經有了這樣一批特色小鎮，例如溫州柳市鎮電器之都、浙江紹興縣柯橋鎮紡織市場、台州市路橋區舊輪胎市場等，也是中國小城鎮發展進程中一個非常具有創造性的節點。

而這一次特色小鎮從幕後走向前台的背景，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令認為，一個是以此發展新興產業，帶動傳統產業的轉型升級，比如出現了互聯網小鎮、基金小鎮、夢想小鎮、創意小鎮等；另一個就是鄉村價值的提升，帶來城市人的新選擇，同時也帶來對健康產業、旅遊等產業的需求。

南京大學城市科學研究院院長張鴻雁認為，隨著全球城市化的展開和信息網路經濟的高速發展，資本和勞動力形成了全球性流動的增值效應，網路和智能技術為全球產業分工提供了新的競爭場域，使得各種經濟要素可以不依賴傳統區位空間而形成全球意義上的「特色文化中心」，這是特色小鎮崛起的現實土壤。因此，從本質上說，特色小鎮更像是一個新的地域生產力結構創新空間，創造特色小鎮其實是創造可持續「文化動力」，而不以城市規模、人口數量和綜合競爭力排名為主要標準。

以先行者浙江來看，特色小鎮的萌芽也是基於破解空間地理瓶頸的現實。前浙江省省長李強曾說，浙江只有10萬平方公里陸域面積，而且是「七山一水兩分田」，從塊狀經濟、縣域經濟，到工業區、開發區、高新區，再到集聚區、科技城，長期以來一直試圖用最小的空間資源達到生產力的最優化布局。瑞士的達沃斯小鎮、美國的格林威治對沖基金小鎮、法國的普羅旺斯小鎮、希臘的聖多里尼小鎮的經驗，對浙江優化生產力布局頗有啟迪。因此，浙江的特色小鎮是在區域空間特色上，以原有的「塊狀經濟」為基礎，以產業集聚區為主體，形成的以非傳統行政建制城鎮為主體的綜合創新空間。

特色小鎮的優勢在於差異化。比如，杭州的雲棲小鎮、夢想小鎮都是信息經濟特色小鎮，但云棲小鎮以發展大數據、雲計算為特色，而夢想小鎮主攻「互聯網創業+風險投資」。差異化才能在有限的空間中進行優勢產業資源的集聚。如雲棲小鎮的雲計算機產業，形成了產值高達30億元的產業規模，同時集聚了阿里雲、富士康和英特爾等明星企業，其中由阿里雲發起成立的由45家成員構成的中國首個雲計算機產業聯盟，構成了特色小鎮的核心產業價值生態。

瑞士達沃斯小鎮

作為後現代社會的創新平台之一，特色小鎮在中國剛剛起步。根據中國城市規劃學會小城鎮規劃學術委員會秘書長、同濟大學副教授張立對三部委評出的127個特色小鎮的數據分析和實地調研，不同指標均反映出特色小鎮在空間格局上的高度不均衡：從GDP產出來看，東部沿海、大都市周邊地區小城鎮明顯佔優；固定資產投資方面，東部沿海地區和內陸中心城市周邊鎮的投資量較大，其他則較少；而民間投資來看，東部沿海中心城市周邊仍較多，中西部則較少。另一方面，特色小鎮有一半以上的就業來自周邊農村人口，最大值超過九成。但與此同時，許多特色小鎮的主導產業尚不是很清晰，主導產業的平均就業貢獻率只有40%。

在轟轟烈烈建設特色小鎮的熱潮中，李鐵提醒，不能偏離了產業引導的初衷。如果打著特色小鎮的旗號，變成新一輪房地產開發，或者建產業園區，等於是將高成本的發展模式複製到小鎮，最終還是會遇到危機。「微軟、蘋果都是在車庫裡成長起來的，松下在剛剛起步時也只是一個小作坊。如果一開始就在那裡建了房地產驅動的特色小鎮的話，他們還能在那兒做創業夢嗎？」