構建服務型政府的探討

第一章服務型政府概述第一節服務型政府理論的提出一、服務型政府的歷史淵源近年來，無論西方發達國家還是廣大發展中國家，都不同程度地遇到了機構臃腫、發展停滯、財政危機等問題，而公民對政府所提供服務的質與量也都提出了更高更新的要求，人們開始反思政府的公共行政，在許多國家掀起了公共行政改革、建設服務型政府的浪潮。學者景亭在《公務員制度的缺陷與重構》一文中指出：在英國，二十世紀八十年代初以來，英國保守黨政府推行了激進的政府改革計劃，開始了以注重商業管理技術，引入競爭機制和顧客導向為特徵的新公共管理改革。1987年發表的《改變政府管理：下一步行動方案》報告，提倡採用更多的商業管理手段來改善執行機構，提高公共服務的效率。1991年提出的「公民憲章」、「為質量而競爭」等政策文件體現了「新公共管理」的顧客導向和改善服務的特徵。在美國，1993年柯林頓政府開始的大規模的政府改革「重塑政府運動」，其目標是建立一個少花錢多辦事的政府，並堅持顧客導向、結果控制、簡化程序等原則，改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府僱員、放鬆管制、引入競爭機制以及推行績效管理。「新公共服務」的核心主張從理論上基本上涵蓋了服務型政府的主要特徵。在此理論的推動下，隨後服務型政府建設在西方的荷蘭、德國等各國迅速蔓延開來，當代國外的服務型政府建設的基本內容，可以歸納為三方面：第一，社會、市場管理與政府職能的優化；第二，社會力量的利用和公共服務社會化；第三，政府部門內部的管理體制改革。二、我國服務型政府相關理論的研究和發展2000年以來，我國地方政府相繼掀起了建設服務型政府實踐的熱潮。國家行政學院劉熙瑞教授的論文《服務型政府—經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》中提出關於服務型政府的概念界定被廣泛引用，認為服務型政府也就是為人民服務的政府，用政治學的語言表述是為社會服務，用專業的行政學語言表述就是為公眾服務。它是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位於服務者的角色，並通過法定程序，按照公民意志組建起來的以「為人民服務」為宗旨，以公正執法為標誌，並承擔著相應責任的政府。隨後服務型政府理論研究逐漸增多，不斷發展，研究領域主要體現在以下幾方面。1．府職能和角色定位劉熙瑞教授指出「它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨並承擔著服務責任的政府」。學者陳華棟認為，所謂服務型政府，是指「政府由原來的控制者改變為組織者和服務者，從以控制管理為主轉變為以提供服務為主，管理目標由經濟領域為主轉移到以公共服務領域為主，其運行以服務公眾為宗旨、以培育完善的市場為過程、以調動社會各方面力量為原則，激活社會資源的競爭性，實現資源高效配置，推動經濟高效運轉」。2．務型政府的目標導向北京大學的謝慶奎教授提出，服務型政府是針對中國傳統管制型政府而提出的新概念。服務型政府是民主政府、有限政府、責任政府、法治政府、績效政府。學者鞏建華認為，服務型政府就是要建立一個顧客導向型、以人為本型、結果導向型、權力有限型、目標導向型、市場導向型的政府。3．建服務型政府的路徑選擇學者鞏建華指出，建立服務型政府必須樹立主權在民、以人為本、顧客至上、有限政府、依法行政、民主開放、高效廉潔、公正平等和誠信守責等九大基本理念。學者顧夏良提出，服務型政府文化理念具體包括：民主法治、有限責任、公開透明、服務健全、廉潔高效。學者梁建東、魏麗艷提出，要從管制到服務，並通過戰略上具有的選擇來演繹這些理念，以借鑒「政府再造大師」戴維?奧斯本所提出的改變傳統官僚制DNA(組織目標、激勵機制、責任機制、權力結構和組織文化)的五大戰略(五C戰略)，建設服務型政府；還有探索規範化的制度創新。這種路徑選擇以成都市的「規範化服務型政府」建設為典型，以四川大學姜曉萍教授為代表的一批學者提出以規範化的制度建設來推動服務型政府建設；謝慶奎認為實現服務型政府目標的基本途徑是政府創新，其中一個重要方面就是制度層面。西南財經大學曾狄教授則更進一步總結為「以制度化的規範行政是目前服務型政府建設的關鍵」。此外，還要引入社會化和市場化機制等。遲福林提出，服務型政府建設要加快培育社會組織，強調政府公共服務過程的公開和透明，就是要打破傳統體制下政府對公共事務的壟斷，鼓勵和支持各類社會組織參與社會事務，發揮其重要作用。4．務型政府的異化服務型政府的異化是指服務型政府模式的實踐運行出現與服務型政府本來的性質相背離的現象和趨勢。有學者從政府提供的服務本身來分析，認為異化有三種形態：第一種異化形態是差別服務；第二種異化形態是強制服務；第三種異化形態是不對稱服務。著名學者胡冰也認為我國地方政府的服務型政府建設實踐出現了異化的現象和傾向，從學理角度分析，一是因為本末倒置，忽略了服務型政府的本質，為服務而服務，搞形式主義；二是因為槳舵之誤，重公共政策制定輕執行落實；三是因為矯枉過正，強調了服務型政府的服務職能而輕視了管理職能和監管職責。第二節服務型政府的基本內涵服務型政府是一個全新的政府管理模式，貫穿於政府工作的各個方面和層次，它的建設是一個深層次、全方位、複雜的系統工程。本文試圖從理念、職能、制度、操作等角度出發，將它的基本內涵歸納為以下幾個主要方面：一、行政理念：「公民本位」、「社會本位」價值理念作為行政主體共同認同的穩定的信念和規範，是整個行政系統的靈魂，是政府行動的先導，對政府的管理和服務活動具有決定性作用。在服務型政府的治理邏輯中，政治生活是全體自由平等公民共同的事業。公民的公共需求具有至高無上的地位，政府不過是一個具有高度權威的公共行政服務組織，必須尊重行為人的主體資格和自主權利。弗雷德里克森曾援引戴維馬修斯的話說：「政府是公眾集體行動的工具。政府是公共的財產。」政府只有對公民的公共需求做出積極回應並通過提供公共服務的方式滿足公民公共需求，才能證明其合法性，贏得公民的公共認同和支持。政府的權力存在於民意之中。公共利益是政府利益的本質，確保公共利益的增進、實現公共利益的最大化是政府管理的根本宗旨。二、角色定位：「服務者」重新確定政府和民眾的關係，這是建設服務型政府一切改革的初始點。政府是公民為使自身過上滿意的生活而做出的制度安排。政府的性質說到底是一個執行機構、服務機構。從本質上說，政府只是社會與公民普遍需要的一種工具而已。政府是為社會需要、社會利益而存在的，它必須為促進社會的發展和進步服務，為社會日益增長的物質和文化需求服務。因此，政府管理模式應體現為滿足社會和公眾需求的服務型管理。三、職能轉換：有限政府伴隨著市民社會的發展，社會自治能力顯著增強，過去那種「強政府，弱社會」格局面臨挑戰，當代政府所面臨的複雜性，動態性和多元性的環境，政府部門必須依靠與民眾，企業，非盈利部門共同治理與共同管理。公共管理理論認為，政府職能的實現是以政府能力為基礎的，缺乏有效能力的政府即使在法律上具有廣泛的職能，實際上也不會真正有所作為。由於政府所賴以建立的權力資源、信息資源、人力資源等的限制，政府的能力必定是有限的，它不能承擔無限的政府職能。四、制度安排：民主政府現代國家的公民需要民主，就像人類需要陽光和空氣一樣，它不僅是維持政府集體健康發展的必要條件，更重要是實現和保證政府公權力為公共利益服務的唯一可靠的依據。服務型政府正是與民主政治相匹配的政府模式，民主將貫穿於公共行政的全過程，將會成為政府提供公共服務的重要指導價值。在這種模式中，人民能夠安排權力關係並因此而控制統治者，使其以公共利益為價值目標，最終為社會和公民提供優質、高效、便捷的公共服務。服務型政府最鮮明的特點應該是民主，即人民當家作主。只有這樣，才能真正代表公眾的利益，行使好人民賦予的權力。五、制約機制：責任政府責任意識是現代民主政治的一種基本理念。責任政府是服務型政府最基本的內涵之一；負責任，是現代政府應具備的主要品質。權力和責任應是對等的，政府作為公共權力的行使者，必須對社會公眾負責。一個政府只有當它能夠真正履行其責任時才是合乎理性的、道德的，才是合法的。對公民負責，就像醫生要對病人負責、教師要對學生負責一樣自然。從根本上說，政府的一切公共行政行為都必須符合和有助於公民的意志、利益和需求，都必須對公民承擔責任。這種責任實質就是我們所講的公僕責任，履行其社會義務和責任，接受來自內部和外部的制度控制以保證責任的實現。六、服務程序：透明政府管制型政府的很大特點是自我封閉，工作的內容和程序不向人民公開；廣大公眾沒有知情權，獲取信息成為一種特權。一些行政人員利用職權佔有公共信息，作為尋租的工具；以權謀私、欺上瞞下，嚴重地影響了政府的形象。承認並保護公民的知情權，讓公民知曉行政活動的過程和結果，對政府而言無疑是一個嚴峻的考驗和一場深刻的革命。了解政府信息，掌握政府信息，是公民獲得主人地位的前提條件和重要保障；公開政府信息，歸還公民的知情權，體現了政府對公民法律地位與法律人格的深刻反省與體認。七、行為準則：法治政府傳統上人們認為政府是用來行使權力，管理和約束別人行為的。事實上，政府作為社會組織的一個形態，有自己的自身利益，有使自己利益最大化的衝動；行政人員也有利用自己手中權力謀取個人利益最大化的心理，這就需要依法對其進行約束。在人們的公共生活中，對於人們的自由和權利的最大威脅，莫過於掌握政治權力的政府。在政府權力大於法律的條件下，在掌權者的權力不受到任何外在約束的全能政府所控制的社會中，個人的自由和權利是沒有任何保障的。政府權力具有自我膨脹和自我擴張的內在趨勢，極容易被濫用，而公民權利被侵害幾乎就是必然結果，則公民讓渡權利組成政府的公共目的就難以實現。因此，權力必須得到控制。八、結果取向：高效政府政府管理是一種集價值、知識、智慧和技藝於一體的工作，既需要科學合理的制度、程序和設計，又需要特定的人力資源和物質資源的投入；公共行政的運行成本來自公共財政，即用納稅人的錢為公民和社會服務，對績效的追求自然應該成為服務型政府的題中之義。任何一個實際運行中的政府，都不僅是一種體制、一個體系，而且是一個過程。一個良好的政府必須是一個有能力的政府，也是有效能的政府。政府運行的一切主要方面和主要環節都必須遵循有效性的要求，形成以效益為主導的政府模式。第二章服務型政府建設存在的問題及原因分析第一節當前我國服務型政府建設存在的問題建設公共服務型政府是我國地方政府在現實形勢下做出的積極選擇，目前已取得了一定的成效。然而，雖然我國對服務型政府建設的必要性和緊迫性的認識在不斷深化，著手改革以往「重管理、輕服務」的政府管理模式，但由於公共服務型政府理論尚不甚成熟以及我國現行的社會經濟環境等客觀因素的影響，公共服務型政府的建設還存在著一些迫切需要解決的問題。一、行政服務理念缺失1.公共服務意識淡薄。受傳統行政文化的消極影響，我國長期以來強調政府作為國家的伴生物，是一種凌駕於人民大眾和社會之上的力量，由此形成的政府公共行政理念是：公共行政是直接維護政治統治的工具，忽視了公共行政提供公共服務方面的服務性作用。這種公共行政理念的缺失導致大部分公務員的「官本位」意識根深蒂固。在行政過程中，善於發號施令，對群眾頤指氣使，政府的服務往往是「門難進，臉難看，話難聽，事難辦」。一些領導幹部和工作人員「為人民服務」的觀念並沒有完全樹立，缺乏為人民服務的精神，服務態度很差，有的人競聘公務員是為了當官發財、光宗耀祖，不是為民謀利益，嚴重違背了服務型政府的理念和宗旨。責任意識、服務意識、自律意識和觀念的不到位，嚴重阻礙了我國服務型政府建設的順利展開。2.人民民主意識淡漠。許多政府領導和公務員還有「當官不為民作主，不如回家賣紅薯」的思想觀念。這種觀念在封建社會，可能具有非常積極的意義，在現代社會就已經是遠遠落後了。我國是社會主義國家，人民是國家的主人，一切權力屬於人民，所以政府不能去替人民「作主」而只能由人民自己「作主」，行使做主人的權力。創建服務型政府，就是要求由廣大人民來決定要不要政府服務?要政府服務多少?人民需要什麼，政府就應該提供什麼，而不是政府可以提供什麼，人民就得接受什麼。政府提供的服務必須是人民的自願為基礎和前提，不能帶有強制性。同時，我國的「恩賜」觀念和「管制」意識較為濃厚，受長期專制思想的影響，部分政府機關及其工作人員在一定程度上把為公眾的服務當作一種「恩賜」。而且，現在有些行政管理部門及其管理人員，不是積極主動地為市場經濟建設提供及時、高效、優質的服務，而是採取管、卡、多審批、多收費等方式來加強管理。政府在上述方面存在的不足，使得政府難以充分地服務社會和人民，也難以充分地發揮社會和人民的主動性和積極性。二、缺乏完善的法律與制度的支持1.公務員的績效考評機制不健全，政府行為缺少法律約束。由於體制方面的制約，地方領導的績效考核基本上是上級說了算，升遷、任免也基本上由上級決定，不免會造成各級領導為上級「服務」、對上級「負責」，而不是對公眾服務、對社會負責的情況。其次，就我國當前的情況來看，服務型政府建設過程中沒有規範服務質量標準的法律依據以及完善的賠償責任制，公眾對服務不滿意或服務過程中合法權益受到侵害時，找不到相應有效的維權方式和投訴途徑。建設服務型政府就要求修改或廢除有悖於公民本位、社會本位精神的法律法規，同時要抓緊制定能夠改善政府服務的相關法律，以確保政府各方面工作有法可依。2.服務型政府所要求的社會保障制度不完善。當前，我國處於轉型時期，各種矛盾凸現，為保持社會穩定，就必須儘快完善社會保障體系，對處於貧困線以下的農民和城市下崗職工要給予特別的關注。同時要推行重大決策論證制度和專家諮詢制度，建立健全的聽證體系。當然，有些地方已經推行了某些形式的政務公開和聽證，但在各個地方政府的措施中只看到了簡單的政務公開、公示和聽證辦法，並沒有將其制度化，看不到具體的、可以明確驗證的規定。如關於重大事項的公示、重要決策要進行聽證，但所謂「重大」、「重要」沒有具體的說明。這種情況下政府政務公開的隨意性就很大，公開什麼、聽證哪項全部由政府說了算，公眾還是處於聽命的地位。三、服務型政府建設流於形式服務型政府是一種全新的現代公共管理模式，是政府從管理理念到管理方式、管理手段，從行政決策到執行、監督等整個公共活動各個方面的全面革新，是公共管理的一場自我革命，不能簡單地等同於建一個「市長信箱」、設兩個「局長接待日」、搞三個聽證會或者建立一個電子政務，其功能也並非幾個政務超市、行政服務中心所能比擬的。服務型政府的建設目的是有利於提高行政效率，推進政府行為公開化，為公民提供更便利的全方位服務。如果把這些「手段」、「工具」的使用當作服務型政府的終極目的來建設，理念、制度、體制等根本問題沒有徹底解決，即使電子政務再發達，行政效率也不會得到提高，服務質量和水平也不能得到根本改善。服務型政府的核心應該立足於公民的根本利益，政府行為路徑應該是由外而內的，即公民的期望決定政府政策設計的藍圖，公民的需求決定政府公共產品和服務的供給，公民的滿意度決定政府政策執行的成效，公民的評價決定政府政策變遷的方向。只有著力於這些方面的制度建設，才抓住了服務型政府建設的根本。四、公務員素質不能適應服務型政府的要求當前，我國公務員整體素質不高，還不能適應服務型政府對政府工作人員的要求。公務員在進行決策時容易受到來自上級領導、機關單位同事等外界阻力的影響，在決策方案實施之後對實施方案後果的跟蹤反饋不夠，領導職務類公務員的民主決策意識有待提高。對執行中所發現的問題的處理方式欠妥當，在政策實施過程中欠缺靈活應對突發事件的能力。公務員服務素質方面，服務意識不強，服務水平有限，沒有實現高效服務的要求。知識和技能結構老化，難以適應現代政府行政管理的需要，書本知識與實踐知識之間的差距大，缺乏對相關法律法規的了解和學習，缺乏對新知識、新技術、新方法的學習。公務員素質的缺失無形地影響著政府服務質量的提升和整個政府的治理模式和管理方法。因此，政府公務員必須真正解放思想，摒棄一些傳統的、有悖於服務型政府建設的觀念，加強觀念創新，提升個人的決策、執行能力和學習能力。綜上所述，隨著我國民主政治的發展和民主制度的逐步完善，我國在建設服務型政府的過程中已經取得了相當可觀的成就，這是不爭的事實。但毋庸置疑也確實存在著諸多的問題和缺陷，必須加強觀念、體制、制度等方面的創新，必須擯棄當前我國服務型政府建設中存在的各種問題，尤其要不斷提高公共服務能力和水平，加強相關的制度建設，理順政府的運作機制。否則，服務型政府的建設就難以取得滿意的效果。第二節服務型政府建設存在問題的原因分析服務型政府建設實踐中存在的不足，但這些也是具有普遍性，這些問題在我國地方政府建設服務型政府實踐中不同程度地存在。分析這些問題產生的原因，就是：一、一些政府部門官本位、權本位思想仍很頑固形成「官本位」、「權本位」意識的原因很多，但最根本的原因就是計劃經濟體制所造成的政府對一切社會資源的絕對支配權，政府在擁有了對社會資源的絕對支配權的同時，也就擁有了對公眾享用公共資源多少的分配權，這樣就形成了政府在國家和社會生活中的絕對主導地位和公共權力無所不在、無所不能的問題，而公民則對政府形成絕對的依賴。「官本位」、「權本位」思想對公眾心理和行為所帶來的影響則表現為；遇事總希望政府和官員替自己做主，而不是求助於自己和其他社會自治組織；從心底里就認為官員是高於自己，主宰自己的人，而沒有意識到自己是國家和社會真正的主人；遇到不公正待遇，小則忍之，大則採取越級上訪甚至其他極端手段自己解決，而不是求助於正常的法律途徑；當官員提供了一些本應該提供的服務時，總是感恩戴德， 本文來自文秘114 http://www.wenmi114.com，轉載請保留此標記。 而不是坦然受之等等。總之，公民的公民意識和權利意識還很淡薄。這種狀況隨著改革開放步伐的加快和政府職能的轉變己經有了很大的變化，但「官本位」、「權本位」意識依然根植於部分官員和公民的頭腦之中，並直接地影響著他們的行為選擇也是一個不爭的事實。不改變「官本位」、「權本位」意識，要建設一個以公民為本位的服務型政府無疑就是一句空話。二、政府職能轉變滯後於市場經濟發展應當說，從1982年到2003年，進行了五次大規模的政府機構改革，深刻觸動了過去的全能型政府管理模式，政府職能己發生了多方面的積極變化。不過，政府職能轉變還不到位，還存在一些不盡如人意的問題，主要表現在以下方面：一是政府職能界定不清，存在著政府管理的越位、缺位和錯位現象。目前，各級政府仍然管了一些不應該管又管不好的事，政企不分、政資不分、政事不分的現象還廣泛存在，致使企業行為和市場運行扭曲；而不少應該由政府管的事情卻沒管或沒有管好。二是行政管理體制未發生根本轉變，不能很好地適應市場經濟的要求。政府機構重疊，一些部門之間職責不清，政出多門的現象仍然比較普遍。三是政府規模膨脹。由於政府干預市場和企業的微觀經濟活動，熱衷於興辦各種事業，以及過多地依靠行政手段進行管理，其結果是造成政府規模過於龐大和人浮於事。政府職能的這種現狀，帶來了很多與服務型政府相背離的問題，在政府服務上，提供的公共服務職能嚴重不足。三、公務員整體素質還不適應服務型政府建設要求雖然近年來公務員隊伍年齡結構、學歷結構、專業結構、能力結構不斷優化，整體素質不斷提高。但是，與建設服務型政府的要求還有差距，主要表現在：一是大局意識還不是很強，想問題辦事情只圍繞局部、圍繞小團體，而圍繞大局開展工作的主動性不高；二是法律意識還比較淡薄，不善於運用法律手段管理經濟社會事務，依法執政、依法行政、依法辦事的本領還不高；三是開拓進取的精神比較缺乏。這些問題的存在影響著服務型政府建設進程。第三章構建服務型政府的基本要求和完善措施第一節構建服務型政府的基本要求一、準確把握市場經濟條件下的政府角色改革開放以來，我國經濟建設取得了巨大成就，這其中，政府強大的經濟主導職能起了至關重要的作用，政府也相應地成為經濟建設型政府。然而，隨著經濟體制改革的深入和市場經濟體制的完善，政府主導型經濟也必須朝著市場主導型經濟轉變，充分發揮市場機制的自主性和獨立性。從政府命令型經濟到政府主導型經濟，再到目前全力實現的市場主導型經濟，這是市場化改革的軌跡，也是經濟建設型政府向服務型政府轉變的過程。市場經濟要求政府必須由操縱經濟變為服務經濟，糾正「市場失靈」，彌補市場缺陷。政府的服務就是要適應市場主導型經濟的發展潮流和要求，重新確定自己的服務範圍和方式，在提供公共產品方面發揮關鍵作用，一是提供使市場能夠有效運轉的規則；二是在市場不能發揮作用的地方，進行糾正性干預。就規則而言，政府不僅是制訂規則，而且要實施規則，確立法律和秩序，保護財產權利，否則經濟發展將會受到嚴重阻礙，導致交易費用過高。因此，政府在處理問題時，應該對市場採取更為尊重的態度，政府的補救只是為了幫助市場更好地發揮作用，而不是取代市場。二、牢固樹立和落實科學發展觀改革開放二十多年來，「以經濟建設為中心」的經濟政策和發展理念，有力推動了中國經濟建設持續快速發展，但優先經濟單一目標也帶來了一系列目前函待政府解決的社會問題，各種社會利益關係的調整和重大社會問題的解決是實現經濟持續增長的重要前提，「促進社會和經濟的平等是達到實質性的生產增長的先決條件」。解決這些問題的關鍵是要牢固樹立和落實科學發展觀，努力構建和諧社會。踐行科學發展觀需要我們進一步轉變政府職能，在不削弱政府在經濟建設中的地位的同時，強化其在公共服務和社會協調發展中的功能，定位於推動經濟社會整體發展，從優先經濟單一目標向優先社會整體目標轉變，解決經濟社會發展失衡問題，創造更多的就業崗位，把貧富差距約束在經濟良勝循環和社會公眾所要求的限度內，逐步縮小城鄉發展和區域發展的差距，尋求符合國情的共同富裕之路。加快建設服務型政府，不僅是經濟轉型的客觀要求，也是社會轉型和社會全面發展越來越迫切的內在需求和重要保障。實踐己經表明，政府能否在推動經濟又好又快的發展中有效地發揮作用，關鍵是能否妥善解決失業問題、收入分配問題、社會信用和市場秩序等社會問題。這些問題解決得好，經濟發展就有了可靠的社會環境，這些問題解決不好，經濟發展就會受到很大制約。三、必須對政府管理方式進行根本性變革傳統經濟時代的審批經濟在不斷完善市場經濟的過程中己成為經濟發展的制約。現行的行政審批制度與社會經濟發展的矛盾日益突出，如審批事項過多，審批範圍太大；審批環節過多，審批周期過長；審批事項法律依據不充分；審批責任不明確，監督機制不健全，審批彈性強等。重權力、輕責任，重審批、輕監管的現象還比較普遍地存在。能夠適應市場經濟需求，有效發揮監管作用的機構尚未建立起來，或不能真正發揮作用，機構的設立缺少市場根據；機構重疊，職能交叉，缺乏統一協調，政出多門的現象仍然存在，導致機構缺乏應有的效率與活力；經濟管理方式未發生根本的轉變，「全能政府」的大包大攬仍不同程度地存在，以行政審批制度為基礎的行政壟斷是中國經濟生活中存在的特殊現象。在傳統經濟時期下，審批是政府控制和管理經濟和社會生活的最基本的手段。而市場化的一個重要內容就是要盡量減少和取消政府管制和審批，改由市場主體自由進出、自由選擇、自主決策。應當說，經過多年的努力，我國的行政審批制度改革取得了很大進展，但還應適應市場經濟發展的需要，進一步加大力度，大幅度地削減行政審批，促進生產要素的自由流動，使其在市場競爭中優勝劣汰，優化組合，內容主要包括：完善立法，推動政府工作的法制化，規範市場經濟條件下的財產關係、信用關係和契約關係，維護市場秩序，保證公平競爭，建立和完善社會保障制度和社會服務體系等社會公共產品和公共服務，並且通過電子政務等手段，實現政務分開、政企分開，把對企業經濟活動的事前審批改為事中的監管和事後的獎勵懲罰措施。四、大力推行依法行政依法行政是指政府的行政依據是法律，不能是行政官員的道德、判斷，要求政府公務員首先必須服從法律，受到憲法和法律的嚴格制約，權力的運行必須在法律的範圍內；行政行為必須有明確的界限，並且具有明確性和可預見性，而不是模糊的和隨意的。實現由行政控制型體制向依法行政體制轉變，是建設服務型政府的必要條件。依法行政，就需要創造良好的法制服務環境。社會主義市場經濟是法治經濟，是信用經濟。政府的服務職能就要以制度建設為核心，積極推進依法行政，努力建立起依法辦事、依法行政、遵紀守法的法制環境和誠實守信的信用環境；社會主義社會是法治社會，政府依法行政才能在全社會樹立良好的公眾形象和發揮引導示範作用，培養民眾的法律意識。一方面，政府應圍繞依法行政的執法體系，完善政務公開、行政處罰、行政複議和行政訴訟等現代制度；另一方面，應進一步加大執法力度，堅決做到有法必依，違法必究，建設公正、公平的法制服務環境。第二節構建服務型政府的具體途徑一、強化服務意識，樹立服務理念強化服務意識，樹立服務理念。多年的發展實踐已告訴我們，思想上的差距和觀念上的落後是導致政府管理失誤的根本原因，政府轉型的關鍵在於政府官員行政理念的改變。首先，應建構公民社會理念。在傳統社會是以強制性的政治法律手段調節各種關係，而公民社會是則以自由、平等的契約關係來協調各方利益。眾所周知，在計劃經濟體制下，中國政府倡導強烈的「國家」和「集體」理念，認為公民的個人利益是渺小的、微不足道的，根本不存在「公民社會」理念。改革開放以來，特別是社會主義市場經濟體制的確立以及加入WTO後，更加速了「公民社會」意識的普及與發展。當代發達國家政府都是建立在公民社會基礎上的，政府行使的公權力的本質是公民社會權力的讓渡，個人集權或寡頭政治根本沒有生存空間。因此，我國政府機關及其工作人員必須樹立「公民社會」意識，才能從根本上實現政府轉型。其次，要建構政府服務理念。在政府管理過程中，行政法規和政府行為都應體現和貫徹為公民服務的理念。這樣不僅能夠縮減行政管理的成本，也有利於提高政府在公民心中的聲譽和威望。二、加快職能轉變，構建相對完善的公共服務體系構建相對完善的公共服務體系。在加快政府職能轉變的過程中，應側重強化政府服務方面的職能，這是構建現代服務型政府的核心問題。在市場經濟體制下，要求政府必須履行好經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務這四項職能。在提高公共管理質量和公共服務水平上，認真解決好「越位」、「錯位」、「缺位」的問題。首先，應解決好政府管理的「越位」問題。要改革過去包攬一切的管理體制，縮小和分解政府的管理許可權和範圍，把不該由政府承擔或承擔不力的職能合理轉移，實現政府與企業、社會、市場之間合理分工。其次，應解決好政府管理「錯位」的問題。要認真理順中央和地方之間、政府內部各部門之間的職能關係，合理界定各級政府、政府各部門的職能界限，明確各級政府、政府內部各部門的職責範圍，避免因分工不當、責任不清導致政出多門，交叉錯位。再次，應解決好政府管理「缺位」的問題。要注意防止政府在社會管理和公共服務上「缺位」，切實加大宏觀調控、整頓規範市場秩序、基礎設施建設和社會公共事業的發展以及促進社會公平等方面的工作力度，把應該由政府承擔的責任承擔起來，避免社會管理出現斷檔，公共服務出現真空。三、推行電子政務，完善政府管理機制現代信息和通訊技術的發展，對政府管理的理念、政府治理的結構、政府程序和工作流程，政府政策和政策制定都發生了重大的衝擊，信息化在促進政府反應力，提升政府溝通效率，提高決策質量和水平，人力精簡和有效運用人力資源，節約政府開支與經費，擴大公民參與，創新政府服務等方面均顯示了其比較明顯的優勢。電子政務的廣泛興起，其實是政府運用科技手段完善管理機制，從而旨在規範政府行為，實行協調一致的高效運。利用電子政務完善政府管理機製表現把電子政務科技與政府決策、執行、監督相協調的權力運行機制相集合起來。首先，推行電子政務，能夠促進政府的科學決策。2007年7月18日，中國互聯網路信息中心(CNNIC)在京發布了《第20次中國互聯網路發展狀況統計報告》。報告顯示，截止2007年6月30日，我國網民總人數達到1.62億，半年來平均每分鐘就新增近100個網民，半年的增長接近去年全年的增長量，互聯網普及率也達到了12.3%；寬頻網民數達1.22億，手機網民數較去年翻了2.6倍，已有4430萬人。因此，毋庸置疑網路已經成為表達民意的首要媒介，那麼，政府決策機構應通過建立電子政務拓展民意反映渠道，廣泛收集民情，了解民意。同時，電子政務系統可以為經濟、社會決策提供必要且充分的決策信息，可以實現信息及時準確的獲取、反饋信息的順利傳遞和決策信息的適時發布，避免經驗決策失誤和信息不完全導致的盲目決策，促進政府的科學、透明地決策。其次，電子政務有利於促進政府依法執行決策，按法定程序辦事。再次，推行電子政務，有利於完善有效的內外監督機制。通過電子政務，政府上、下級之間和政府各部門之間可以互相監督；電子政務為公民提供了網上參政議政的渠道，有助於發揮社會對政府的外部監督作用。因此，建立完善的電子政務系統不僅能夠提高公共行政效率，更重要的是它能夠對權力進行有效制約和監督，防止政府官員和社會組織之間的違規行為，促使政府依法行政、提高其施政能力。四、構建績效評估體系，強化各績效評估制度的作用一要加快政府績效評估的法制化建設。在我國，政府服務提供尚未實行嚴格意義上的績效管理，原因在於我國還沒有對政府績效方面專門立法。在政府績效評估過程中會出現許多問題，要求必須有相應的法律保障才能有效地推行政府績效評估工作。因此，當務之急是做好政府績效評估的法制化建設，通過立法並且積極探索以公眾滿意度為取向的績效評估機制，才能改變政府官員只對上不對下負責的工作導向。二要建立符合國情的政府會計制度。當前，許多國家都已經建立了政府會計制度。政府會計制度的建立，實際上是要求政府就其資源的使用和管理情況進行全面核算、反映並向社會公開，是政府履行其報告責任的一部分，同時建立政府會計可以為政府績效評價提供信息基礎。作為計劃經濟產物的我國預算會計體系由於其自身存在的制度性缺陷，已不能適應經濟的發展，迫切需要建立一個既能全面反映政府的各項經濟活動，又能有效解脫政府的公共受託責任的會計信息系統。因此，應加速我國的預算會計向政府會計轉變。三要規範政府績效評價主體。政府績效評價應由誰來實施，需要由明確和科學的政策來作出規定，只有這樣才能將這項工作真正落實到實處。目前政府績效評價要有人大、上級政府、政府的主管機關來確定由誰來開展政府績效評價工作。但同時，實施這一工作的主體也必須具備一定的資格條件。只有有資格的、有一定專業勝任能力的組織來開展評價工作，才能科學地做出評價，實現評價目標。四要建立績效計劃與績效報告制度。績效計劃應憑藉可計量的方式提出對其業績的衡量指標體系，以及相關的評價標準。同時政府及其他的預算使用單位，應提交績效報告，以反映其績效計劃中目標的實現情況。政府績效計劃與政府績效報告是政府績效評價的前提條件。沒有績效計劃，就沒有績效評價的標準；沒有績效報告，取得政府績效評價所需要的績效信息就變得非常困難。因此只有建立完善的績效計劃和績效報告制度，才能更好地開展政府績效評價。五要完善政府績效審計制度。政府績效審計實際上就是對資源節約與浪費情況，投入與產出關係及完成預算或計劃目標狀況進行的審計。五、構建人才開發體系，著力加強公務員隊伍建設構建現代服務型政府，必須培養和造就一支高素質的公務員隊伍。但從現實情況看，我國公務員隊伍尚存在著數量過於龐大，結構不夠合理，總體素質不高的問題。要想解決好這些問題，還必須在控制數量，優化結構，提高素質上狠下功夫。首先把好「入口」關。要進一步加強編製管理，嚴格控制編製總量，盡量做到增事不增編，減事就減編，堅決杜絕超編進人的現象。在錄用國家公務員時，一律要按照公開、公平、公正的原則，做到「逢進必考」，避免任人唯親。要通過嚴格按照公務員錄用的法律法規，履行選人程序，確保用人質量，真正把那些政治合格，作風正派，具有一定業務專長的優秀人才吸收到國家公務員隊伍中來，以適應現代服務型政府的需要。其次疏通「出口」關。要轉變觀念，增強卸下包袱的緊迫感，建立健全疏通出口的規範制度和操作程序，嚴格把握政策界限，積極推行辭職、辭退制度，對那些工作渙散、不能勝任工作的，要及時調離崗位或辭退。對那些違法亂紀者，絕不能姑息遷就，要堅決予以查處，及時清除公務員隊伍。第三要加大培訓力度。要採取多種形式、切實加強公務員隊伍的政治、文化和業務培訓，以不斷提高公務員隊伍的整體素質和為人民服務的本領。現代公務員培訓過程中更注重能力的建構，其中包括公民導向、服務觀念、敬業精神、團隊合作、抗壓能力、自我管理、人本精神、重視績效、持續改善九項能力特質，這不僅僅是從政府角度需要每一位公務員必須具備的能力開發要素，更是每一位公務員個體對自身能力發展與完善的9項修鍊，不斷進行能力的強化，才能通過優質的服務滿足民眾的需求。第四要建立長效機制。要把公務員隊伍建設作為構建現代公共服務型政府的一項主要任務來抓，認真制定科學的發展規劃，按照國家公務員條例和有關規定，根據新的形勢和任務的要求，建立和完善競爭擇優的選拔機制，適應社會需要的培訓機制，開放靈活的流動機制，能調動積極性的激勵機制，使公務員隊伍建設儘快步入法制化、制度化、規範化的軌道。第四章結論通過研究，筆者認為服務型政府最核心的確認點應該包括以下方面：第一，服務型政府應該是徹底實現以人為本的政府。「以人為本」關鍵在理念上的變化，在政民關係上的調整。服務型政府建設是對傳統政府模式的根本轉變，從「以官為本」到「以人為本」，根本理念涉及到「官本位」還是「民本位」，「政府本位」還是「社會本位」。因此，服務型政府絕不是一個說法、一種提法的問題，它在實質上是政治體制的重大轉變。第二，服務型政府應該是把服務作為根本使命的政府。胡錦濤總書記說「怎麼樣以人為本，很複雜也很簡單，你就從群眾最現實、最直接和最關心的問題抓起」。其實，各級政府如果這樣做，很多問題就很容易解決了。第三，服務型政府應該是與民融合的政府。內在的融合、意見的溝通、意見的統一是非常重要的。如果兩個事物己經完全對立起來再融合就是很困難的。政府的服務與人民當家作主兩方面必須融合，在融合的基礎上才能把二者統一起來，否則服務型政府就無法從根本上實現。第四，服務型政府應該是嚴格依法行政的政府。行政必須依法，這不僅僅是說行政不要違法，而是要以法律做依據，法律上沒有讓做的，就不能夠做。第五，服務型政府應該是被民監督的政府。特別是應當全方位地受到人民群眾的監督。失去民眾強有力的監督，就無法保證服務型政府的正確走向。而失去民眾的監督，也必將導致腐敗的出現，一個腐敗的政府永遠建設不成服務型的政府。第六，服務型政府應該是承擔著服務責任的政府。服務需要有救濟，在服務不好、服務失敗甚至服務失誤造成重大損失的時候，要有救濟的渠道。過去我們把服務看做一項義務，現在我們應該把它看做一種責任，而責任就具有法制性的根據，具有必然性的要求，具有被追究性的保證。對不作為、不按照標準作為、造成重大損失的都要進行追究。第七，服務型政府應該是與社會共治的政府。政府必須承擔大力發展非政府公共組織的任務，最終建立起與非政府公共組織共同服務的體制。本文的不足之處主要有：一是全文的論述缺乏數據分析做支撐，比如對於如何建立起一套科學有效的服務型政府指標考核體系沒有涉及。二是對於西方的服務型政府建設與中國特色社會主義服務型政府建設的區別沒有在深入分析的基礎上進行準確界定本文《構建服務型政府的探討_文秘114_免費文秘網》由文秘114 http://www.wenmi114.com 為您整理，更多範文請訪問：http://www.wenmi114.com/wenmi/lunwen/xingzhenglunwen/2010-10-18/20101018216403_2.html
推薦閱讀：