社會管理創新的內容、路徑與價值分析

　　□為了推進社會管理創新健康發展，就必須切實致力於相關法規範和制度的完善，用法規範和制度來規範引導和促進保障社會管理及社會管理創新，形成解決問題和創新發展的長效機制。

　　□推進社會管理創新，重點在於解決好流動人口服務管理、特殊人群幫教管理、社會治安重點地區綜合治理、網路虛擬社會建設管理、社會組織管理服務等問題。

　　□各級政法機關依法推進其本職工作，便是為社會管理創新創造良好的外部環境，並且其中有些職能本身就是直接參与社會管理創新工作。

　　2004年黨的十六屆四中全會提出要「加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新」。2007年黨的十七大報告提出要「建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局」。社會管理被納入更完備的體系性框架之中，社會管理創新也就成為2009年底全國政法工作電視電話會議所強調的「社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法」三項重點工作的組成部分之一，成為擺在實務界和理論界面前的共同課題。

　　一、社會管理與社會管理創新

　　社會管理創新的涵義極其豐富，這是由社會管理本身內容的豐富多樣性所決定的。

　　(一)社會管理與社會管理創新的概念。社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理又不限於政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法規範，對社會組織和社會事務進行規範和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關係，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩定，維護和健全社會內外部環境，促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。

　　社會管理創新，是指在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規範，研究並運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。社會管理創新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在於使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。

　　社會管理創新是社會管理完善和發展的「主發動機」。社會管理創新是一個複雜的、綜合的系統，要確保其始終發揮應有的重要作用，就必須建構相應的系統機制予以支撐。新知識、新方法、新技術和新理念等往往是引發啟動該系統的機會或者契機，通過建立、組織和促進社會管理創新系統，形成、改進或者不斷發展社會管理的機制或者制度，這又為下一輪社會管理創新系統的啟動準備了條件。社會管理創新與社會管理是統一系統的兩個側面。社會管理創新依賴於既有社會管理，同時又是既有社會管理充實完善的動力;決策科學化和實效化有賴於社會管理創新，而社會管理創新有助於確保外部環境和內部條件的有機結合，助推社會管理決策科學化和實效化。

　　(二)社會管理理念的更新。正確的社會管理理念是社會管理創新的先導，是確保社會管理創新實效性和持續性的重要基礎。從新的管理思想或者觀念的產生開始，直至新的社會管理方法、機制和制度得以運用轉化，整個過程既是社會管理創新，亦是既有社會管理的運行和發展。

　　社會管理是複雜的系統工程，而社會管理創新過程更為複雜，其作用也往往是難以判定的，短期效益不明顯，涉及管理範圍和管理對象的利益調整，因而難免遭遇各類阻力，影響其發揮應有的重要作用。只有更新社會管理理念，切實以社會公共利益為核心，尊重各方各類利益訴求，貼近社會生活，注重和強調服務，密切政府與社會的關係，才能正確認識和把握社會管理創新的意義和作用，帶動社會管理方法和手段創新，進而形成社會管理機制和制度創新。

　　更新社會管理理念，不僅要強調「親情化服務、人性化管理、市民化待遇」，更為重要的是要強調轉變全能統制型政府治理範式，「高度重視和維護人民群眾最現實、最關心、最直接的利益」，「把和諧社會建設擺在重要位置」，實現從「國家本位」到「社會本位」的轉換。

　　更新社會管理理念，不僅要強調寓管理於服務之中，以服務促管理，實現由防範型管理向平等型、服務型、無償型管理轉變，讓群眾在社會管理創新中感到更快捷、更便利、更文明、更和諧，更要強調多元主體的協調作業，培育社會組織管理主體，尊重社會自治，助推社會自律，確認並保障社會多元主體的多元價值和利益訴求。

　　更新社會管理理念，不僅要強調始終貫徹「以人為本」，而且要強調將「國家尊重和保障人權」的憲法規範及時、充分且準確地轉化為各類法規範和制度，轉化為國家機關及其工作人員切實確立和竭力踐行的基本價值追求，轉化為各類社會管理主體進行價值取捨和決策判斷的基本行為準則。

　　更新社會管理理念，不僅要強調政府職能的合理定位，而且要強調社會和社會組織自身的發展和完善，承認、保護和促進自主性社會的形成，完善社會結構的優化配置，包容社會的異質性，正確認識化解社會矛盾與紛爭解決機制常態化的關係，致力於多元的常態化社會管理機制和制度的建構和完善。

　　(三)社會管理方式方法的創新與價值分析。

　　社會管理創新的突破口或曰啟動點，往往是社會管理方式方法的創新，亦即社會管理手段創新。從社會管理的規律性來看，社會管理整體機制和制度的創新必須以充分全面而客觀準確地掌握社會建設以及社會成員的具體狀況為基礎和前提，而社會管理方式方法的創新對相關要素的要求則相對要寬鬆得多。當然，從實效性的角度來看，社會管理手段創新同樣須依託於信息化管理技術和機制的支撐。要避免「行政方法不能用、經濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用」的尷尬，必須依託於明確規定了各方主體的職能任務、權利義務和職責的法規範。唯有在法規範和制度支撐下，才能使社會管理形成一個完整的系統，各要素之間相互聯繫，相互影響，共同作用於社會事務的管理。

　　在目前階段，社會管理方式與方法創新即是完善社會管理手段，實現由單一的行政手段向綜合運用法律、政策、經濟、行政、教育等手段轉變。

　　(四)社會管理機制制度創新。社會管理機制制度創新，是社會管理創新的根本所在，是各類創新的支撐和保障。無論是社會建設、社會管理，還是社會管理創新，都必須有法規範作支撐、制度作保障。因此，為了推進社會管理創新健康發展，確保社會管理創新的實效性和持續性，就必須切實致力於相關法規範和制度的完善，解決好權、責、利的統一問題，用法規範和制度來規範引導和促進保障社會管理及社會管理創新，切實做到有法可依，依法管理和服務，依良法善治，形成解決問題和創新發展的長效機制。

　　社會管理機制和制度變革是完善和發展社會管理的基石。黨的十七大提出:「要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。」這是社會管理機制制度創新的指導原則——要形成並健全四種主體分工明確、各司其職又相互配合的新的社會管理格局;要注重對基層社會管理體制的健全完善;要最大限度激發社會創造力。所有這一切，都要服務於和諧社會建設的需要，有利於建立一種能夠促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的新型社會管理體制。

　　管理主體創新是社會管理機制制度創新的關鍵。社會管理機制制度的創新，要求對各類主體的職能範圍作出明確界定，並按各自職能來分別設計管理機制，構築相應的法規範和制度。在多元主體的社會管理格局中探索一種持續的互動運行模式，更需要堅實的機制制度作為支撐。

　　需要強調的是，社會管理創新強調從新的社會管理觀念、方法乃至機制制度的研究開拓到實際機制或者制度化運用，不應忽略既有的社會管理資源和手段。社會管理所追求的終極目標是實現「善治」，即達成兼顧各方面利益基礎上的公共利益最大化。所以，無論是推動參與型乃至自治型社會管理的理念拓展，還是探索社區矯治和特殊人群幫教的新機制，都應當以社會管理的秩序價值與政治、經濟和社會效益為根本目標。

　　二、社會管理創新的內容與路徑

　　管理內容創新是社會管理創新的重點。創新社會管理模式，必須創新管理內容，釐清管理領域，強化社會公共事務的管理，有效調處社會矛盾，維護各方各類群體的正當權益。社會管理創新的主要內容可歸納為如下幾個方面:

　　(一)加強社會管理體系建設，增強社會管理合力。

　　1.正確處理政府與社會組織以及各相關主體之間的關係，明確各方主體在社會管理中的定位。強調黨和政府在社會建設中的中心位置，強調政府公共財政的更多投入，同時要健全和完善社會自治、自律和自我發展的新機制，充分發揮各種社會組織和公民個人在社會管理上的主體性及其對政府社會管理的監督制約作用。

　　2.建構和實施以權利為導向的社會政策體系，尊重和保障社會組織和個人的權利和自由，加強社會服務體制建設，提升社會管理和服務水平，消除社會排斥，推動社會融合。

　　3.加強民生制度建設，確立以政府為主導、社會各方共同參與的民生社會管理髮展新機制。改善和保障民生問題不僅是政府履行社會管理職能的必然要求，而且是政府行政必須優先實現的基本職能，也是需要社會和個人共同努力才能解決的問題。政府既要承擔起直接提供各類服務的職責，又要善於藉助其所掌握的權力、權威和信息、資源，調動社會各界的積極性，使其參與解決民生問題。

　　4.健全社會風險評估機制和應急管理體系建設，提高應對各種風險的能力，並形成維護社會長期穩定和有效處理社會公共危機事件的社會穩定機制。在群體性事件等危機處理中，要善於做到「情緒疏導」和「情緒管理」，以貼近的感情疏導民情，化解危機，盡量避免機械、簡單地運用「物質滿足」或者「物質誘導」的方式。

　　5.增強全社會參與社會管理的活力，進一步完善社會管理的運行機制。要建立不同社會主體之間平等、民主的社會合作機制，倡導參與型行政理念，形成兼顧各方各類利益、維護全體人民的發展利益與環境生態利益相結合的可持續發展管理機制，努力實現生態系統良性循環。

　　(二)社會管理創新須重點解決的問題。推進社會管理創新，進一步完善社會管理體系，既要全面展開工作，又要抓住源頭性、根本性和基礎性問題，重點在於解決好流動人口服務管理、特殊人群幫教管理、社會治安重點地區綜合治理、網路虛擬社會建設管理、社會組織管理服務等問題。

　　1.推進流動人口服務管理創新，要公平對待，切實保護流動人口的合法權益，從就業、居住、就醫、子女教育等基本民生入手，不斷創新統一有效管理新機制，結合城鎮化建設，積極穩妥地推進戶籍管理制度改革，實現城鄉一體化和服務全覆蓋的人口互動管理模式，疏堵有機結合，使流動人口能夠全面參與並真正融入當地社會生活，變流動為活力，從根本上解決流動人口不穩定和不和諧等問題。

　　2.推進特殊人群幫教管理創新，要建立健全對服刑在教人員、刑滿釋放解教人員、社會閑散人員特別是青少年以及吸毒人員等高危人群的常態化幫教管控機制，充分發揮基層組織和社會組織的積極作用，推動教育改造與安置幫教工作雙延伸。對特殊人群的幫教管理，要有措施、有方法、有體系，應在有利於解決他們的實際困難、促進他們的發展上下功夫，尤其是應當致力於建構和完善幫助其更好地融入社會的機制制度，從根本上化解社會矛盾。

　　3.推進社會治安重點地區綜合治理的創新，要將城中村、城鄉結合部等地區的治理和城鄉規劃、地區改造相結合，在完善基礎設施、改善生活環境的基礎上，健全基層組織、延伸公共服務，切實處理好整治、服務、管理和發展的相互關係;要對小旅館、娛樂、洗浴場所等實行耐心指導、重點防控、過程監管，完善長效機制，突出指導服務理念。

　　4.推進虛擬社會建設管理創新，要提高對互聯網的認識，注重研究互聯網的內在規律和規則，充分運用法律、行政、經濟等手段，加強互聯網的建設與有效管理，特別是要認真研究和充分利用法律手段，依法保證互聯網健康有序發展。既要把網路輿情作為聽民聲、察民意的重要渠道，又要高度重視和評估輿情影響，主動回應社會關切，有效地制定互聯網管理建設政策，正確引導網上輿論，維護網上秩序，營造有利於社會穩定的輿論環境。

　　5.推進社會組織管理服務創新，要致力於對社會組織的研究，承認社會組織在國家發展與建設中尤其是社會管理創新中的重要地位和積極作用，並按照社會組織發展規律施以有效監管，健全和完善相關法規範。

　　(三)社會管理創新的路徑選擇。推進社會管理創新，首要的是搞好制度建設，完善社會管理的一系列政策和法規範，建立與構建和諧社會相適應的社會管理新格局。

　　推進社會管理創新，特別重要的是要完善參與型及自治型治理結構，重視對優秀的管理者、優秀的專業人員和優秀的社會組織的培養和培育，通過對社會管理領域進行過程引導和規範，實現政府對創新活動和創新行為的有意識引導、調控和激勵，形成卓有成效的社會管理創新生態機制。

　　社會管理創新要確立正確方向和科學路徑，要促進社會活力而不是要限制社會活力，要對利益調整進行結構性改革，強調要尊重不同的價值觀念，倡導不同的行為模式，傾聽不同的利益訴求，重視溝通與協調。社會管理創新要對利益調整進行結構性改革，同時要儘可能地兼顧各方各類利益。但是，強調兼顧各方各類利益絕不是不能損害任何利益，絕不意味著不能採取任何強制性手段。問題的關鍵在於改革中的利益調整要著眼於整個社會發展進步，要引入行政過程論，對各方各類利益進行綜合的全面衡量，依法作出科學合理的裁量判斷。

　　社會管理創新是一種具有高度自主性的創造性活動，依賴於不同思想、意見和利益訴求的相互交流和撞擊，依賴於開放性、自由交流、容忍不同觀點的環境，更依賴於相關各方全方位參與管理、決策或者提出合理化建議。這是社會管理創新的重要規律性特徵，在推進社會管理創新中要予以最大限度的尊重。

　　三、政法機關在社會管理創新中的職能發揮

　　社會管理創新主要涉及到行政機關、社會組織和社會成員的關係問題。但是，這並不意味著政法機關沒有什麼用武之地。相反，各級政法機關依法推進其本職工作，便是為社會管理創新創造良好的外部環境，並且其中有些職能本身就是直接參与社會管理創新工作。

　　無論是法院依法判決、裁定，還是檢察院的依法抗訴監督，對於社會管理創新機制制度的形成和不斷完善，提高其制度化、法制化乃至法治化的水平，都具有重要的規範、促進和監督制約作用。而政法機關和政法幹警把推進三項重點工作作為民心工程、實事工程、保障工程來抓，有助於推動政法工作全面發展進步。

　　「人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠於社會主義國家，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作鬥爭」。檢察機關要進一步強化法律監督，認真履行第一責任，主動服務第一要務，不斷提高執法辦案工作的質量和水平，充分發揮各項檢察職能，積极參与社會管理創新，通過執法辦案來化解社會矛盾，維護司法公正，理順群眾情緒，維護和促進社會和諧穩定。執法辦案是履行一切檢察職能的本源和歸宿，也是檢察機關積极參与社會管理創新的基礎性工作。

　　最後需要強調的是，當代社會管理的創新始終要求加強法治建設，唯有以法治理念為指導，以法制體系、法治程序和規範為支撐，推進社會管理創新才能真正實現最佳的政治、經濟和社會效益。

　　(作者為中國人民大學法學院教授、博士生導師、比較行政法研究所所長)