中藥配方顆粒監管困惑及建議

國內中藥配方顆粒的研製生產起步於上世紀90年代，1993年國家中醫藥管理局與原國家科委將中藥配方顆粒研製列入「星火計劃」，標誌著國家層面對中藥發展與改革的重視。本世紀初，原國家藥品監督管理局於2001年7月頒發了《中藥配方顆粒管理暫行規定，以下簡稱暫行規定》，其後2002至2004年，原國家藥品監督管理局以備案審評方式批准了廣東一方等六家藥品生產企業作為中藥配方顆粒的試點生產企業，並由這六家試點生產企業自主選擇試點醫院開展臨床試用，醫院名單經所在地省級葯監部門備案後即可開展試點使用。

十幾年過去了，試點生產企業未增加一家，但由於部分省市對國家局文件理解不同以及生產企業的片面追求利潤，所謂的試點試用醫院在個別省市無限制擴大，在有些地方甚至一級醫院（也就是鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心）都已經放開使用；極個別地區出現了個體診所、門診部、零售藥店也在使用銷售中藥配方顆粒的違法現象。但由於法律法規的滯後，基層食葯監（市場監管）執法人員在日常監管中感到了不少困惑，現本文分析如下：

一、中藥配方顆粒其產品（藥品類別）界定之困惑。

按照原國家葯監局2001年7月頒發的《暫行規定》之描述，中藥配方顆粒納入中藥飲片管理範疇，並實行批准文號管理，按照此表述，國家食葯監局系將此類產品（中藥配方顆粒）定性為中藥飲片，但需要取得批准文號，就是應當按照《藥品管理法》第31條之規定，須取得國家食葯監總局批准，並取得相應批准文號。2015年國家食葯監總局發布了《中藥配方顆粒管理辦法》（徵求意見稿，以下簡稱管理辦法徵求意見稿）第三條表述「中藥配方顆粒是由單味中藥飲片經水提、濃縮、乾燥、制粒而成，在中醫臨床配方後，供患者沖服使用。中藥配方顆粒是對傳統中藥飲片的補充。」從《暫行規定》和《管理辦法徵求意見稿》可知，國家局層面系將該類產品定性為中藥飲片藥品類別。可是，筆者卻認為不妥，理由如下：

1、按照《管理辦法徵求意見稿》第三條之表述，中藥配方顆粒系單味中藥飲片經水提、濃縮、乾燥、制粒而成。但在實際生產工藝中，所謂水提就是高溫水煮，試問，一種動植物經過高溫水煮後是否發生了理化性質改變呢？答案應該是肯定的，例如我們每天都要吃的大米為，經過高溫水煮，已經不叫大米了，是叫米飯，其不光形態發生了改變，而且結構也發生了變化，大米內的高分子糖類和蛋白質等都發生了不可逆變化。

2、在傳統中醫臨床中，系使用藥典標準下的中藥飲片（原藥材）進行湯劑合煎，而中藥配方顆粒（如上所述已發生過理化性質改變）臨床使用系用各單味組合後用溫開水沖服。試問，多種原藥材一起合煎所絡合產生的物理化學變化與各單味中藥配方顆粒一起沖服所產生的物理化學變化一樣嗎？答案肯定是不一樣的，仍以大米為例，在日常生活中，普通老百姓喜歡用大米加小米一起煮飯，蒸飯，做出的飯又香又美味；如果先煮完大米飯，再煮好小米飯，後兩者再合拌食用，色、香、味，營養物質會一樣嗎，肯定不一樣吧。

綜上，對經過水煮（何況由於中藥飲片之屬性不同，部分品種生產工藝還用到蒸餾等製藥技術）、濃縮、乾燥、制粒而成的中藥配方顆粒，其內在的物理化學肯定已經發生了變化，再按中藥飲片來定性其產品屬性似為不妥，也會遇到各類監管困惑（容下再述）。個人認為定性單方中藥製劑更為妥當，至於是實行地方審批批准文號還是實行國家批准文號管理，要看國家局簡政放權之力度，建議在《管理辦法徵求意見稿》中明確該類產品藥品類別及批准許可權。

二、以國家局《暫行規定》及《管理辦法徵求意見稿》界定中藥配方顆粒為中藥飲片藥品類別所產生的監管困惑

（一）、科研試製環節監管之困惑

2001年《暫行規定》表述，中藥配方顆粒實行批准文號管理，在未實行批准文號前仍屬科學研究階段，該階段採取選擇試點企業研究、生產，試點臨床醫院使用。2013年國家食葯監總局辦公廳發布《關於嚴格中藥飲片炮製規範及中藥配方顆粒試點研究管理等有關事宜的通知，以下簡稱有關事宜通知》（食葯監辦葯化管〔2013〕28號）亦明確中藥配方顆粒仍處於試點研究階段。對試點研製、試點生產環節，個人亦有以下幾個困惑，試分析歸納如下：

1、對於一個有利於人類之發展的科學研究，按照科學發展之規律，應是百家爭鳴，百花齊放。況且至今沒有一部法律法規禁止市場主體參與有利於人類的科學研究，而是鼓勵其創新，鼓勵其積極開展科研，但國家食葯監局總局在2002至2004年依《暫行規定》備案審批6家試點生產企業進行試製研究後即未核准其他生產企業參與科研（試製中藥配方顆粒），其法律依據是否妥當，值得商榷。現作為地方食葯監局部門，如果接到當地生產企業之申請，能否按照《暫行規定》及《有關事宜通知》予以拒絕受理呢，答案應該是否定的，根據《行政許可法》第32條第1款第5項之規定，只要市場主體（生產企業）具備了《暫行規定》所列舉的條件，作為行政部門應當予以受理，如果不予以受理，將涉嫌行政不作為，其責任不容小覷。況且根據《科學進步法》第3條之規定，國家保障科學技術研究開發的自由，鼓勵科學探索和技術創新，保護科學技術人員的合法權益。如果予以阻止，是否應該認定用行政手段阻礙科學進步呢？

2、作為試點研製、試點生產、試點使用的中藥配方顆粒（實行批准文號管理的中藥飲片），其仍是科研試驗品，上市前是需要註冊的。那麼按《藥品註冊管理辦法》第3條之表述，藥品註冊，是指國家食品藥品監督管理局根據藥品註冊申請人的申請，依照法定程序，對擬上市銷售藥品的安全性、有效性、質量可控性等進行審查，並決定是否同意其申請的審批過程。也就是需要對擬上市的中藥配方顆粒需要進行安全性、有效性、質量可控性審查，換言之就是要進行藥物臨床試驗的考查審核，也就是只能在小範圍內進行。可現在市場的實際狀況不是這樣，以2016年中藥配方顆粒市場分析，其銷售額達到110億元以上，全國大部分二級以上醫院均有使用配方顆粒且部分省市已將其納入醫保範疇，從中可知，現實的產品已經不是科研試製品了，現已然是一個公開的上市產品。

那麼如果作為上市產品，國家應該沒有法律法規禁止合法企業生產該類產品，為此如果當地有具備《暫行規定》所列舉的條件以及符合《藥品生產監督管理辦法》有關生產條件要求的藥品生產企業，其向當地省級食葯監部門申請生產該類產品，如果該部門依據2013年國家食葯監總局《有關事宜通知》（食葯監辦葯化管〔2013〕28）予以拒絕受理，是否符合《反壟斷法》第37條之規定呢？

（二）中藥配方顆粒在流通使用環節監管之困惑

現今我們已然接受中藥配方顆粒是一個公開上市的藥品類別，可基層監管人員在日常的流通監管中遇到不少困難，現分析如下：

1、質量標準缺失，無法進行監督性抽驗。

中藥配方顆粒自2001年《暫行規定》頒發後不斷進入各級各地醫療機構，其使用量逐年攀升，預計2017年全國市場規模將達到150億元以上，病人受眾面也不斷擴大，可使用量這麼大，全國鮮有食葯監部門監督性抽驗報告，也就是說沒有可靠的官方質量分析數據。造成這種狀況的原因，一是國家局在十幾年時間裡，沒有強有力的制定全國統一的質量標準（除廣東、廣西個別地區制定部分品種的地方標準外）。二是由於企業各自為政及地域的差異性，不願統一標準或制定公眾認可的標準。

這種狀況是令人擔憂的，一是從國家局及各地公布的中藥飲片抽驗公告可知，全國中藥飲片的抽樣不合格率每年都在10%以上，而中藥配方顆粒的原料直接來源於中藥飲片，如果原料不合格，作為成品的配方顆粒是否合格呢，結果不得而知。二是現使用的產品僅依靠生產廠家的出廠檢驗報告，如果廠家逐利，管控不嚴，極易造成質量問題。各地食葯監監管部門每年在下達抽驗任務時，都很想將該類產品列為抽樣計劃，但都由於質量標準的缺失，無法進行檢驗而不得不放棄，不得已出現一個監管空白。

2、對未列入試點的醫院使用中藥顆粒無法有效進行處罰。

按照《暫行規定》及國家局《關於醫療機構使用中藥配方顆粒有關問題的批複》（國食葯監市[2006]640號）文件之規定，生產企業應將其試用的臨床醫院報醫院所在地省級食葯監部門備案，未經備案不得使用。對違反規定的醫療機構也只是責令其改正，逾期未改正的，依法查處。依據《行政處罰法》第3條規定，處罰處罰須有法律、法規、規章的法定依據，並且依據該法第23條之規定，亦只有在行政處罰時責令當事人改正違法行為。個人目前亦無法找到對此類違法行為有效處罰的法律法規。

3、對藥品經營企業擅自經營中藥配方顆粒無有效處罰措施。

國家局《暫行規定》未明確藥品經營企業是否能夠經營中藥配方顆粒，且在《管理辦法徵求意見稿》第27條亦只規定由藥品生產企業直接配送至醫院，亦未明確藥品經營企業是否能夠經營。國家局雖在給安徽省局的批複《關於對中藥配方顆粒在未經批准單位經營使用予以行政處罰問題的批複》（國食葯監市〔2006〕630號）中明確藥品經營企業不能銷售中藥配方顆粒，但其管理措施亦只表述為責令其限期改正，逾期未改正的，依法查處。個人亦感到困惑，是依哪個法進行查處，國家局未明確，基層監管人員更無所適從。

三、針對基層監管對中藥配方顆粒監管的困惑建議與意見

1、國家局應組織中醫學、中藥學、法學等專家儘快界定中藥配方顆粒的藥品類別，個人建議將其納入單方中藥製劑範圍並修改《藥品管理法》第100條藥品之定義，在其藥品類別中加入單方中藥製劑，此時可依其管理類別制定相應的臨床試用標準及市場上市條件等。

2、國家局組織人員制定《中藥配方顆粒管理辦法》規章，在規章中明確其藥品類別，並依藥品類別出台相應技術要求，如註冊許可、生產許可、經營許可、使用條件等。

3、國家局應組織各地中藥學專家制定相應質量標準，有了質量標準，各地監管人員可依此進行監督性抽驗，保障流通使用環節的質量，真正做到讓群眾用上放心藥。

4、中藥創新與改革事關人民群眾切身利益，要想改變現在中藥飲片小散亂現象，只有提高標準，提高其管理類別，才能達到治標目的。（作者系福建省福州市市場監管局執法人員）

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