改革開放以來我國六次集中的行政管理體制改革的回顧與思考

時間：2009-12-26 來源：《中國行政管理》作者：王 瀾 明改革開放以來，我國先後進行了六次集中的行政管理體制改革。回顧這六次改革的歷程並在此基礎上對今後的改革做些思考，對於進一步堅定改革信心、堅持正確的改革方向、把握並運用好改革規律、推動改革的不斷深入都是十分必要的。一改革開放以來進行的六次集中的行政管理體制改革分別實施於1982、1988、1993、1998、2003和2008年。這六次改革，緊緊圍繞黨和國家在當時階段的工作大局，抓住影響經濟社會發展的突出矛盾和問題，適時對體制機制進行變革和調整，從而使行政管理體制不斷適應並推動經濟社會的快速、持續、健康發展。1982年改革。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，把全黨工作的重點轉移到以經濟建設為中心。這時，政府機構與工作重點轉移不相適應的問題相當突出，主要表現在機構和人員過多，領導幹部「四化」程度不高，部門職責不清、運轉不靈、工作效率低下。鄧小平同志1980年8月批評這種狀況「都已達到令人無法容忍的地步」。1982年1月，中央政治局召開會議討論中央機構精簡問題。鄧小平同志在會上指出，精簡機構是一場革命，是對體制的革命。隨後召開的五屆全國人大常委會第22次會議審議通過了《關於國務院機構改革的決議》，改革開放後的第一次行政管理體制改革拉開序幕。這次國務院機構改革的重點是：適應工作重點轉移，提高政府工作效率。首先，減少副總理人數，設置了國務委員職位，由總理、副總理、國務委員和秘書長組成國務院常務會議。其次，精簡調整機構，將98個部、委、直屬機構和辦事機構裁減、合併為52個，同時撤銷了大量臨時性機構。改革中，重組了國家經濟委員會；進一步加強了國家計委的工作；成立了國家經濟體制改革委員會，負責經濟體制改革的總體研究和設計。其三，精幹領導班子，緊縮編製。按照幹部「四化」方針，減少部分副職，推進新老幹部更替。國務院各部門機關工作人員由49萬多人核減為32萬人。其四，廢除實際存在的領導幹部職務終身制，實行幹部離退休制度。國務院部門機構改革完成後，進行了地方政府機構改革，重點是調整和加強各級領導核心，精簡龐大臃腫的機構，選拔大批優秀中青年幹部，輪訓在職幹部，克服官僚主義，提高工作效能。同時，積極試行地、市合併，實行市管縣體制；改變農村人民公社「政社合一」體制，設立鄉政府；實行老幹部離退休制度等。1988年改革。1982年改革形成的新的行政管理體制運行5年後，1987年10月召開的黨的十三大提出了政府機構改革新的任務。1988年，中央政治局討論通過了《關於黨中央、國務院機構改革方案的報告》。同年3月，七屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》，明確提出改革的任務是進一步轉變職能，理順關係，精簡機構和人員，提高行政效率，逐步建立符合現代化管理要求的具有中國特色的功能齊全、結構合理、運轉協調、靈活高效的行政管理體制。這次改革首次提出必須抓住轉變職能這個關鍵，緊密地與經濟體制改革相結合；按照經濟體制改革和政企分開的要求，合併裁減專業管理部門和綜合部門內設專業機構；從機構設置的科學性和整體性出發，適當加強決策諮詢和調節、監督、審計、信息部門，轉變綜合部門的工作方式，提高政府對宏觀經濟活動的調控能力；貫徹精簡、統一、效能原則，清理整頓行政性公司，撤銷因人設事的機構，裁減人浮於事的部門和人員；為了鞏固機構改革的成果，並使行政管理走上法制化道路，提出用法律手段控制機構設置和人員編製。改革中，撤銷或整合涉及的國務院機構包括計委、經委、機械委、電子部、航天部、航空部、石油部、煤炭部、水電部、核工業部、城建部、勞動人事部等12個部委。改革後，設置國務院部委41個，直屬機構19個；將一部分業務比較接近的直屬機構劃歸有關部委歸口管理，稱之為部委歸口管理的國家局，共設置15個；設置辦事機構7個、非常設機構44個。由於1982年國務院機構改革實行「定編不定員」政策，造成大量人員超編，這次改革主要不是減少編製，而是分流1982年改革遺留下來的機關超編人員。通過職能調整和人員劃轉，國務院各部門在原實有5萬餘人的基礎上，減少了1萬餘人。改革中第一次實行定職能、定機構、定編製的「三定」工作。此後，經國務院批准，1989年確定了河北和哈爾濱、武漢、青島、深圳等地市作為省和計劃單列市機構改革的試點；卓資、藁城、原平、邛崍、滑縣、華容、上虞、定西、寶安9縣作為縣級機構改革的試點。以後又確定在湖北、陝西、內蒙古進行省（自治區）各級地方政府機構改革試點。1993年改革。1992年10月召開的黨的十四大明確提出了建立社會主義市場經濟體制的目標，要求建立適應社會主義市場經濟需要的組織機構。圍繞這一目標，1993年3月十四屆二中全會討論通過了機構改革方案。這是第一次在中央全會上討論通過機構改革方案。隨後，八屆人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》。改革的主要內容：一是轉變職能，堅持政企分開。要求把屬於企業的權力下放給企業，把應該由企業解決的問題交由企業自己去解決，減少具體審批事務和對企業的直接管理，做到宏觀管好，微觀放開。要求國家計委、財政部、人民銀行以及新組建的國家經貿委等綜合經濟部門，把工作重點真正轉到搞好宏觀管理上來，集中精力搞好國民經濟發展戰略、發展規劃和經濟總量平衡，制定產業政策，培育與發展市場，有效調控社會經濟活動。明確專業經濟部門的職能主要是規劃、協調、服務和監督，大力轉變職能，簡政放權，推動企業進入市場。二是理順關係。要求理順國務院部門之間、尤其是綜合經濟部門之間以及綜合經濟部門與專業經濟部門之間的關係，合理劃分職責許可權，避免交叉重複。理順中央與地方關係，合理劃分管理許可權，充分發揮中央與地方兩個積極性，使地方在中央方針政策的指導下因地制宜地發展本地區經濟和各項社會事業。三是精簡機構編製。對專業經濟部門，一類改為經濟實體，不再承擔政府行政管理職能；一類改為行業總會，作為國務院的直屬事業單位，保留行業管理職能；還有一類是保留或新設的行政部門，這些部門的機構也要精幹。對國務院直屬機構、辦事機構，除保留的外，一部分改為部委管理的國家局，一部分併入部委，成為部委內設的職能司局。經過改革，國務院設置組成部門41個（含國務院辦公廳），直屬機構13個，辦事機構5個，共59個工作部門，另設置非常設機構26個。四是規範機構類別。明確原由部委歸口管理的15個國家局不再作為國務院直屬機構，而是部委管理的國家局，作為一個機構類別，並進一步規範了國家局與主管部委的關係。從1993年開始，地方政府機構改革在全國展開。地方政府機構改革以轉變政府職能為關鍵，加強宏觀管理職能，弱化微觀管理職能；堅持政企分開，切實落實企業的經營自主權，促進企業經營機制的轉換；較大幅度地精簡了機構和人員，特別是大幅度精簡專業經濟管理部門。改革中，對全國地方政府的機構編製進行了核定。一方面依據各地經濟發展水平、人口、面積等情況，將全國的市、縣、鄉鎮劃分為不同類別，重新核定編製數；另一方面對地方黨政機構設置作了具體規定，規定了必設機構和機構限額。1998年改革。這是改革開放以來機構變動最大、人員精簡最多、改革力度最大的一次機構改革。隨著經濟體制改革不斷深入，市場配置資源的基礎性作用日益增強。1997年9月召開的黨的十五大，再次提出了進行機構改革的要求。十五屆二中全會審議通過的《國務院機構改革方案》認為，過去雖然進行過多次機構改革，取得了一定進展，但由於歷史條件限制和宏觀環境制約，很多問題未能得到根本性的解決，機構設置同社會主義市場經濟發展需要之間的矛盾日益突出，改革勢在必行，不改革沒有出路。九屆全國人大一次會議審議批准了《國務院機構改革方案》，提出建立辦事高效、運轉協調、行為規範的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制。改革的主要內容：一是轉變職能。明確政府宏觀調控部門的主要職能是保持經濟總量平衡，抑制通貨膨脹，優化經濟結構，實現經濟持續快速健康發展；專業經濟管理部門的主要職能是制定行業規劃和政策，進行行業管理，引導本行業產品結構的調整，維護行業平等競爭秩序。二是調整部門分工。按照權責一致的原則，在部門之間劃轉了100多項職能，相同或相近的職能儘可能交由一個部門承擔，過去長期存在而沒有解決的職能交叉、多頭管理、政出多門、權責不清等問題有了很大改進。三是精簡機構編製。主要是大力精簡工業經濟部門，將煤炭、冶金、機械等9個工業部先改成國家經貿委管理的國家局，2000年底全部撤銷。同時將電子部與郵電部合併組成信息產業部，將廣播電影電視部改組為廣播電影電視總局、國家體委改組為國家體育總局，列為國務院直屬機構。經過改革，國務院組成部門設置29個，直屬機構設置17個，辦事機構設置5個，加上國務院辦公廳，共計52個。此外，還設有部委管理的國家局19個。與此同時，對各部門的內設機構和人員編製都作了較大幅度的調整和精簡。1999年以後，省級黨委和政府的機構改革分別展開；2000年底，市縣鄉機構改革開始啟動。2003年改革。隨著改革開放和社會主義現代化建設事業的不斷推進，行政管理體制又出現了一些與新形勢不相適應的突出矛盾和問題，需要通過改革加以解決。2002年11月召開的黨的十六大提出了深化行政管理體制改革的任務，2003年2月召開的黨的十六屆二中全會審議通過了《關於深化行政管理體制和機構改革的意見》，隨後十屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》。這次改革重在解決行政管理體制中存在的一些突出矛盾和問題，為促進改革開放和現代化建設提供組織保障。改革的主要內容：一是深化國有資產管理體制改革，將國家經貿委指導國有企業改革和管理的職能、中央企業工委的職能以及財政部有關國有資產管理的部分職能等整合起來，設立了國務院國有資產監督管理委員會，作為國務院直屬特設機構，由國務院授權代表國家履行出資人職責。二是完善宏觀調控體系。將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會，將國務院體改辦的職能和國家經貿委的部分職能併入發展和改革委。三是健全金融監管體制，設立中國銀行業監督管理委員會，負責擬訂有關銀行業監管的政策法規，負責市場准入和運行監督，依法查處違法違規行為等。四是繼續推進流通管理體制改革，組建商務部，主管國內外貿易和國際經濟合作等。五是加強食品安全和安全生產監管體制建設，在國家藥品監督管理局的基礎上，組建國家食品藥品監督管理局，作為國務院直屬機構，將原國家經貿委管理的國家安全生產監督管理局改為國務院直屬機構。六是為加強人口發展戰略研究，推動人口與計劃生育工作的綜合協調，將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會。這次改革繼續強調要進一步轉變政府職能，要求按照政企分開原則，結合國有資產管理體制改革，政府部門不再承擔直接管理國有企業的職能；按照權責一致原則，進一步理順部門職責關係，根據責任賦予相應的權力；繼續推進行政審批制度改革，明確審批範圍，減少審批事項，規範審批行為；規範中央和地方的職能許可權，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關係；探索完善綜合行政執法工作，加強行政執法隊伍組織建設；按照發揮行業自律機製作用和完善社會自我管理的要求，規範和發展行業協會、諮詢組織、鑒定機構等社會中介組織和專業服務組織；按照依法行政的要求，進一步改進政府管理方式，規範行政行為，推進電子政務，提高行政效率。國務院機構改革完成後，進行了地方政府機構改革。地方政府機構改革的特點，一是對口設置省級國有資產管理機構。二是有關機構調整和職能整合不強調上下對口。除國有資產管理機構的設置外，一些地區從本地實際出發，因地制宜對其他有關機構進行調整和職能的整合。三是嚴格控制機構和編製，做到機構、編製、領導職數「三個不突破」。2008年改革。經過30年改革開放和快速發展，我國已進入全面建設小康社會新的發展階段。面對新形勢新任務，2007年10月召開的黨的十七大明確提出了要加快推進行政管理體制改革、抓緊制定行政管理體制改革總體方案的要求。2008年2月召開的黨的十七屆二中全會討論通過了《關於深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》。十一屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革方案》明確提出：這次國務院機構改革的主要任務是，圍繞轉變政府職能和理順部門職責關係，探索實行職能有機統一的大部門體制，合理配置宏觀調控部門職能，加強能源環境管理機構，整合完善工業和信息化、交通運輸行業管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務部門。改革的主要內容：一是合理配置國家發改委、財政部、中國人民銀行等宏觀調控部門職能，建立健全協調配合機制，形成科學權威高效的宏觀調控體系。二是設立高層次的議事協調機構國家能源委員會，負責研究擬訂國家能源發展戰略，審議能源安全和能源發展中的重大問題。同時，為加強能源行業管理，組建國家能源局，負責擬訂並組織實施能源行業規劃、產業政策和標準，發展新能源，促進能源節約等。國家能源委員會辦公室的工作由國家能源局承擔。三是組建工業和信息化部，負責擬訂並組織實施工業行業規劃、產業政策和標準，監測工業行業日常運行，推動重大技術裝備發展和自主創新，管理通信業，指導推進信息化建設，協調維護國家信息安全等，同時組建國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理。四是組建交通運輸部，承擔涉及綜合運輸體系的規劃協調工作，促進各種運輸方式相互銜接等。同時，組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。國家郵政局改由交通運輸部管理。五是組建人力資源和社會保障部，將人事部、勞動和社會保障部的職責整合劃入該部。同時組建國家公務員局，由人力資源和社會保障部管理。六是組建環境保護部，擬訂並組織實施環境保護規劃、政策和標準，協調解決重大環境問題等。七是組建住房和城鄉建設部，加快建立住房保障體系，加強城鄉建設統籌。八是國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理，明確衛生部承擔食品安全綜合協調、組織查處食品安全重大事故的責任。理順食品藥品監管體制。經過改革，除國務院辦公廳外，國務院組成部門27個，直屬特設機構1個，直屬機構16個，辦事機構4個，直屬事業單位14個。這次國務院機構改革是在以往改革基礎上的繼續和深化，突出了三個重點：一是加強和改善宏觀調控，促進科學發展；二是著眼於保障和改善民生，加強社會管理和公共服務；三是按照探索職能有機統一的大部門體制要求，對一些職能相同或相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關係。這次改革從促進經濟社會又好又快發展的需要出發，著眼於解決一些長期存在的突出矛盾和問題，在轉變職能、理順關係、明確和強化責任等方面邁出了重要步伐，取得明顯成效，為今後的改革奠定了堅實基礎。國務院機構改革完成階段性任務後，中央印發了《關於地方政府機構改革的意見》，明確地方政府機構改革的主要任務是，著力轉變政府職能，理順職責關係，明確和強化責任，調整優化組織結構，規範機構設置，完善管理體制，嚴格控制機構編製。中央要求，深化地方政府機構改革要把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發點和落腳點，著力解決制約地方經濟社會發展的突出矛盾，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，建設人民滿意的政府。按照中央部署，地方政府機構改革正在有序推進。二行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，是發展社會主義市場經濟和建設社會主義民主政治的必然要求。改革開放以來集中進行的六次行政管理體制改革，儘管每次改革的內容、重點不盡相同，但在改革的組織實施上，始終堅持黨的領導，高層做出決策，自上而下逐步推開，探索出了行之有效的改革做法，從而保證了改革取得預期成果。六次改革的共同做法有：1．由黨和國家最高領導層決策。改革開放以來六次集中的行政管理體制改革都是在黨的領導下進行的，改革的目標、任務和各項措施都是按照黨中央、國務院關於經濟社會發展的重大決策和戰略部署確定的，並充分保證和發揮黨和政府在改革發展穩定中的主導作用。1982年改革方案分別由中央政治局會議和五屆全國人大常委會審議通過。當年12月，黨中央、國務院在《關於省、市、自治區黨政機關機構改革若干問題的通知》中指出：隨著經濟體制的改革，經濟管理部門必須大力簡化和緊縮，經濟綜合協調部門、統計監督部門、立法執法部門必須大力加強和完善，逐步做到政企分開，主要依靠經濟組織和經濟辦法來管經濟。1987年黨的十三大強調，經濟體制改革的目標是逐步建立起有計劃的商品經濟新體制，要按照經濟體制改革和政企分開的要求，合併裁減專業管理部門和綜合部門內部的專業機構，使政府對企業由直接管理轉變到間接管理為主。1988年機構改革方案體現了這一要求，明確提出，這次改革的總要求是轉變職能，下放權力，調整內部結構，精簡人員。轉變職能是要按政企分開的原則，把直接管理企業的職能轉移出去，把直接管錢管物的職能放下去，把決策、諮詢、調節、監督和信息等職能加強起來，使政府對企業由直接管理為主逐步轉到間接管理為主。同時，把原來行政機關的部分職能轉移到各種協會去承擔。改革方案先後經中央政治局會議討論和七屆全國人大一次會議審議通過。隨著對行政管理體制改革重要性的深入認識，此後的四次改革都是由黨的全國代表大會提出改革要求，中央全會作出統一部署，全國人民代表大會通過方案後組織實施。1992年，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，指出加快政府職能轉變，根本的途徑是政企分開。十四屆二中全會通過的《關於黨政機構改革的方案》，把轉變職能作為機構改革的重點。這是第一次在中央全會上討論通過機構改革方案。隨後，八屆人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》，分別對綜合經濟部門、專業經濟部門、社會管理部門、直屬機構、辦事機構和非常設機構提出了改革要求。1997年，黨的十五大對當時改革的社會背景作了全面闡述，認為機構設置同社會主義市場經濟發展需要之間的矛盾日益突出，此後《國務院機構改革方案》分別經十五屆二中全會審議通過，九屆全國人大一次會議審議批准。2003年改革，由黨的十六大提出了深化行政管理體制改革的任務，十六屆二中全會審議通過《關於深化行政管理體制和機構改革的意見》，十屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》。2008年改革，根據黨的十七大關於加快推進行政管理體制改革，抓緊制定行政管理體制改革總體方案的要求，十七屆二中全會通過了《關於深化行政管理體制改革的意見》，全面系統地提出深化行政管理體制改革的指導思想、基本原則、總體目標和主要任務，對改革作出全面規劃和部署。按照這個《意見》的精神，制定了《國務院機構改革方案》，由十一屆全國人大一次會議審議批准。正是由於始終堅持黨的領導，才保證了改革的正確政治方向，保證了行政管理體制改革始終與經濟體制改革及其他各方面的改革相協調，保證了改革積極穩妥有效的進行。2．改革基本上自上而下推動。按照憲法規定，我國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，每次行政管理體制改革都涉及到中央、省、市、縣、鄉等各級政府，必須統籌規劃，加強統一領導，有計劃、有步驟地進行。六次改革，都是在黨中央、國務院的統一領導下，首先從中央政府機構改革開始，待中央政府機構改革完成或即將完成時再統一部署並實施地方政府機構改革。1982年《關於國務院機構改革的決定》通過後，首先進行了國務院機構改革。同年11月，中央決定成立省、市、自治區機構改革指導小組，在中央領導下負責指導各省、市、自治區一級機構改革。1983年上半年，省、市、自治區和各地、市機構改革陸續展開，下半年縣以下機構改革開始進行，1984年春全部完成。1988年國務院機構改革完成後，1989年國務院先批准1個省和4個計劃單列市進行機構改革試點，又批准9縣作為縣級機構改革的試點。之後，又確定了在3省區進行地方政府機構改革試點，為改革探索和積累經驗。1993年國務院機構改革完成後，以轉變政府職能、精簡機構和人員為主要內容的地方政府機構改革在全國展開。1998年國務院機構改革完成後，中央於1999年發布了《關於地方政府機構改革的意見》，要求省級黨委與省級政府同步進行機構改革，重點是理順職能關係、調整規範工作機構設置、精簡部門內設機構與人員編製。2000年，中辦、國辦印發了《關於市縣鄉人員編製精簡的意見》。各級地方政府按照中央確定的方針和進度，結合各地實際進行了相應的改革。2003年國務院機構改革後，地方政府在中央的統一部署下，結合本地實際，深化國有資產管理體制改革，設立省、市（地）兩級政府國有資產管理機構。2008年國務院機構改革完成階段性任務後，中央下發《關於地方政府機構改革的意見》，明確了地方政府機構改革的主要任務和要求。2008年底，省級政府機構改革基本結束；從2009年開始，市縣機構改革陸續展開。這種自上而下地推動改革，使改革有統一思想的指導，有統一部署的安排，又堅持從實際出發，立足國情和地方實際，充分發揮中央和地方兩個積極性，上下聯動，有序推進，確保改革不斷取得階段性成果。3．區別情況進行分類指導。根據我國中央和地方事權的劃分，不同層級的權責範圍、管理幅度有所不同，上層機構設置數量相對較多，下層則逐級減少。橫向上看，不同地區之間情況差別也很大，發展很不平衡。鑒於此，在改革的組織上，注意從各地各層級政府所承擔的任務和實際出發，不搞一刀切，不搞上下對口。國務院是我國最高國家行政機關，國防、外交等機構設置是中央政府所獨有的。省、自治區、直轄市政府管轄地、市、縣、鄉，具有比較全面的經濟社會事務管理職能，並且以宏觀管理為主，機構設置可與國務院機構大致對應。市一級政府管理具有一定宏觀性，但更多的是面對市民與企業，機構設置應體現城市管理的特點。縣一級政府是直接面對農村和基層、功能比較完整的一級政權組織，機構設置要有利於對農業和農村工作的領導，有利於方便基層辦事，為群眾服務。鄉（鎮）是我國基層政權組織，機構設置儘可能綜合，人員配備應更為精幹。六次改革都堅持從各地實際情況出發，區別對待，允許各地在改革方向、改革原則和改革方針總體一致的前提下，在改革步聚、途徑和方法上因地制宜。1988年的改革中，國務院批准了16個城市進行機構改革試點，提出試點城市和各省、自治區、市改革後的機構設置可不按國務院改革方案搞上下對口。在1993年的地方機構改革中，中央規定了縣級以上各級人民政府必須設立的機構，對其他機構的設立則由各級自行確定。這樣做，既有利於地方各級政府在履行其基本職能方面確保必設的機構，以利於上下對口、工作銜接和政令暢通，也有利於地方在機構設置上充分考慮本地經濟社會發展的需要，還從宏觀上控制了機構膨脹，實現了機構精簡。1999年的地方政府機構改革，沒有像1993年那樣具體規定必設機構，但對需要加強的部門和需要調整、不再保留的部門都提出了具體要求。2003年國務院機構改革，明確提出設立省、市（地）兩級政府國有資產管理機構，其他的機構設置不搞一刀切，也不要求完全上下對口。參照國務院機構改革的做法，各省、自治區、直轄市從實際出發，因地制宜地推進機構調整和職能整合，有的上下對應，有的不完全對應。2008年國務院機構改革後，中央根據行政管理體制改革的總體部署，通過了《關於地方政府機構改革的意見》，繼續明確了各級政府的機構限額。在不突破限額的前提下，地方政府可從實際出發，因地制宜設置機構，不搞「一刀切」。此外，在這六次改革中，國務院還明確規定在鄉鎮機構改革、事業單位改革中都要堅持分類指導，充分發揮地方和行業的自主性。這種根據分類情況確定各級機關的機構設置的做法，體現了統一性與差異性、原則性與靈活性的有機結合，有利於各地從實際出發，選擇其適合的機構設置模式，對我國今後的行政管理體制改革具有積極的借鑒意義。4．把「三定」作為落實改革方案的中心環節。「三定」是部門主要職責、內設機構和人員編製規定的簡稱。部門的《「三定」規定》是具有法律效力的規範性文件，是部門履行職能的重要依據。制定和完善部門「三定」規定是組織實施機構改革方案的重要內容和中心環節，也是鞏固改革成果的必然要求。制定部門「三定」規定，也為明確各部門的職能和對職能的履行進行監督和評估，逐步實現政府職能法定化奠定了基礎。中央關於深化行政管理體制和機構改革的原則要求，要具體地體現到各部門「三定」規定中，機構改革方案的任務與要求都要通過制定部門「三定」規定來細化和落實。除1982年改革外，以後的改革都把「三定」作為改革實施的中心環節。1988年機構改革第一次實行定職能、定機構、定編製的「三定」工作。在3個月內，國務院51個部委、直屬機構、辦事機構和19個部委管理的國家局的「三定」方案先後審議批准，陸續由國務院辦公廳下達。1998年的國務院機構改革，將「三定」方案改為「三定」規定，效力進一步增強。2003年，十屆全國人大一次會議審議通過國務院機構改革方案後，按照科學規範部門職能、合理設置機構和優化人員結構的要求，抓緊新成立部門的「三定」工作，並對其他部門的「三定」規定進行完善，進一步理順部門職能分工。在2008年國務院機構改革中，通過國務院61個部門「三定」規定，著力解決了政府運轉中的突出矛盾和問題，在轉變職能、理順關係、明確和強化責任、嚴格控制機構編製方面取得明顯成效。「三定」中加強了宏觀調控、能源管理、環境保護以及教育、人口計生、食品安全、住房、社會保障、文化、衛生、安全生產等涉及群眾切身利益、關係國計民生的社會管理和公共服務職責；把不該國務院部門管理的事項，有的取消，有的下放，有的轉移，61個部門共取消職能70餘項；進一步理順部門職責關係，解決部門職責交叉、推諉扯皮等問題，堅持一件事情原則上由一個部門負責，集中解決和理順了一些領域的職責交叉和關係不順問題。針對在政府運行中存在的權責脫節、重權輕責問題，在合理界定政府部門職能的同時，「三定」中明確和強化了部門260餘項責任，做到權力與責任對等。5．制定相關的配套政策措施。行政管理體制改革是一項系統工程，涉及方方面面的利益調整，其中人員的分流安置是突出難點。為了使改革順利推進，六次改革都出台了相關的配套政策，制定了切實可行的措施。1982年改革中，廢除了實際上存在的領導幹部職務終身制，出台實行了幹部離退休制度的配套政策，分流人員大多充實到企業、事業單位和社會團體；選拔了一批具有專業知識與管理能力的幹部到企業和企業集團工作；選送了一批青年幹部進行專業培訓。1988年改革中，對精簡的人員，有的充實到財稅、金融、物價、審計、監察、統計、工商行政管理等部門，有的充實到公、檢、法、司等部門，較多的人員充實到公司、協會以及信息、諮詢、科研等企業、事業單位和社會團體。1993年改革，同幹部人事制度和工資制度改革相結合配套推進，實行公務員制度和工資制度改革，把人員精簡同提高工作效率和發展社會生產力結合起來，既改善機關人員結構，提高人員素質，又使大批人才轉移到能夠充分發揮作用的工作崗位。1998年改革，將機關人員編製精減一半，人員分流的基本辦法是帶職分流、定向培訓、加強企業、優化結構。緊接著開始的市縣鄉機構改革中，中央財政拿出100億元，用於妥善安排改革中的分流人員。在2003年改革中，明確提出了要研究制定相關的配套政策，做好機構變動部門和單位的幹部人事、離退休幹部以及資產處置等工作。長期以來，機關所屬事業單位直接附屬於行政機關，承擔著不少行政管理職能。在進行政府機構改革的同時，也對事業單位進行了相應的改革。1985年3月，進行了科技體制改革，促進研究機構、設計機構、高等學校與企業之間的協作和聯合，從事技術開發的研究機構有的逐步發展成為經濟實體，有的在聯合的基礎上併入企業，有的自我發展為科研生產型的企業。同年4月，衛生事業單位開始進行以擴大衛生機構自主權為主要內容的改革。5月，中央下發了《關於教育體制改革的決定》，轉發了文化部《關於藝術表演團體改革的意見》，分別對教育事業單位和文化事業單位改革作了部署。1993年，黨中央印發的《關於黨政機構改革的方案》和《關於黨政機構改革方案的實施意見》明確提出，事業單位改革的方向是實行政事分開，推進事業單位的社會化。1996年，中辦、國辦印發了《中央機構編製委員會關於事業單位改革若干問題的意見》。2002年召開的黨的十六大強調，按照政事分開的原則，改革事業單位管理體制。2005年12月，中共中央、國務院下發了《關於深化文化體制改革的若干意見》，對文化事業單位改革做出了全面部署。2007年，黨的十七大提出加快推進事業單位分類改革。2008年2月，黨的十七屆二中全會提出按照政事分開、事企分開、管辦分離的原則，對現有事業單位分類進行改革。這些改革配套政策的出台，實現了改革力度與社會承受度的有機統一，確保了改革的穩步推進。另外，政府組織機構和編製管理的法制化進程也有力地鞏固了機構改革的成果。1997年8月《國務院行政機構設置和編製管理條例》出台，著重從程序方面對機構編製管理作出法律規定。1998年9月《事業單位登記管理暫行條例》發布，明確了事業單位登記管理的原則、內容、程序和機關。2007年《地方各級人民政府機構設置和編製管理條例》公布，填補了地方機構編製管理工作的法制空白。為順利推進改革，每次機構改革前中央都專門下發通知，嚴肅機構編製管理紀律。2002年和2007年中央先後下發加強機構編製管理工作的通知，重申有關要求。各項改革政策的配套，形成了推進改革的合力，確保改革積極穩妥地向前推進，不斷取得新的成效。三六次集中的行政管理體制改革，每次改革既是對上一次改革成果和經驗的繼承，又是根據新形勢新任務的進一步創新和發展。六次改革，一次比一次更深刻，一次比一次取得的成效更大。經過六次集中改革，基本形成了適應經濟社會發展需要的行政管理體制，政府自身建設得到加強，政府職能轉變邁出重要步伐，政府組織機構逐步優化，公務員隊伍結構明顯改善，科學民主決策水平不斷提高，依法行政穩步推進，為經濟社會發展提供了強有力的體制機制支撐。──政府職能不斷轉變。政府職能轉變是行政管理體制改革的核心。改革開放前，在以階級鬥爭為綱的大背景下，政府主要是執行政治職能，同時按照適應計劃經濟的管理手段和方式，對微觀經濟社會事務進行全面直接的管理，政府是資源配置中心、生產計劃中心、價格核定中心、消費配送中心，政府對宏觀微觀事務大包大攬。改革開放以來，隨著工作中心的轉移，經濟體制改革不斷深化，政府職能根據經濟社會發展的要求不斷轉變。政府職能的重心從以階級鬥爭為綱轉到以經濟建設為中心，履行職能的方式從微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主，由重視計劃、排斥市場轉向注重發揮市場在資源配置中的基礎性作用。1988年以來，每次機構改革都提出轉變政府職能的要求，經過不斷努力，政府職能轉變取得重要進展：一是根本改變了以計劃為龍頭，由綜合部門管理專業部門、專業部門管專業局、專業局管國有企業的經濟管理模式，政企分開邁出了實質性步伐，企業擺脫了政府附屬物的地位，走上自負盈虧、自主發展的道路。二是初步建立了以間接手段為主的宏觀調控體系框架，政府、市場、企業三者的關係逐漸理順，政府調控市場、市場引導企業的模式逐步實現，政府對微觀經濟的干預大大減少，市場在資源配置中的基礎性作用日益明顯，市場監管體系逐步健全，政府由直接經濟建設者轉向為經濟發展創造良好環境、監督管理和提供服務。三是建立和完善社會保障機制、利益協調機制、矛盾疏導機制和突發事件應急機制等，大力推進教育、衛生、科技、文化等社會事業，政府履行社會管理和公共服務職能的能力明顯增強。四是中央與地方的事權劃分趨於合理，地方的積極性得到更好發揮。五是不斷加大清理和規範行政審批項目的力度，規範政府的行政權力和行政行為。2008年機構改革，積極推進「政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開」，全面梳理政府各部門職能，第一次對政府經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項職能的重點以及中央和地方政府職能轉變的重點作了明確規定，為推動各級政府加快職能轉變和全面正確履行職能指明了方向。──政府組織機構不斷地得到精簡和優化。六次機構改革，都把調整政府組織機構作為一項重要任務，根據經濟社會發展和政府職能變化的要求，對政府機構進行精簡、整合、撤併。1982年改革，側重加強對國家日常經濟活動的集中統一指導，較大幅度地撤併了經濟管理部門，並將其中一些條件比較成熟的單位改成了經濟組織，下放經濟管理許可權、財政收支許可權、人事管理許可權。經過改革，國務院所屬部委、直屬機構和辦事機構減少了46個。1988年改革，側重精簡與經濟體制改革關係極為密切的經濟管理部門，特別是其中的專業管理部門和綜合部門內的專業機構，適當裁減一些專業管理部門，完善或新建一些綜合和行業管理機構，將原專業管理部門分配資金的職能集中到幾大投資公司，將分配物資的職能集中到新成立的物資部。通過改革，國務院部委減少4個，直屬機構減少3個，非常設機構減少33個。1993年改革中，對國務院直屬機構、辦事機構儘可能少設，必設的併入部委，作為部委管理的國家局，或是把國家局併入部委，成為部委內設的職能局。經過改革，國務院非常設機構減少了59個。1998年改革，精簡機構力度最大，國務院組成部門減少11個，內設司局級機構減少200多個。2003年國務院機構改革，政府機構總的格局保持相對穩定，更加強調製度和機制方面的調整和完善，側重解決行政管理體制中存在的一些突出矛盾和問題。2008年改革，在探索實行職能有機統一的大部門體制方面邁出重要步伐。總體上看，通過六次改革，政府組織機構日趨合理，部門職能分工不斷理順，政府組織結構進一步優化，從原來專業經濟管理部門數量眾多、適應高度集中的計劃經濟體制的政府組織機構逐步轉變為宏觀調控和監管部門為主，公共服務部門不斷得到加強，基本適應社會主義市場經濟體制的需要。──人員編製得到減少和壓縮。人員編製配備是政府自身管理的重要方面，必須綜合考慮政府有效履行職能的需要、政府財政能力狀況和社會公眾的評價等因素，確定總量，優化結構。六次改革，始終堅持了精簡統一效能的原則，嚴格控制機構編製，不斷規範管理，政府機構和人員編製總數得到了科學合理地精簡，人員結構得到不同程度的優化。在改革中，制定了有關編製工作的政策法規，確定了各級政府的行政編製總額。在中央政府核定的行政編製員額內，地方政府可自主分配並審核本地區各級政府及其工作部門的行政編製員額，審定本地區的事業編製數額。根據不同性質、不同行業、不同層次、不同類型的單位制定了具體配備工作人員的比例。1982年改革，國務院各部門人員編製減少了近2萬人，黨中央的30個直屬機構總編製減少17.3%，各部委的正副職減少15.7%。1988年改革，國務院部委人員編製比原來的實際人數減少19.2％。1993年改革，國務院各部門原有行政編製4.8萬人，定編定員3.8萬人，人員編製總數減少20％左右。1998年改革，進行了大幅度精簡，國務院和省級人民政府人員編製總數精簡了50%,市縣鄉政府精簡了20%。2003年和2008年的改革雖然沒有規定人員精簡的具體比例，但明確要求嚴格控制機構編製，改革後國務院行政編製總額沒有突破。──行政效率得到提高。按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的原則和全面正確履行政府職能的要求以及中央政府主要管規劃、管政策、管標準的職能定位，在改革中對各部門現有職能進行了逐一梳理和分析，該取消的取消，該下放的下放，該轉移的轉移，該強化的強化。1998年,國務院各部門在改革中劃轉出280多項職能，將屬於企業和社會中介組織的職能交給企業和社會中介組織，該由地方辦的事情交給地方；按照權責一致的原則，在部門之間劃轉了100多項職能，相同或相近的職能儘可能交由一個部門承擔，提高了政府的組織效率。2003年改革，按照權責一致原則，進一步理順部門職責關係，根據責任賦予相應的權力；繼續推進行政審批制度改革，明確審批範圍，減少審批事項；按照依法行政的要求，進一步改進政府管理方式，規範行政行為，推進電子政務，提高行政效率。2008年改革，把理順部門職責關係作為重點，解決了一些長期存在的職責交叉問題，對確需多個部門管理的事項明確了責任主體和牽頭單位，建立健全部門間的協調配合機制。2001年以來，國務院分四批取消和調整行政審批1992項，超過所有行政審批項目的一半以上。全國31個省（區、市）共取消或調整行政審批項目25萬多項。對已經取消的行政審批項目，切實加強了後續監管工作。對保留下來的必要的行政審批，簡化和規範了程序，完善審批方式。此外，為使行政權力的運行更加公開透明，便於群眾監督，有效防止腐敗，降低行政成本，提高行政效率，使政府工作更加符合人民意願，還大力推進了政務公開建設。2008年5月施行的《政府信息公開條例》開宗明義，指出政府信息公開就是為了提高政府工作的透明度，促進依法行政；要以公開為原則、不公開為例外，進一步擴大政務公開的範圍，規範公開的內容和形式，使政務公開真正成為各級行政機關施政的一項基本制度。通過改革，部門職責分工逐步明確，相互間關係不斷理順，運行機制逐步完善，政府整體效能不斷得以提高。──政府自身建設不斷加強。經過六次改革，政府的管理理念不斷更新，依法行政的能力和水平不斷提高，行政執法體制逐步健全，制度建設逐步深入，政府自身建設不斷加強。一是科學民主決策機制基本形成。國務院把科學民主決策作為政府工作的一項基本準則，不斷完善公眾參與、專家論證和政府決策相結合的決策機制。地方各級政府積極探索並建立健全重大問題集體決策制度、專家諮詢制度、社會公示制度、社會聽證制度、決策責任制度等，取得了明顯成效。二是政府及部門責任不斷強化。針對一些部門有權無責、有責無權、權責不對稱等問題，明確提出了權力就是責任，有權必須盡責，權力與責任必須對等的要求，在賦予部門職權的同時，明確其相應承擔的責任，真正做到權責一致。特別在2008年機構改革和國務院部門「三定」規定中，按照建設責任政府的要求，突出強化部門責任，著力解決部門之間職責不清、權責脫節的問題，明確了部門在宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務等方面的多項責任，為推行行政問責制、進行責任追究提供了必要依據。三是行政監督和責任追究力度加大。各級政府及其工作部門在接受人大、政協、司法和社會各方面監督的同時，加強政府自身的層級監督和監察、審計等專門監督，強化行政責任追究。近年來，對失職瀆職案件的查處力度，特別是對重大傳染病疫情防治、重特大安全生產事故、重大食品安全事故、重大環境污染事件行政責任的追究力度不斷加大，起到了警示作用，得到人民群眾的贊成和擁護。四是公務員制度進一步完善，政府工作人員素質不斷提高。人事管理和幹部制度改革逐步展開，廢除了領導職務終身制，幹部「四化」方針得到貫徹落實。在選人用人上健全制度，擴大民主，完善考核，推進交流，加強監督，培養造就了一大批高素質幹部隊伍，有力地推進了新時期各級領導班子和幹部隊伍建設。2005年我國正式頒布了《公務員法》，這是公務員管理走向法制化軌道的重要一步，也是進一步加強政府全面建設的重要法律依據。2004年，頒布了《國務院工作規則》，2008年又作了修訂，規定國務院工作的準則是實行科學民主決策，堅持依法行政，推行政務公開，健全監督制度，加強廉政建設。這標誌著國務院自身建設的制度化水平又有了新的提高。四六次集中的行政管理體制改革，使我國基本形成了適應經濟社會發展需要的行政管理體制和框架。但是，作為經濟社會重要保障和支撐的行政管理體制，不可能固定不變，它需要隨著經濟社會的發展不斷創新和調整，與經濟社會的發展相適應。黨的十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》指出：「行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，是上層建築適應經濟基礎客觀規律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現代化建設的全過程。必須通過深化改革，進一步消除體制性障礙，切實解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題，推動科學發展，促進社會和諧，更好地維護人民群眾的利益」。新階段、新任務對行政管理體制提出了新的要求，需要我們在以往歷次改革的基礎上繼續推進改革，在新的歷史起點上不斷把改革引向深入。為此，必須認真貫徹落實黨的十七大和十七屆二中全會精神，全面貫徹落實科學發展觀，圍繞推進科學發展和社會和諧不斷解決突出矛盾和問題背後的體制機制問題；必須堅持以人為本、執政為民，始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為改革的出發點和落腳點，讓廣大人民群眾都能在改革中享受發展成果；必須堅持與完善的社會主義市場經濟體制相適應、與建設社會主義民主政治和法治國家相協調的體制，通過創新體制和優化機制促進社會和諧；必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進，正確處理繼承與創新、立足國情與借鑒國外經驗的關係，不失時機地推進改革；必須堅持發揮中央和地方兩個積極性，在中央的統一領導下鼓勵地方結合實際改革創新；必須堅持積極穩妥、循序漸進，做到長遠目標與階段性目標相結合、全面推進與重點突破相結合，處理好改革發展穩定的關係。按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，我們需要在前六次改革的基礎上，進一步把行政管理體制改革推向前去。黨的十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》指出：「深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編製向科學化、規範化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規範有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。為了實現這一目標，當前和今後一個時期，深化行政管理體制改革有四個方面的工作需要予以重視：1．認真執行落實剛剛下發的《「三定」規定》。剛剛完成的國務院機構改革，最顯著的特點就是通過「三定」把國務院機構改革方案具體化。「三定」中，把不該由政府管理的事項堅決地果斷地從部門原「三定」規定中剔除；對該由政府管理的事項，明確了內容，規範了範圍，提出了要求；把該由地方或下級政府承擔的管理事項，全部下放給地方政府或下級政府，並明確了中央政府與地方政府、地方不同層級政府之間的事權劃分和履行職責的重點；將一些技術性和具體事務性職責，如評估認定、技術評審、資質審查、評比推廣等，轉移給了事業單位或社會中介組織；針對政府社會管理和公共服務薄弱的情況，對這兩方面職能進行了增加和強化，缺位的補齊，已有的加強。當前最主要的，就是要把「三定」規定準確完整地付諸實施。首先，要認真學習，用新理念理解新職責。新的「三定」規定體現了新形勢、新任務、新要求，要明確它的新內涵和基本精神，用服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的理念去理解它、執行它、落實它。其次，要轉變方式，用新方式履行新職責。履行仍然保留的原有職責，不能囿於老框框、老辦法，要採取新方式、新措施；履行調整後的新職責，更要採取新的方式和辦法。根據職責確定工作方式，調整工作方式，優化工作方式，創新工作方式。按照工作職責梳理工作程序，設計工作流程，規定辦事時限，確定所負責任，加強績效管理，在實踐中不斷研究探索履行職能的新方式。其三，要減少審批，用新措施履行新職責。對已經取消的行政審批項目，要加強後續監管，防止重新恢復和變相審批；對保留的行政審批項目，要簡化程序，加快辦理速度，提高審批效率；同時，還要繼續清理行政審批項目，在實踐中再取消一些。行政審批事項減少後，政府部門需要從具體事務中解脫出來，研究大問題，了解真情況，制定好政策。其四，要加強協調，用新機制履行新職責。這次「三定」在對各部門之間存在的職責交叉問題進行了全面梳理和分析的基礎上，按照「一件事情盡量由一個部門負責」的原則，將相同或相似的職能加以整合，歸入了一個部門。對需要多個部門參與管理的事項，也明確了牽頭部門和協同部門，建立了相關部門在履行職責中的協調配合機制。要抓好協調配合機制的運轉，發揮協調配合機制的作用，確保政府各部門在各司其職、各負其責的同時相互配合、相互支持，以形成合力、提高效率。其五，要強化責任，用新要求履行新職責。堅持權責一致，履職必負責，失職要追究。為確保「三定」規定中明確的責任落到實處，相關的權力監督、績效評估、行政問責制建設等還要及時跟進。2．繼續轉變政府職能。政府職能轉變是深化行政管理體制改革的關鍵，是一個漸進和不斷深化的過程，需要持續地推進。黨的十七屆二中全會提出政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變，這就進一步明確了今後一個時期政府職能轉變的目標和方向。加快轉變政府職能：一是要繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項不斷轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用。推進政企分開，各級政府就要不再審批企業自主投資（反壟斷、安全審查除外），不再干預微觀經濟運行，實現政府調控市場，市場引導企業。推進政資分開，就要繼續堅持凡是國有資產，都要明確所有者代表和委託代理關係，做到權利清晰、責任明確，業績考核科學，激勵約束機制健全。推進政事分開，就要繼續理順政府與事業單位的關係，實行政府與事業單位在職能、機構和運行機制上的分開。推進政府與市場中介組織分開，凡是公民和法人及其他組織能夠自主解決的事項、行業組織通過自律能夠解決的事項，政府堅決退出。二是要全面正確履行政府職能。在改善經濟調節、嚴格市場監管的同時，更加註重社會管理和公共服務。改善經濟調節，要更多地運用經濟手段、法律手段並輔之以必要的行政手段調節經濟活動，增強宏觀調控的科學性、預見性和有效性，以平衡社會總需求和總供給，優化經濟結構，保持物價總水平穩定、國際收支平衡、社會充分就業。嚴格市場監管，重點是推進公平準入，規範市場執法，加強對涉及人民生命財產安全領域的監管，規範市場運行，維護市場秩序，保護經營者和消費者的合法權益，營造公平競爭的市場環境和安全健康的消費環境，形成統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。加強社會管理，要強化政府促進就業和調節收入分配職能，完善社會保障體系，健全基層社會管理體制，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制和權益保障機制，維護社會穩定，統籌協調好各方面利益關係，構建穩定協調的社會秩序，維護公共安全，建立以利益調節為核心的社會整合機制，健全保障社會公平正義的制度體系。更加註重公共服務，著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化，為全體公民提供多主體、多渠道、多層次、多樣化的公共產品，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會。三是進一步明確中央政府與地方政府轉變職能的重點。中央政府各部門要加強經濟社會事務的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉到制定戰略規劃、政策法規和標準規範上，維護國家法制統一、政令統一和市場統一。地方政府要確保中央方針政策和國家法律法規的有效實施，加強對本地區經濟社會事務的統籌協調，強化執行和執法監管職責，做好面向基層和群眾的服務與管理，維護市場秩序和社會安定，促進經濟和社會事業發展。四是進一步明確政府各部門的職責許可權，劃清各部門的職責邊界，堅持「一件事情原則上由一個部門負責」，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責任，避免職能交叉重疊、政出多門、權責脫節、推諉扯皮等問題。3．繼續推進政府機構改革。政府機構是履行政府職能的載體。黨的十七屆二中全會提出，要實現政府組織機構及人員編製向科學化、規範化、法制化的根本轉變。這就要求在明確責任的基礎上，機構設置科學，行政運行順暢，職責協調規範，編製規模合理，管理科學有效。深化政府機構改革，既要充分利用各方面的有利條件，堅定不移地推進；又要充分考慮應對經濟社會發展面臨諸多矛盾和潛在風險等因素，循序漸進，分步實施。第一，要進一步優化政府組織結構，科學合理的構建由綜合管理部門、執行機構以及監督機構相結合的政府機構總體框架。在這個框架內，各類機構職責定位清晰，宏觀調控部門主要是做好發展規劃、財稅政策、貨幣政策的統籌協調，行業管理部門主要是制定和實施產業政策、行業規劃、國家標準，市場監管部門主要是整合執法監管力量，解決多頭執法、重複執法問題。第二，要探索實行職能有機統一的大部門體制。按照社會主義市場經濟條件下政府管理經濟社會事務要素設置部門，把政府相同或者相近的職能加以整合，歸入一個部門為主管理，其他部門協調配合；或者把職能相同或者相近的機構並為一個較大的部門。大部門體制的關鍵是部門在職能上實行有機統一，以利於明確權責、協調配合和行政問責。精簡和規範議事協調機構及其辦事機構，議事協調機構一般不設實體性辦事機構，並進一步規範議事協調機構的工作任務和程序。第三，推進地方政府機構改革。在中央確定的機構限額內，需要統一設置的機構應該上下對口，其他機構因地制宜設置。全面推進鄉鎮機構改革，加強基層政權建設。第四，嚴格機構編製管理，創新編製管理的方式方法，建立科學化、規範化和法制化的管理機制。從經濟社會發展狀況與政府全面履行職能的需要出發，準確把握、合理控制人員編製的總規模，認真執行政府組織法律法規和機構編製管理規定，嚴禁超編進人，對違反規定的及時予以糾正。建立健全機構編製管理與財政預算、組織人事管理的配合制約機制，加強對機構編製執行情況的監督檢查，加快推進機構編製管理的法制化進程。綜合運用法律、行政、財政等手段，建立機構編製動態調整機制，解決人浮於事和人手不足的兩難問題。第五，加快推進事業單位改革。主要承擔行政職能的事業單位，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構。主要從事生產經營活動的事業單位，逐步轉為企業。主要從事公益服務的事業單位，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監管。同時配套推進事業單位養老保險制度和人事制度改革，進一步完善相關財政政策。4．加強依法行政和制度建設。完善行政運行機制，改革政府管理方式，是深化行政管理體制改革的重要內容。黨的十七屆二中全會提出，要實現行政運行機制和政府管理方式向規範有序、公開透明、便民高效的根本轉變。這就要求按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的原則，全面推進依法行政，加快建設法治政府。一是進一步規範政府立法行為，堅持科學立法、民主立法，提高立法質量。規範行政執法，嚴格按照法定許可權和程序履行職責，建立健全權責明確、行為規範、監督有效、保障有力的執法體制，規範行政自由裁量權，全面落實行政執法責任制。二是進一步健全行政複議制度，加強行政應訴，完善行政補償和行政賠償機制。以強化責任為核心，建立健全政府運行和管理的各項制度，堅持用制度管權、管事、管人。三是進一步健全科學民主決策制度，不斷提高政府決策水平。合理界定政府及其部門的決策許可權，完善科學民主決策機制，健全重大事項調查研究與集體決策、專家諮詢、社會公示與聽證、決策評估等制度。涉及經濟社會發展中的重大決策，堅持調查研究與集體決策制度，充分聽取社會各界的意見。屬於專業性、技術性較強的重大事項，實行專家論證、技術諮詢、決策評估制度。屬於與人民群眾利益密切相關的重大事項，實行社會公示、聽證等制度。建立健全決策反饋糾偏機制和決策責任追究制度，確保行政決策的科學性和嚴肅性。四是進一步完善行政監督和政務公開制度，確保權力在陽光下運行，做到有權必有責、用權受監督、違法要追究，切實增強政府執行力和公信力。科學合理地確定績效管理的內容和評估的指標體系，完善績效管理的機制和方法，重視績效評估結果的運用，建立健全政府績效管理的配套制度。健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責範圍，規範問責程序，加大責任追究力度，提高政府的執行力和公信力。涉及行政決策失誤類的，要追究行政首長違法違規決策和違反程序決策的責任；涉及行政違法類的，要追究行政機關及其工作人員有法不依、執法不嚴、違法不究的責任；涉及行政效能低下類的，要追究行政機關及其工作人員推諉扯皮、敷衍塞責、官僚主義、鋪張浪費等方面的責任。要把政府決策、執行、監督的各個環節納入問責體系，確保行政權力的正確行使。當前尤其要研究解決群眾反映強烈的「高調問責、低調升遷」問題，使問責制度真正發揮對政府機關及其工作人員的約束力和威懾力，取信於民。五是進一步加強公務員隊伍建設，強化對公務員的教育、管理和監督。要加強政風建設和廉政建設，嚴格執行黨風廉政建設責任制，紮實推進懲治和預防腐敗體系建設。完善公務員管理配套制度和措施，建立「能進能出、能上能下」的用人機制。要引導和教育政府工作人員牢固樹立群眾觀點，貫徹群眾路線，深入群眾、深入基層，傾聽群眾呼聲，反映群眾意願，集中群眾智慧，辦好群眾事情，實現群眾利益。要防止和克服形式主義、官僚主義和腐敗現象。要加強思想教育和制度建設。思想教育要曉之以理，動之以情，制度建設要約之以典，束之以紀。繼續推進幹部人事制度和公務員制度改革，建立支撐政府創新和提高政府效能的組織機構和人才建設體系。提高群眾在領導幹部選拔和使用中的發言權，進一步完善培養選拔優秀幹部的運行機制，完善對幹部特別是主要領導幹部的監督機制。同時，要改進公務員激勵、保障和培訓機制，重點培養開拓創新能力、依法行政能力和組織領導能力，不斷提高工作能力和水平，努力建設一支善於治國理政的高素質公務員隊伍。六次集中行政管理體制改革的歷程表明，行政管理體制的不斷完善和發展為我國經濟社會的繁榮進步發揮了重要的保障作用。我們堅信，只要堅持不懈地推進行政管理體制改革，就一定能實現到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的改革目標，為實現科學發展和促進社會和諧提供有力的保障和強大的動力。(作者系中央機構編製委員會辦公室副主任，北京 100010)
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